淄川區綜合行政執法體制改革調研報告

郝光茂

黨的十八大、十八屆三中全會提出深化行政執法體制改革，通過整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。淄博市淄川區作為全市綜合執法體制改革試點區，按照中央省市對綜合執法體制改革的政策規定要求，穩妥有序地推進綜合執法體制改革工作。

一、淄川區行政執法工作現狀

淄川區總面積960平方千米，總人口64萬，轄3個街道、9個鎮和1個開發區。全區行政執法的機構有35家，人員編制872人（其中公安、司法兩個部門，涉及人員編制424人）。一是從執法機構分，部門單設執法機構18家，由部門直接承擔執法的17家。在部門單設執法機構中，內設機構3家，承擔行政職能的事業單位5家，公益類事業單位10家。二是從人員編制分，行政編制人員442人，承擔行政職能的事業單位人員101人，公益一類事業單位人員318人，公益二類事業單位人員30人，公益三類事業單位人員82人。

從數據分析，發現有以下幾個問題：一是多頭交叉執法。部門內存在多支執法隊伍。如，區交通運輸系統、區安全監察系統、區環保系統有多支隊伍同時執法。二是基層執法力量薄弱。目前隨著行政審批制度改革的推進，大量的行政職能工作轉移到基層承擔，但相應沒有下劃編制和人員，造成基層人員緊張。如，區鎮（街道、開發區）食品藥品所編制為65名，平均每個鄉鎮5名，基層食品藥品監管面廣量大，執法力量明顯不足，影響了執法的力度。

二、綜合執法體制改革試點工作推進情況

淄川區作為淄博市綜合執法體制改革試點區，本著穩妥、有序、漸進的原則，扎實推進綜合行政執法體制改革試點工作。主要做法是：

（一）推進執法隊伍整合工作。在同一個部門領域內設有多支執法隊伍，或存在多個執法機構的，整合為一支執法隊伍。重點在食品藥品安全、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸等領域內推進綜合執法。如，區交通運輸領域，整合了區交通運輸監察大隊、區地方道路管理處、區客貨運輸管理中心和區汽車維修行業管理所等行政執法職責，組建區交通運輸監察大隊，不僅解決了內部多支隊伍執法問題，而且將所屬的執法隊伍進行整合，按照人員隨職責走的原則，同步調整職能、編制和人員，解決了執法力量不足問題。

（二）合理確定綜合執法范圍。在探索跨部門、跨領域綜合執法時，主要考慮目前在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的部分領域，按照先易后難、逐步擴大的原則，合理確定具體范圍。將全區城市市容和環境衛生、城市園林綠化、城市規劃（法律法規規章規定由鄉鎮政府行使的除外）、市政、環境保護、工商、交通、水務、食藥監等領域內的全部或部分行政處罰權及相關行政強制權納入綜合執法范圍，由整合組建的區綜合行政執法局集中行使。

（三）推進鄉鎮綜合執法工作。一是對這次暫未納入跨部門整合范圍的系統內執法隊伍，在系統內整合的基礎上下沉執法力量。二是區綜合行政執法局派駐機構發揮派駐地綜合行政執法平臺的主體作用，實行條塊結合的管理模式，業務工作由區綜合行政執法局領導，日常管理和考核以鎮（街道、開發區）為主，其負責人的任免、調整，應征得派駐地黨工委同意。建立鎮（街道、開發區）綜合執法平臺，與執法中隊聯合辦公，完善執法聯動機制，由鎮（街道、開發區）統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開展聯合執法。

三、改革取得的主要成效及面臨的突出問題

（一）主要成效

一是責任主體更加明確，解決隊伍分散問題。區級部門原有監管主體比較多，導致執法交叉、重復執法的矛盾比較突出。推行綜合執法后，同一領域、同一區域的執法職能得以整合歸并。以前由多個科室和多個部門監管執法的事項，現由一支隊伍集中綜合行使，解決了內部多支隊伍執法和多部門聯合執法的問題。

二是執法力量得到強化，解決了隊伍力量問題。推行綜合執法后，將部門所屬的執法隊伍進行整合，按照人員隨職責走的原則，同步調整職能、編制和人員，實現了“一個領域一支隊伍管執法”。如區交通運輸領域，整合了區交通運輸監察大隊、區地方道路管理處、區客貨運輸管理中心和區汽車維修行業管理所等行政執法職責，組建了區交通運輸監察大隊，核定編制29名。

三是完善基層執法體系，構建城鄉一體執法體制。結合淄川區實際情況，統籌區和鎮（街道、開發區）執法管理工作，實行條塊結合的管理模式，業務工作由區綜合行政執法局領導，日常管理和考核以鎮（街道、開發區）為主。建立鎮（街道、開發區）綜合執法平臺，鎮（街道、開發區）設立綜合執法辦公室，與執法中隊聯合辦公，完善執法聯動機制，由鎮（街道、開發區）統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開展聯合執法。通過此舉，有效地解決了“鎮街看得見的管不著，部門管得著的看不見”等突出問題，提高了執法效率，降低了協調成本。

（二）面臨的突出問題

一是管與罰的界限仍難明確。比如，對一些審批類行政事項，其行政許可由業務主管部門負責，行政處罰由綜合行政執法局負責，對中間環節的監督檢查工作，盡管理論上可按“業務部門負責源頭監管、綜合行政執法局負責后續監管”的原則來明確各自職能，但實際工作中兩者的邊界很難清晰劃分。

二是執法隊伍人員身份不統一，影響了整合。如在編制劃轉工作中有公益一類、公益二類和公益三類事業單位人員，同時還涉及承擔行政職能的事業單位人員，待遇不同，會導致思想不穩定。不僅會在執法人員中形成不利的攀比心理，在日后的提拔重用方面也會存在諸多問題。如區交通運輸部門的行政執法職責整合后，由于執法人員的編制性質不統一，導致部分執法職能難以實現有機整合，造成新的不平衡。

三是現有部分執法事業機構不是承擔行政職能的事業單位，不符合執法資格要求。主要表現在人員執法身份不符合中央提出的行政執法人員必須是公務員或參照公務員法管理人員要求，下一步可能會存在無執法資格條件再去一線開展執法就是違法現象。如區食品藥品稽查大隊和城管執法大隊等執法機構，都未列為承擔行政職能的事業單位。

四是相對集中行政處罰權及行政強制權需要按程序報省審批，影響了工作進度。納入到綜合行政執法的職權需要按程序報經省政府批準后，再以區政府名義向社會公告。職責劃轉和機構編制人員調整等工作完成后，權力清單、責任清單的調整公布工作也是一項浩大的工程。

四、深化綜合行政執法體制改革的建議

一是加強頂層設計，理順各層級政府執法職責，推進大部制綜合執法。加快對跨部門、跨領域的相對集中處罰權及行政強制權審批的工作，合理劃分職能部門與綜合執法機構的職責權限，調整完善權力清單和責任清單，明確責任邊界。加強工作會商，及時研究解決管理與執法工作中的問題，形成事前預防、事中檢查、事后查處有機結合的長效監管機制。建立職能部門與綜合執法機構之間信息共享平臺，實現行政許可、行政處罰等各類行政管理、執法信息資源共享，推進工作落到實處。

二是根據政府職能轉變和簡政放權要求，在資源配置上按照重心下移，力量下沉的要求，下劃一部分行政編制到區縣鄉鎮一級，充實執法力量，解決基層執法力量不足的問題。

三是加強執法與司法銜接。建立行政執法機構與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定。

四是加強綜合執法機構和人員的規范化管理。加快綜合執法專業人才隊伍建設，綜合執法機構內的行政執法人員應按照統一標準進行錄用和管理，加強綜合執法人員的業務培訓，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。此外，綜合執法應有專項經費，嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則，樹立規范執法的良好形象。□作者系中共淄川區委組織部副部長、區編辦主任 ?E：CWK

關鍵詞：綜合執法 人才隊伍 行政處罰