住房公積金制度改革應(yīng)如何破題

姜雪梅

住房公積金制度發(fā)展現(xiàn)狀

最初確立住房公積金制度的目的在于改善我國(guó)住房建設(shè)資金短缺和供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，使人們的住房能得到最基本的保障。

2002年國(guó)務(wù)院修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》，以及《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于住房公積金管理幾個(gè)具體問題的通知》等業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門先后印發(fā)《住房公積金行政監(jiān)督辦法》、《住房公積金管理中心業(yè)務(wù)管理工作考核辦法（試行）》等制度，依法規(guī)范住房公積金管理工作，推動(dòng)住房公積金事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2015年9月住建部發(fā)布《關(guān)于住房公積金異地個(gè)人住房貸款有關(guān)操作問題的通知》，明確住房公積金異地貸款辦理流程，指出繳存實(shí)現(xiàn)異地互認(rèn)。2015年11月發(fā)布再次修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》，改進(jìn)住房公積金提取、使用機(jī)制，標(biāo)志著住房公積金的使用進(jìn)入個(gè)人住房租賃提取與個(gè)人住房購(gòu)置貸款（包括異地個(gè)貸）并重的階段。

通過公積金制度的全面推行，住房公積金覆蓋率不斷提高，成為居民購(gòu)房的主要融資渠道，為我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

除了個(gè)貸之外，公積金貸款還大力支持安居工程項(xiàng)目，公積金中心積極推進(jìn)住房抵押貸款資產(chǎn)證券化（ResidentialMortgage Backed Securitization，簡(jiǎn)稱“RMBS”），盤活公積金資產(chǎn)，進(jìn)一步帶動(dòng)房地產(chǎn)的商業(yè)化建設(shè)。根據(jù)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》規(guī)定，全國(guó)共批準(zhǔn)項(xiàng)目貸款試點(diǎn)城市87個(gè)。截至2015年末，共有試點(diǎn)項(xiàng)目392個(gè)，累計(jì)發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款841.29億元，175個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)清貸款本息（《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》）。發(fā)行住房公積金資產(chǎn)證券化的目的主要是為了盤活資產(chǎn)，置換流動(dòng)性以補(bǔ)充后續(xù)資金，解決資金存量緊張問題。進(jìn)入2016年，公積金中心的RMBS產(chǎn)品發(fā)行明顯加速，且規(guī)模也在增大。比如，上海公積金中心于5月5日發(fā)行的RMBS產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到148.4億元。

存在的問題

雖然公積金制度建設(shè)取得了不少成就，但仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，滯后于社會(huì)發(fā)展。主要問題表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

首先，公積金制度建設(shè)尚未完善，保障范圍小，保障偏離度大。與新加坡的公積金制度做比較，我國(guó)的公積金覆蓋率非常低，公積金繳存對(duì)象范圍窄，公積金運(yùn)用效率低。201年實(shí)繳公積金的職工人數(shù)為12393.31萬人，比上年增長(zhǎng)4.34%。職工提交的公積金根據(jù)繳存比例、應(yīng)付工資、公積金最高上限額來確定，且不計(jì)入所得稅收入范圍。因此，工資越高公積金越高，避稅額度越大，所享受的住宅貨幣保障程度越高。而在低收入群體中，沒有納入到公積金繳存范圍的家庭也不少。即使中低收入家庭享受了公積金制度，他們的住宅貨幣保障很有限、遠(yuǎn)低于高收入者。目前的公積金制度，傾向于高收入者，實(shí)際上拉大了貧富之差。

其次，公積金制度的金融功能薄弱，增值收益低、分配不透明，部分城市面臨資金池見底。公積金的投資渠道比較單一，不僅職工的公積金存款利息低，而且增值收益也較低。根據(jù)2016年發(fā)布的《關(guān)于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機(jī)制的通知》，職工住房公積金賬戶存款利率，由現(xiàn)行的按照歸集時(shí)間執(zhí)行活期和三個(gè)月存款基準(zhǔn)利率，調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行。絕大部分公積金繳存余額，只能存放在銀行獲得普通存款利息。與此同時(shí)，住房公積金增值收益的大部分仍以保障性住房建設(shè)補(bǔ)充資金的形式無償上繳給政府財(cái)政，直接用于公共租賃住房建設(shè)。從實(shí)際運(yùn)作過程來看，這筆資金上繳后，其使用情況并不透明。2015年末，天津、南京、南昌、武漢等全國(guó)25個(gè)城市個(gè)貸率超過100%。部分城市公積金中心發(fā)行RMBS，盤活資金流動(dòng)性。但是，公積金的低利率貸款能否長(zhǎng)期支持較高資金成本的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品仍是未知數(shù)。

再次，公積金管理模式滯后，公積金制度功能單一。目前，我國(guó)主要以市區(qū)為單位設(shè)立公積金管理中心，會(huì)受到地方政府的管轄，主要負(fù)責(zé)公積金歸集、購(gòu)房貸款審批業(yè)務(wù)。在實(shí)際的工作中，公積金管理中心有時(shí)會(huì)收到一些公積金貸款的任務(wù)，資金用途難以得到管委會(huì)、中心和繳存人的監(jiān)管，具有一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公積金被侵占和挪用的情況，在一些地方也時(shí)有發(fā)生。

最后，非正規(guī)就業(yè)者被排斥于公積金制度在內(nèi)的住房保障體制之外，尤其農(nóng)民工。這有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。目前的住房公積金繳存對(duì)象是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工。根據(jù)《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，繳存住房公積金農(nóng)民工的比例只為5.5%。為降低企業(yè)用人成本負(fù)擔(dān)，我國(guó)從2016年5月1日起階段性降低住房公積金繳存比例，繳存比例不得高于12%，政策暫按兩年執(zhí)行。盡管如此，非正規(guī)就業(yè)者的維權(quán)意識(shí)較薄弱，企業(yè)為他們繳存公積金的積極性低。在“十二五”期間建設(shè)3900多萬套保障性住房中，產(chǎn)權(quán)式保障房比例過高且主要面向戶籍人口，只有公租房向非戶籍人口開放。絕大多數(shù)農(nóng)民工收入低，無法融入城市商品房市場(chǎng)，也無法承擔(dān)公租房租金，他們面臨市場(chǎng)失靈和政策失靈。

公積金制度改革建議

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，隨著社會(huì)進(jìn)步不斷涌現(xiàn)新業(yè)態(tài)，非正規(guī)就業(yè)者人數(shù)不斷增加。加之，住房供給總量過剩，以購(gòu)房貸款為主、促進(jìn)住宅建設(shè)步伐的公積金制度不能與時(shí)共進(jìn)。因此，我們必須進(jìn)行改革，創(chuàng)新公積金制度功能，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。主要舉措如下：

建立“公積金銀行”，創(chuàng)建公積金制度新功能的載體。目前公積金屬地分散管理，不能跨市融通，貸款需求旺盛城市資金短缺，貸款需求不足城市資金閑置，住房公積金資金的閑置不僅與居民購(gòu)房貸款難形成矛盾。目前設(shè)立“公積金銀行”條件已基本成熟。2015年末，住房公積金繳存總額89490.36億元，繳存余額40674.72億元，分別比上年末增長(zhǎng)19.56%和9.79%。龐大的公積金余額需要全國(guó)協(xié)調(diào)管理，投資理財(cái)，需要銀監(jiān)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。部分城市公積金中心已發(fā)行RMBS，但零散化的發(fā)行很難形成規(guī)模，不利于二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展。為打破此瓶頸，必須建立類似于美國(guó)房利美、房地美的金融機(jī)構(gòu)，支撐相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展并防范風(fēng)險(xiǎn)。“公積金銀行”的建立，不僅增加公積金制度的金融功能，還能打破地域壁壘，促進(jìn)資金融通，還能在全國(guó)推進(jìn)公積金賬戶異地互認(rèn)。

借鑒新加坡的公積金制度，賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能。截至2015年，我國(guó)農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人。根據(jù)《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，到2014年，我國(guó)農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”的總體參保率分別為工傷保險(xiǎn)26.2%、醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%、養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%、失業(yè)保險(xiǎn)10.5%、生育保險(xiǎn)7.8%、住房公積金5.5%。在未富先老的我國(guó)，龐大的非正規(guī)就業(yè)者的養(yǎng)老問題和醫(yī)療健康問題將直接威脅社會(huì)的穩(wěn)定。

建立全國(guó)互認(rèn)的個(gè)人公積金賬戶。根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)性較大的特點(diǎn)，建立與身份證掛鉤的唯一公積金賬戶，并在全國(guó)范圍內(nèi)互認(rèn)且享受相應(yīng)的服務(wù)。現(xiàn)行社會(huì)保障制度下，“五險(xiǎn)一金”轉(zhuǎn)移接續(xù)非常困難。以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為例，當(dāng)員工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的時(shí)候，其所繳納的養(yǎng)老金很難隨身轉(zhuǎn)移到新的單位，最多只能以退保的形式來收回個(gè)人繳納的小部分（工資的8%），而單位為其繳納的大部分（工資的20%）卻隨著退保而進(jìn)入了原來打工地社保基金的金庫(kù)。這種屬地化的社保制度的壁壘落后于社會(huì)發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)者無法享受現(xiàn)行社保制度提供的準(zhǔn)公共服務(wù)。因此，他們需要另一種自救保障制度，公積金制度改革能成為突破口。

優(yōu)化公積金的增值和其收益分配，實(shí)現(xiàn)“高存低貸”，鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)者自行繳存公積金。通過“公積金銀行”的投資理財(cái)，優(yōu)化公積金增值及其收益分配，實(shí)現(xiàn)“高存低貸”，鼓勵(lì)公積金存儲(chǔ)，促進(jìn)資金歸集。新的居住證制度卻又構(gòu)成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺。如有的城市推行的“積分入戶，積分入學(xué)”制度導(dǎo)致了一種新的對(duì)農(nóng)民工的差別對(duì)待，這對(duì)流動(dòng)性較大的新生代農(nóng)民工是極不公平的。經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財(cái)政吃緊的情況下，地方政府不可能主動(dòng)為非正規(guī)就業(yè)者的社保、醫(yī)保買單。但是，如果長(zhǎng)期忽視此問題，將影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)者自行繳存公積金，政府（公積金銀行）為繳存公積金的個(gè)人配套社保和醫(yī)保。

總而言之，公積金制度改革迫在眉絕。公積金制度改革創(chuàng)新功能，覆蓋社保和醫(yī)保功能，提升公積金的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，適應(yīng)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。讓更多的居民享受改革紅利，增強(qiáng)非正規(guī)就業(yè)者的歸屬感，使其安居樂業(yè)，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）