事業單位法人治理結構建設難點透析

劉安慶

事業單位法人治理結構建設是以激發事業單位活力、提高公益服務效益為目的，借鑒國內外企業法人治理結構的先進經驗，通過構建以理事會等為核心的治理架構，實現事業單位由傳統管理走向現代治理的一種改革探索。中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確提出，要在面向社會提供公益服務的事業單位中建立健全法人治理結構。學界及試點地區對事業單位法人治理結構的難點進行針對性研究，從體制機制、政策支持、內部運行、外部環境等方面作了深入探討。但在筆者看來，事業單位法人治理結構的真正困難，不在于改革中法人治理結構與原有體制的摩擦等過程性難題，而在于法人治理結構建設的基礎和目的兩個原生難點。

一、事業單位法人治理結構建設的基礎問題

（一）法人治理結構的基礎：所有權清晰

法人治理結構起源于企業。企業規模擴大后，由于所有權人規模擴大--如上市企業，或能力有限--如家族企業的繼承人，所有權人不宜直接掌控企業，從而將企業經營權交給專業管理人員。由于管理人員與所有權人的利益不完全一致，因此需要一套制度來維護所有權人的利益，這套制度就是法人治理結構。

法人治理結構的關鍵是單位所有權與管理權分離，所有權人與管理者產生信托關系，即基于信任，所有權人將單位管理權讓渡給專業管理者，核心目的是在所有權和管理權分離的情況下保障所有權人利益的不斷增長，并在所有權人和管理者利益發生偏離時保障所有權人的合法利益不受損害。

通過對企業法人治理結構的分析，可以看出法人治理結構是構建在“所有權清晰”基礎上的，否則兩權分離無從談起。

（二）事業單位法人治理結構的基礎問題：所有權虛化

從理論上講，事業單位的所有權屬于國家。根據《事業單位登記管理暫行條例》的定義，事業單位是國家機關或其他組織利用“國有資產”舉辦的。“國有資產”的所有權決定了事業單位的所有權理所應當屬于國家。但理論上的所有權卻難以在現實中真正落實，因為事業單位遭遇了與原來國有企業改革一樣的問題：“誰能真正代表國家行使所有權”。

答案看起來很簡單，政府。但政府規模大部門多，且具體政府部門的利益與國家的利益并不完全一致。表面看國資部門可以代表政府行使對事業單位的所有權，現實情況是國資部門很少行使其所有權，而其他多個政府部門按照職責分工分別行使對事業單位的管理權，比如萊蕪市法人治理結構試點單位市第十七中學，校長由市政府任命，教師招聘和業務指導由人社和教育部門負責，工資發放由財政部門負責等等。在這種所有權虛化、管理權散亂的狀態下，事業單位法人治理結構的基礎似有實無。

（三）夯實事業單位法人治理結構基礎：清晰界定所有權

為打破事業單位所有權虛化、管理權散亂的現狀，夯實事業單位法人治理結構的基礎，首先需要做的，是界定事業單位所有權，回答“誰來代理行使所有權”及“行使怎樣的所有權”，并增強所有權代理者的責任意識。

一是落實事業單位所有權關系，建立單一事業單位所有權代理機構。將虛化的所有權人--國家，落實為政府單一部門，由該政府部門代理行使國家對事業單位的所有權，從根本上解決“政出多門、政策打架”問題。方式之一，可重新界定并強化國資部門的所有權代理者職責;方式之二，可根據現有體制，將所有權集中到事業單位的舉辦單位;方式之三，根據事業單位規模和業務特點，分行業、區域設立獨立的事業單位所有權代理機構。

二是梳理事業單位所有權內容，明確事業單位所有權代理機構的權力邊界。在目前的事業單位管理體制中，外部社會管理權內化與內部所有權外化并存。一方面，由于事業單位的“體制內”屬性及政府部門減少行政成本的考慮，部分社會管理權力被內化為事業單位內部管理權力;另一方面，由于事業單位的“體制內”屬性及政府部門保證事業單位公益屬性的考慮，部分事業單位所有權被外部政府部門掌握。在界定事業單位所有權時，必須對事業單位所有權內容進行梳理，外部社會管理權歸還相關政府部門，內部所有權收回事業單位所有權代理機構，建立清晰的事業單位所有權邊界。

清晰界定所有權將使三個問題迎刃而解。一是理事會權力來源問題，即“理事會為什么能決策”。法人治理結構建設，核心就是以理事會名義重新構建事業單位的決策層，決策層的決策權來源于所有權，其實質是所有權人將事業單位財產的使用、收益和處分的權力讓渡給決策層，因此不界定事業單位所有權，就不能真正賦予理事會對事業單位運行進行決策的權力。二是理事會權力結構問題，即“理事會能做什么決策”。理事會的決策權來自于所有權人的賦予，賦予哪些決策權由所有權代理機構根據實際情況進行判斷，這就解決了目前困擾很多試點單位的“到底能行使什么決策權”的問題。三是理事會人員構成問題，即“都有誰能進入理事會”。理事會的構建，要害是所有權代理者根據資產、公共利益等因素推選理事會成員，只有界定了事業單位所有權，才能構建真正代表所有權人進行決策的理事會。

二、事業單位法人治理結構建設的目的問題

（一）事業單位法人治理結構的目的：社會效益最大化

企業法人治理結構的目的非常簡單，即保障所有權人的利益，就是通過所有權和管理權的分離實現管理的專業化，進而實現企業資產增值的最大化和所有權人收益的最大化。以此類推，可以初步得出事業單位法人治理結構建設的目的：在管理權下放給管理層之后保證所有權人的利益不受損害，并通過專業化管理使所有權人的收益最大化。

在企業法人治理結構運行過程中，無論所有權人的利益還是收益都相對容易衡量，最終都可以表現在資產數額上。但在事業單位法人治理結構運行過程中，“所有權人的利益和收益”是什么？在這里，資產數額并非最終的衡量標準，因為國家舉辦事業單位是為人民群眾提供公益服務，因此衡量事業單位法人治理結構運行的最終標準應該是群眾滿意不滿意，簡單講就是社會效益。由此，我們可以將事業單位法人治理結構建設的目的最終描述為：以科學的成本獲得最大的社會效益。而我們羞于提“最大化”，也常常忽略了成本控制。

（二）事業單位法人治理結構的目的問題：衡量標準空泛

在事業單位法人治理結構運行過程中，成本分析相對容易，無論資金、人力還是固定資產的投入，都可量化分析，困擾事業單位法人治理結構運行的是社會效益分析，無法對社會效益進行分析，就無法衡量事業單位法人治理結構運行是否成功。

從某種意義上說，開始時的目的就是最后的衡量標準。社會效益的分析由于缺乏明確的可量化的衡量標準，在現實操作中往往流于形式。大家都知道某些事業單位干的“不好”，但“不好”到什么程度，除非有類似“醫鬧”的事件發生，大家并沒有深刻認識;同樣，建設法人治理結構能夠讓事業單位干的“更好”，但好到什么程度，也存在衡量標準模糊和不透明問題。因此，建立一個可執行的群眾認可的事業單位社會效益評價體系，應該是事業單位法人治理結構建設的重要內容，也只有這樣才能實現目的的具體化和最終達成。

（三）事業單位法人治理結構的目的優化：完善評價機制

目的需要通過評價機制的建設來細化和衡量。事業單位法人治理結構社會效益評價是一項復雜工程，在法人治理結構建設之初，可以將其社會效益評價簡化為服務對象評價，即事業單位的目的及其達成的好不好，服務對象說了算。

一是明確服務人群，即“由誰評價”。由于事業單位是利用國有資產舉辦的，必然具有“公有”和“公共服務”性質，具體到某個事業單位，其“公”也是具體的，因此在建立事業單位社會效益評價體系時，首先應該明確該單位的服務人群，以服務人群對事業單位的評價作為社會效益評價最重要的信息來源。一個有限的可建立信息溝通渠道的服務人群是構建可操作的社會效益評價體系最重要的基礎。

二是明確服務標準，即“如何評價”。一個可操作的社會效益評價體系必然包含一個明確的服務標準體系，向服務對象展示該事業單位的“能力邊界和限度”，明確其具體目的指向，從而在事業單位與服務對象之間建立起雙方共識的評價系統，避免服務對象要求不斷拔高或事業單位推卸責任情況的出現。

三是分類分層建立社會效益評價反饋系統。服務對象對事業單位的意見及評價是千差萬別的，既有整體評價又有針對各構成方面的具體評價，對這些評價應該分級分類建立反饋渠道，比如對業務的具體評價應該被反饋到執行層--管理者，對單位發展方向的評論應該被反饋到決策層--理事會，對單位整體的評價應該被反饋到所有權人，這樣既可靈活調整事業單位的具體業務目的和標準，也可在宏觀上保證事業單位的公益屬性。

四是提高服務對象在理事會的參與度和話語權。理事會是事業單位法人治理結構的核心，也是社會效益評價系統中的關鍵因素。但其作用的發揮不應僅僅依靠理事會成員的自覺，而應通過提高理事會中服務對象的參與度和話語權實現，只有服務對象在理事會中真正發出自己的聲音，并與其他理事形成博弈，才能在社會效益評價等重大事項決策過程中更好維護服務對象的利益。

如果說事業單位法人治理結構建設舉步維艱，面臨諸多困境，那么所有權的界定和社會效益評價就是這一團困境兩端的線頭，一頭夯實基礎，一頭精準方向。任何改革都不可能一路坦途、一蹴而就，但只要有利于國家和人民群眾，就一定能得到擁護;只要信念堅定、勇于創新，就必然能夠成功。□E：FQJ

關鍵詞：事業單位 法人治理結構 難點