普惠金融下P2P網絡借貸行業大洗牌

阮紅玲

2016年8月24日，《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》出臺，P2P網絡借貸行業監管規則塵埃落定。一時之間，輿論紛紛。有人認為新規要求過于嚴苛，阻礙了互聯網金融的發展；也有觀點認為新規提高了網貸行業進入標準，有利于實現優勝劣汰，促進了行業規范發展。而筆者認為，不能片面地從促進或限制網貸行業發展的角度來理解監管規則，該規定的頒行實則是在普惠金融的大背景之下基于對P2P網貸平臺的精準定位而進行的一場行業大洗牌。

早在2005年，聯合國就提出了“普惠金融”的概念。其內涵在于：以有效的方式使金融服務惠及每一個人，尤其是那些通過傳統金融體系難以獲得金融服務的中小微企業、個人等弱勢群體。而P2P網絡借貸機構以互聯網為主要渠道，為出借人和借款人提供信息搜集、信息公布、資信評估、信息交互、借貸撮合等服務，具有高效便捷、貼近客戶需求、成本低等特點，在完善金融體系，彌補小微企業融資缺口、滿足民間資本投資需求，在促進普惠金融發展等方面可以發揮積極作用。然而，由于監管政策和體制缺失、業務邊界模糊、經營規則不健全等原因。長期以來，我國P2P網絡借貸行業一直處于野蠻生長的發展態勢。網貸機構卷款“跑路”、挪用客戶資金、虛假宣傳、非法集資等行業亂象頻發，嚴重影響市場參與者的信心和行業聲譽。8月24日，銀監會、工信部、公安部、網信辦聯合發布《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）。自此，關于網貸行業的監管規則錘音落定。

四足鼎立的行政監管體制

P 2 P 網絡借貸是“ 互聯網+ ” 的產物，是涉及金融、電信、互聯網信息等多個行業的綜合性產業，傳統任何單一監管部門均難以憑一己之力對這一新興行業進行有效監管。針對這一狀況，《暫行辦法》確立了由銀監會及其派出機構、省級人民政府及地方金融辦、工信部以及國家互聯網信息辦公室、公安部等多個主體從行為監管、機構監管、業務監管以及安全監管等四個主要方面，對P2P網絡借貸實施全面監管的行政監管體制。

行為監管。行為監管實際上也是P2P網貸機構開展業務所涉日常行為的綜合性監管，由銀監會及其派出機構負責，從而也賦予了監管主體的綜合協調及指導地位。《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》所確立的“網絡借貸……由銀監會負責監管”這一指導思想一脈相承。

機構監管。機構監管即主體監管，省級人民政府負責本轄區內P2P借貸機構（含轄區內設立的分支機構）的主體合規性進行監督，主要體現為地方金融辦對擬申請設立的P2P借貸機構進行備案登記，并對備案登記后的網絡借貸信息中介機構進行評估分類。這兩項權力雖然就字面意義而言似乎無關痛癢，實則影響深遠。首先，“備案”在法律意義上不屬于行政許可，不作實質審查，只要提交的登記材料符合規范，原則上均應進行備案登記。《暫行辦法》第五條第二款也明確“網絡借貸信息中介機構提交的備案登記材料齊備時予以受理，并在各?。▍^、市）規定的時限內完成備案登記手續。備案登記不構成對網絡借貸信息中介機構經營能力、合規程度、資信狀況的認可和評價?！比欢?，結合目前P2P網貸的行業現狀，地方金融辦普遍有收緊備案的趨勢，“備案制”極有可能演變成實質意義上的“許可制”，并成為進入P2P網貸行業要闖的第一關。其次，金融辦的登記備案絕不是一勞永逸的護身符，根據《暫行辦法》，地方金融辦有權對備案登記后的P2P借貸機構進行評估分類。雖然具體分類標準暫未出臺，但可以預見的是業績及合規絕對是兩個重要的考核標準。雖然《暫行辦法》并未規定評估分類等級低的P2P借貸機構的退出或處罰機制，但是以業績與合規為基本考察標準的評估結果卻足以對投資者的決策構成決定性的影響，從而從實質上也能對P2P借貸機構進行優勝劣汰。

業務監管。P2P網絡借貸業務活動所涉電信業務由工信部進行監管，金融信息服務、互聯網信息內容等業務由國家互聯網信息辦公室進行監管。由此明確P2P網絡借貸業務開展過程中所涉主要業務的監管部門，各監管部門在其職責范圍內分頭負責，分類監管。在此要特別注意的是，根據《暫行辦法》第五條第四款的規定，開展P2P網絡借貸業務應當取得《電信業務經營許可證》，即ICP許可證，否則不得開展該業務。而目前絕大多數P2P網貸平臺僅進行了ICP備案，不符合前述規定的要求。結合《暫行辦法》第四十四條的規定，前述P2P網貸平臺應當在地方金融辦要求其整改時于12個月內取得ICP許可證?？梢灶A見，將有一大批P2P網貸機構將面臨“保殼”壓力。

根據《電信業務經營許可管理辦法》，申請ICP許可證的條件如下：第一，經營者為依法設立的公司。第二，有與開展經營活動相適應的資金和專業人員。第三，有為用戶提供長期服務的信譽或者能力。第四，在省、自治區、直轄市范圍內經營的，注冊資本最低限額為100萬元人民幣；在全國或者跨省、自治區、直轄市范圍經營的，注冊資本最低限額為1000萬元人民幣。第五，有必要的場地、設施及技術方案。第六，公司及其主要出資者和主要經營管理人員三年內無違反電信監督管理制度的違法記錄。第七，國家規定的其他條件。

以上條件看來似乎并不嚴苛，然而仔細琢磨確不難發現其最大的問題在于具體判斷標準并不明確。除了第一、第四、第六項有客觀判斷標準之外，其它各項都是原則性的規定，確定依據具有主觀性?！靶滩豢芍瑒t威不可測”，法律條文含義的不確定性雖能確?？蛇m應性，卻要以不穩定性為代價。結合目前金融行業普遍收緊的政策趨向來看，ICP許可證或成為進入P2P網貸行業的又一大難關。

安全監管。安全問題是任何一個行業持續健康發展的基石。根據《暫行辦法》的規定，公安部牽頭負責對網絡借貸信息中介機構的互聯網服務進行安全監管，依法查處違反網絡安全監管的違法違規活動，打擊網絡借貸涉及的金融犯罪及相關犯罪。

除以上主要行政主管部門的行政監管之外，《暫行辦法》還明確了由中國互聯網金融協會對P2P進行行業自律管理。應該說從規范層面，一個較為全面的P2P網貸行業監管體制已經初步形成。

明確的業務邊界

在人民銀行等十部門聯合印發的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》中，對P2P作了明確定義：P2P網絡借貸（即個體網絡借貸），系指個體和個體之間通過互聯網平臺實現的直接借貸。該定義包含三個要點：個體和個體之間、通過互聯網平臺以及直接借貸。從而推導出P2P借貸的三個要義：第一，是“個體和個體之間”的借貸，屬于民間借貸，從規范調整范圍來看，受《民法通則》、《合同法》等民事法律以及最高人民法院司法解釋規范，不納入金融機構借貸的監管范圍；第二，“通過互聯網平臺”，因此借貸行為必須通過互聯網線上進行，同時明確網絡借貸機構的平臺性質，僅是撮合交易的信息中介，而非交易主體；第三，是“直接借貸”，重述網絡借貸機構的中介本質，主要為借貸雙方的直接借貸提供信息服務，不得提供增信服務，不得非法集資。由此不難看出監管部門對于P2P網絡借貸機構的角色設定是作為民間借貸的網絡信息平臺，以補充傳統金融借貸難以覆蓋的中小微企業融資缺口和個人投融資需求，從而建立服務實體經濟的多層次金融服務體系，進一步拓展普惠金融的廣度和深度。

P2P網絡借貸業務基本特點：“小額分散”

從這樣一個基本的角色定位出發，《暫行辦法》第三條明確P2P網貸機構的開展業務的基本范圍為：為借款人和出借人提供信息服務，不得提供增信服務，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資，不承擔借貸違約風險。第九條明確P2P網絡借貸的主要特點為“小額分散”。第十七條進一步細化“小額分散”的操作標準為：第一，同一自然人在同一網絡借貸信息中介機構平臺的借款余額上限不超過人民幣20萬元；第二，同一法人或其他組織在同一網絡借貸信息中介機構平臺的借款余額上限不超過人民幣100萬元；第三，同一自然人在不同網絡借貸信息中介機構平臺借款總余額不超過人民幣100萬元；第四，同一法人或其他組織在不同網絡借貸信息中介機構平臺借款總余額不超過人民幣500萬元。

限制P2P網貸借款余額上限的本意在于防范信貸集中風險，大額貸款仍應保留在金融機構借貸的監管體系內。這符合P2P網絡借貸在我國多層次金融體系中的定位，體現了監管層推進P2P網貸行業服務于小微實體經濟的決心。毫無疑問，余額上限規定的將會進一步在資產端淘汰大批存量P2P網貸機構。然而，其有效落實卻有賴于一個全面征信系統的有效建立，從而在實操層面提出了一個大難題。

負面行為清單制度

綜合長期以來的行業亂象，《暫行辦法》第十條列出了P2P網貸機構負面行為清單，進一步厘清了網貸機構的業務范圍，網貸機構從事或接受委托從事以下行為將被視為違規：（1）為自身或變相為自身融資；（2）直接或間接接受、歸集出借人的資金；（3）直接或變相向出借人提供擔保或者承諾保本保息；（4）自行或委托、授權第三方在互聯網、固定電話、移動電話等電子渠道以外的物理場所進行宣傳或推介融資項目；（5）發放貸款，但法律法規另有規定的除外；（6）將融資項目的期限進行拆分；（7）自行發售理財等金融產品募集資金，代銷銀行理財、券商資管、基金、保險或信托產品等金融產品；（8）開展類資產證券化業務或實現以打包資產、證券化資產、信托資產、基金份額等形式的債權轉讓行為；（9）除法律法規和網絡借貸有關監管規定允許外，與其他機構投資、代理銷售、經紀等業務進行任何形式的混合、捆綁、代理；（10）虛構、夸大融資項目的真實性、收益前景，隱瞞融資項目的瑕疵及風險，以歧義性語言或其他欺騙性手段等進行虛假片面宣傳或促銷等，捏造、散布虛假信息或不完整信息損害他人商業信譽，誤導出借人或借款人；（11）向借款用途為投資股票、場外配資、期貨合約、結構化產品及其他衍生品等高風險的融資提供信息中介服務；（12）從事股權眾籌等業務；（13）法律、網絡借貸有關監管規定禁止的其他活動。

可以預見，期限錯配、債權轉讓和代售金融機構理財產品等模式的叫停，將阻斷P2P平臺對接金融機構大額資產的通道，從而將進一步斬斷存量P2P平臺的主要收入來源，從而再次對該行業進行大規模洗牌。

那么P2P平臺存在上述違規行為的，該行為是否當然無效呢？不一定。結合《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》與《暫行辦法》的規定，P2P網絡借貸屬于民間借貸，應適用《民法通則》、《合同法》及有關司法解釋的規定。而根據《最高人民法院關于適用<合同法>若干問題的解釋（一）》第四條的規定，確認合同無效應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據?！稌盒修k法》不屬于國家法律或者行政法規，不得作為判定合同無效的依據。比如，2015年9月1日施行的《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》即有條件地認可了機構間民間借貸的效力，第二十二條更是明確了網絡貸款平臺提供擔保的，應當承擔擔保責任。因此，即便P2P網貸平臺發放貸款或提供擔保的行為被確認為違反《暫行辦法》的規定，卻并不當然導致該行為無效。但是，《暫行辦法》實施之后，P2P網貸機構發生的違規行為無疑將受到行政處罰，構成犯罪的將被追究刑事責任。

審慎的經營規則

為規范P2P網貸機構業務經營活動，《暫行辦法》對于具體經營行為作了明確要求，主要如下。

第一，網貸機構應在經營范圍中實質明確網絡借貸信息中介。該規定再次強化了網貸機構的信息中介性質，超范圍經營雖不一定導致有關行為無效，但根據《企業法人登記管理條例施行細則》的規定，超出核準登記的經營范圍或者經營方式從事經營活動的，卻將面臨行政罰款甚至停業整頓、吊銷營業執照的風險。而“網絡信貸中介”這一經營范圍屬于新增細分行業，地方工商部門是否能及時開放登記通道仍有不確定性。結合目前互聯網金融處于專項整治期這背景，該規定或將實質上從工商登記環節對P2P網絡借貸的行業進入設置了門檻。從而，這將是進入P2P網貸行業需要闖的又一道難關。

第二，網貸機構在互聯網、固定電話、移動電話等電子渠道以外的物理場所只能進行信用信息采集、核實、貸后跟蹤、抵質押管理等風險管理及網絡借貸有關監管規定明確的部分必要經營環節。強化了P2P網貸業務的開展的場所限于互聯網等電子渠道。

第三，網貸資金存管制度的引進則又賦予了銀行發牌權，充分利用銀行較強的資信調查能力，再一次對P2P網貸行業進行優勝劣汰。

結語

因此，《暫行辦法》從監管體制、業務邊界、經營規則等各方面對P2P行業設置了準入門檻，但卻絕非是簡單遵從從嚴或從寬的標準，而是緊緊圍繞P2P網貸行業在我國金融體系當中的精準角色定位——彌補小微企業融資缺口、滿足民間資本投資需求——而有意識地篩選出符合條件的網貸平臺。當然，如文所述，也不難看出監管層依然并未放過任何可以進行行業優勝劣汰的機會，其促進行業發展的良苦用心昭然若揭。但《暫行辦法》的有效施行，則不僅有待于各項具體操作規則的盡早出臺，更有賴于各監管部門、行業自律組織、P2P網貸機構以及投資人、借款人甚至社會公眾的有效遵守和共同參與。

（作者單位：上海協力（長沙）律師事務所）