大學章程實施中的權力慣性

李威，熊慶年

大學章程實施中的權力慣性

李威，熊慶年

（復旦大學高等教育研究所，上海200433）

調研結果顯示，權力慣性是當前我國大學章程實施過程中的最大阻力。權力慣性對于大學教職工的章程認知度、參與度、認同度都具有顯著影響，其緣由在于：我國大學章程實施由行政外推力主導，制度的傳統路徑依賴嚴重；資源稀缺導致大學組織內部對于行政權力的資源依賴嚴重，缺乏內生性改革動力；公共選擇的博弈產生集體“搭便車”心理，放縱了權力慣性的生存空間。由此，大學章程實施的關鍵之一在于克服權力慣性的阻礙作用，而加強法治化建設、完善民主監督機制以對權力慣性進行有效制約是根本路徑。

大學章程；權力慣性；阻力；路徑依賴

大學章程建設“上承”現代大學制度，“下啟”大學內部治理，是我國全面推進依法治校、推進高校治理能力和治理體系現代化的重要任務和中心環節。然而，章程的制定與頒布本身不是根本目的，大學章程的實施比制定更重要。[1]

為了解我國高校大學章程實施的最新情況，復旦大學“我國公立大學章程文本效力及后續建設研究”課題組于2016年7月至8月面向我國32個省（直轄市、自治區）的公立大學開展了“大學章程實施情況調查”。調查對象為各高校的教職工（包括教學科研人員和行政人員），題目總數29道，主要內容包括背景信息、章程認知、章程參與、章程認同、章程實施、意見建議等六大方面，共回收有效問卷1635份。調查結果表明：現階段我國公立高校的大學章程實施整體效果不理想，遇到一系列的困難和阻力，其中最大的阻力是來自大學內部的權力慣性。

一、概念：大學組織中的權力慣性

慣性（inertia）一詞來源于物理學，指的是物體抵抗其運動狀態被改變的性質。物體的慣性與其質量密切相關，質量越大，慣性也越大。在社會科學中，借用“慣性”的內涵，衍生出“權力慣性”、“制度慣性”、“組織慣性”、“思維慣性”、“決策慣性”等一系列概念。“權力慣性”常見于報章雜志，但主要作為一種政治學的語義修辭，沒有一個明確的概念界定。根據政治學理論中權力關系的穩定度特征，參考“行政化”、“制度慣性”等相關概念的定義，“權力慣性”是指：當權者的一些權力行為方式在較大的空間范圍內擴張、較長的時間范圍內延續，并且在頻率上不斷重復，從而形成了較為穩固、難以打破的權力形態。

目前“權力慣性”的規范研究還較少，尤其對于大學組織中權力慣性的規范研究更少見。然而，以Hannan&Freeman（1984）為代表的國外組織生態學家認為，大學是擁有高度慣性的組織群體。[2]對于大學的組織慣性，國內外學者已進行過一定研究，大學的組織慣性實質上是組織結構、組織行為和員工思維的集中表現。大學經過了較長時間的發展之后，擁有正式的發展目標、標準的制度規范以及穩定的工作模式，形成了極其穩定的組織結構，一方面呈現出可再生的優勢，另一方面也表現為對變革的抵制作用。

根據已有研究[3][4]，大學組織慣性的特征及影響因素包括組織年齡、組織性質、組織規模、組織變革次數、組織文化等；大學組織慣性的表現包括學校結構的慣性、學校文化的慣性、教師組織的慣性、行政權力的慣性、流程運作的慣性等。而在以上諸多組織慣性中，尤其是行政權力的慣性，與其內涵相近的概念為“行政化”，近年來在我國高等教育研究中成為熱點。由于行政權力往往代表著真切的資源分配權和話語權，其權力的慣性對于大學組織的學術自由和民主法治建設具有一定的阻礙作用。因此，大學章程建設過程中權力慣性的負面作用不可忽視。

二、表現：大學章程實施中的權力慣性

目前，我國大部分公立高校已制定和頒布大學章程。從調查的情況看，大學章程實施的整體效果不理想。已制定的大學章程未能在大學治理中充分發揮效力，甚至在一些高校被“束之高閣”，有成為一紙空文的可能。那么，我國公立大學章程實施的主要阻礙因素在何處？

（一）權力慣性是我國大學章程實施過程中的最大阻力

如圖1所示，當被問及“您認為本校大學章程實施過程中的最大阻力是什么（可多選）”時，回答了該題的1509名受訪者中，有900名選擇了“權力慣性”（占比59.6%），排在首位；其次才是依法治校觀念薄弱（660人，占43.7%），下位規章制度不配套、不完善（523人，占34.7%），章程的可操作性不強（476人，占31.5%），章程本身的規范性不足（283人，占18.8%）等。

圖1 您認為本校大學章程實施過程中的最大阻力是什么？

由此可見，“權力慣性”是我國高校教職工認為的推進大學章程實施的最大阻力因素。這不僅是受訪者的個人主觀感受，而且進一步研究發現，“權力慣性”的阻礙作用在大學章程建設的全過程中無處不在。

（二）權力慣性是影響大學章程建設全過程的顯著負面因素

溯本求源，權力慣性的阻礙作用不僅表現在大學章程的實施過程中，而且在章程的制定與頒布過程中就開始發揮作用。通過對1635名教職工問卷的方差分析，即主要分析是否具有行政職務和不同行政職務級別的教職工對于大學章程的認知度、參與度、認同度有何差異，其研究結果在相當程度上對以上調查結論予以了支持。

1.行政權力慣性對于高校教職工的章程認知度具有顯著影響

章程的認知度是指受訪者對于本校大學章程具體內容的認識和了解程度，在本調查中采用Likert 5點式量表進行測量。

由表1可見，具有行政職務的教職工對于大學章程內容的認知程度極其顯著地高于不具有行政職務的教職工。原因可能在于，相較于單純的教學科研人員，具有行政職務的教職工因職務之便，更容易獲取大學章程的相關信息，對于大學章程的關注度也更高。

表1 是否具有行政職務的教師對于大學章程內容認知程度的差異

由表2可見，行政職務級別越高的教職工對于大學章程內容的認知程度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學章程內容認知程度，校級領導＞院/處級領導＞系/科級領導＞其他。這種認知度的梯級與大學內部科層制一一對應，反映出行政權力的大小能夠顯著影響教職工的章程認知度。

表2 不同行政職務級別的教職工對于大學章程內容認知程度的差異

2.行政權力對于教職工的章程參與度具有顯著影響

章程的參與度是指受訪者參與大學章程制定過程的程度，在本調查中采用Likert 5點式量表進行測量。

由表3可見，具有行政職務的教職工對于大學章程制定的參與度（56%）極其顯著地高于不具有行政職務的教職工（33%）。這也反映出目前我國大學章程制定過程民主程度較低，大部分教學科研人員并沒有被有效地發動起來，章程制定更多地由行政權力主導。

表3 是否具有行政職務的教職工參與大學章程制定的差異

由表4可見，行政職務級別越高的教職工對于大學章程制定的參與度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學章程制定的參與度，校級領導（76%）＞院/處級領導（68%）＞系/科級領導（35%）＞其他（26%）。這種參與度的梯次也與大學科層制一一對應，凸顯了大學章程制定的行政化色彩。

表4 不同行政職務級別的教職工參與大學章程制定的差異

3.行政權力對于教職工的章程認同度具有顯著影響

章程的認同度是指受訪者對大學章程的理念和內容的認可程度，在本調查中采用Likert 5點式量表進行測量。

由表5可見，具有行政職務的教職工對于大學章程的認同度（3.54）極其顯著地高于不具有行政職務的教師（3.16）。這可能與具有行政職務的教職工本身對于大學章程制定的參與度較高緊密相關，也可能是目前大學章程的內容更能滿足行政人員而非普通教學科研人員的利益需求。

表5 是否具有行政職務的教職工對于章程認同度的差異

由表6可見，行政職務級別越高的教職工對于大學章程的認同度越高，不同行政級別之間具有極其顯著的差異。具體而言，對于大學章程的認同度，校級領導（3.87）＞院/處級領導（3.60）＞系/科級領導（3.38）＞其他（3.37）。這種認同度的梯次也是與大學的科層制嚴格對應，反映出大學章程的實施可能是一個自上而下的“金字塔式”的治理資源分配過程。

表6 不同行政職務級別的教職工章程認同的差異

4.章程制定與實施是一項系統工程，行政權力的影響貫穿始終

對大學章程實施的主要評測變量（認知度、參與度、認同度、效果評價）進行相關性分析，結果如表7所示。

表7 高校教職工對于大學章程的認知度、參與度、認同度、效果評價的相關性分析

由此可見，大學教職工對于大學章程的認知度、參與度、認同度、效果評價四個變量之間都是顯著相關的。而行政權力對于章程認知度、參與度、認同度都具有顯著影響，可見行政權力的影響貫穿于大學章程建設的整個過程。

綜合以上數據分析結果，在我國高校內部，行政權力的大小對于教職工的章程認知、參與和認同都具有顯著影響。高職務、高行政級別的教職工和行政領導占有更多的行政資源，對本校的大學章程建設具有更大的知情權和參與度，從而掌握更多的話語權；而以青年教職工為代表的低職務、低職稱人員占有的行政資源較少，客觀上造成他們對于大學章程的認知度和參與度較低。這證明，目前我國高校內部行政權力慣性的力量強勢存在，對于大學章程向院系、向基層的全面實施推進有明顯的阻礙作用。

三、機理：權力慣性對于大學章程實施的阻礙機制

根據上述分析，在我國大學章程的實施過程中，權力慣性的負面阻礙作用體現得尤其明顯。那么，這種阻礙作用的內在機理是怎樣的呢？

“行政化”程度較強的大學，說明其大學治理在權力結構、利益博弈和生產力發展三方面處于一種非均衡狀態。[5]權力慣性的存在，顯然違背了大學組織的學術性、契約性和倫理性等治理基本要求，造成了大學的內外部治理結構失衡，在資源與價值導向上影響學術生態，阻礙了大學的民主與法治建設。而大學章程的實施作為現代大學制度建設的重要一環，權力慣性在其中的阻礙作用機制較為復雜。

（一）路徑依賴機制

諾斯的制度路徑依賴理論（Path Dependence Theory）認為，人類社會中的技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，由于規模經濟、學習效應、協調效應、適應性預期以及既得利益約束等因素的存在,使得制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴。大學章程的制定、頒布、實施、修訂、創新正是一種典型的制度變遷過程，既有的制度安排和權力格局可能形成一條逐漸“固化”的依賴路徑。

縱觀國內外大學章程，其執行力模式基本分為兩種：一是行政外推模式，即強調政府行政力量在大學章程制定和執行過程中的主導作用；二是組織內生模式，強調除政府行政力量以外的其他利益相關者作用的發揮。從我國大學章程的制定與實施現狀可以明顯看出，現階段大學章程的推動力主要來自國家、政府、學校等行政外推力，而來自大學教師、學生等內部執行主體的內生力量尚顯不足，大學章程的準政府行為屬性非常明顯。在這樣的一種章程實施過程中，行政外推力主導的同時，對于行政權力的傳統路徑依賴也就不可避免。

調研結果的交叉研究（見表8）表明，我國公立大學的校級、院處級、系科級領導對于章程的認知度、參與度、認同度逐步降低，這其中反映出行政權力在大學科層制結構中的鏈式傳遞和衰減。大學的行政權力同樣屬于公共權力，本身具有不斷膨脹的慣性。權力慣性的存在可能會滋生領導特權，復雜的利益關系導致人們更熱衷于通過人情、關系網等非正當途徑來解決問題。這會迫使普通教師等其他利益主體對章程和具體制度公平的期望值越來越低，以至于對章程和制度的懷疑與漠視成為一種新的習慣，從而嚴重阻礙章程實施的效果。

表8 行政職務級別與章程認知度、參與度、認同度的交叉表

（二）資源依賴機制

資源依賴理論（Resource Dependence Theory）認為，組織作為一個開放的系統，并不能實現自給自足，必須依賴外部環境提供的資金、人力、信息、政治合法性支持等資源。資源依賴理論是研究組織變遷活動的一個重要理論，它強調組織權力，把組織視為一個政治行動者，認為組織的策略無不與組織試圖獲取資源、試圖控制其他組織的權力行為有關。組織要想維持其生存與發展，必須引進、吸收、轉換各種外部資源，這就造成了外部資源控制者對組織內部權力、組織結構的影響。

根據這一理論，與其說大學是致力于追求共同真理的學者結成的知識共同體[6]，不如說是具有共同利益關系的人們組成的資源依賴組織，此處的資源主要包括財政資源、政治資源、組織資源等。就我國公立大學章程建設而言，政府掌握著大學章程頒布所需要的關鍵政策資源，校內行政機構管控著大學章程的制定過程，校級領導主導著大學章程的核心理念和關鍵內容，而院系層面的章程實施也離不開行政權力的“保駕護航”。正是大學章程建設過程中普遍存在的對各類資源的依賴，導致了大學對政府、學術對行政、院系對大學、個人對組織的盲從。

調研結果的交叉研究（見表9）顯示：關于大學章程實施的最大阻礙因素中選擇“權力慣性”的比例，有行政職務的教職工為495人（占自身比例60.5%），無行政職務的基層教學科研人員為405人（占自身比例58.3%），兩者比例較為接近。可見，已經掌握著校內重要資源分配權的行政領導和學術精英，雖然作為既得利益者，但對于“權力慣性”同樣認知深刻；對于大學章程頒布和實施這一制度創新行為，雖然他們的參與度較高，但本身缺乏內生動力。而掌握資源較少的基層教學科研人員，又由于資源依賴沒有獨立成長起來，對于章程制定缺乏話語權和影響力，從而在章程實施過程中也就采取一種“得過且過”的態度。兩方面的合力，事實上放縱了權力慣性在大學章程實施過程中的不斷蔓延。

表9 是否有行政職務與選擇“權力慣性”的交叉表

（三）公共選擇機制

公共選擇理論（Public Choice Theory）以微觀經濟學的基本假設（尤其是理性人假設）、原理和方法作為分析工具，研究和刻畫政治市場運行中人們的公共選擇過程。公共選擇理論能夠解釋個人理性和制度理性之間的這種悖論——為何多數人都不喜歡的、對大學發展不利的“權力慣性”卻并未遭到有效抵制。

大學章程也是一個公共產品，具有權力行使的集合性和非排他性等核心特征，實施過程中，基層教師、行政領導等各類利益相關者的行為都可以使用公共選擇理論來予以闡釋。根據公共選擇理論，在收益一定的情況下，群體內的責任擴散鼓勵了個體的懶散，組織成員往往傾向于選擇努力最小化。由于大學章程的公共性和外部性，高校教職工更愿意在既有制度下充分挖掘自己的利益空間，而把章程的監督和改進當作別人的事情。如果人人都這樣選擇，就形成集體“搭便車”行為，集體“搭便車”往往導致決策失靈，從而可能使大學章程的實施淪為“一紙空文”。

調研結果的交叉研究（見表10）顯示：目前我國大學章程實施的監督機制非常薄弱，僅有395名受訪者（占26.18%）知道在發現有不符合大學章程的規定和行為時向什么機構反映；而在這了解情況的395名受訪者中，有行政職務的校內領導就達287人（占72.7%）。由此可見，在大學章程的實施監督體系中，以基層教師為代表的“理性人”缺乏表達意見的渠道，對于如何履行章程的實施監督權既不了解，亦缺乏熱情；而對章程的監督和修訂能夠發聲的依然主要是行政級別較高的人員。如此一來，大學章程的校內民主監督實質淪為形式主義，權力慣性就更難以得到有效制約。

表10 是否有行政職務與履行章程實施監督的交叉表

綜上所述，路徑依賴理論主要回答了大學章程實施過程中的權力慣性如何形成，即現有制度安排的歷史淵源；資源依賴理論主要回答了大學章程實施面臨阻礙、難以進一步推進的資源原因；而公共選擇理論主要回答了權力慣性未遭到有效抵制的微觀心理原因。

四、對策：大學章程實施過程如何克服權力慣性？

要想打破當前大學章程執行力度有限、章程權威不足的困境，推進大學章程的全面實施，關鍵就是要克服權力慣性的阻礙。

（一）落實高校辦學自主權，破除外部權力路徑依賴

我國大學章程的實施效果不佳，問題首先在于外部權力路徑依賴的限制。因此，明確大學章程的高校“根本大法”地位，必須首先要破除這種權力路徑依賴。第一，政府部門要明確政府與大學的權限和義務，公開權力清單，以縮小政府權力和管理職能，落實高校的自主權；第二，高校領導者要按照章程建立符合現代大學制度的基本治理架構，重構大學內外的各種社會關系，切實推進政校分開、管辦分離；第三，高校院系層面的管理者要將大學章程的理念落實到具體

制度層面，弘揚學術自由的精神，促進大學學術本質的回歸。

（二）加強制度體系的法治化建設，對權力進行規范化

目前我國公立高校大學章程與上位法、下位法的兼容與銜接不佳，法治化程度較低。因此，高校必須加強制度體系建設，對權力進行規范化，抑制權力慣性的蔓延。第一，高校領導者要合理配置大學內部權力，讓大學章程的合法性形式在權力的有效運行中達到實質上的合理性；第二，章程制定者要強化章程與上位法、下位規章制度的有效銜接，以大學章程統攝校內各項規章制度，以完備科學的大學內部規則體系對接大學章程，將大學章程具體化；第三，高校基層管理者要通過內部糾紛解決機制，以權利救濟和行為評價的方式確立大學章程的規范和指導作用。

（三）加強基層組織民主建設，破除權力慣性的生長空間

目前我國高校的基層教學科研人員在章程制定過程中的參與度相對較低，而有行政職務和行政級別較高的領導相對參與度較高。章程的制定過程本身應該是匯聚共識的過程，只有提高大學章程的民主性和公開性，才能破除權力慣性在基層的生長空間。第一，在章程修訂過程中，要充分發揮教代會、理事會、學術委員會等機構的功能，堅持各利益主體的廣泛參與，充分聽取校內外的意見和建議，保障章程修訂的合理性和合法性。第二，在章程實施過程中，高校領導者要促進全員參與尤其是基層教職工的參與，主要做到：規范權力關系，促進民主決策；擴大民主參與，保障師生權益；堅持校務公開，落實師生的知情權和監督權。

（四）加強章程的宣傳學習力度，破除“人治”的思維慣性

我國高校的基層教職工對于大學章程的認知程度和認同感相對較低。而基層教職工是大學章程實施的主體，因此要特別針對他們加強大學章程的宣傳學習力度，有效破除“人治”的思維慣性。第一，章程制定者要通過校內各種媒介宣傳、解讀章程，并針對不同級別的人員尤其是基層教職員工進行培訓，使章程的理念、內涵和法治精神深入人心；第二，高校管理者要注意在實際工作中培育大學章程的價值信念與思維定式，高校領導人員要率先嚴格按章辦事，增強基層教職工對于大學章程的認同感和理性意識，促使大學章程得到管理者與師生的實際遵從。

（五）加強章程實施監督體系建設，對權力慣性進行有效制約

我國高校的大學章程實施監督機制存在嚴重缺失，必須大力加強章程實施監督機構的建設和工作力度。第一，高校領導者要建立和完善大學章程實施綜合監督機制。校內監督包括來自學校基層黨委會的監督、來自教職工代表大會的監督、來自學生代表大會的監督、來自理事會的監督；校外監督包括來自政府的監督、來自教育主管部門的監督、來自媒體的監督、來自廣大群眾的監督。第二，高校管理者應當指定專門的機構和人員來監督章程的執行情況，依照章程審查學校內部規章制度和規范性文件，受理對違反章程的管理行為和辦學活動的舉報和投訴。

[1]朱家德.大學章程實施比制定更重要[J].中國高教研究,2016（6）:65.

[2]HANNAN M,FREEMAN J.Structural inertia and organizational change[J].American Sociological Review,1984(2):149-164.

[3]孫晶.大學變革中的組織慣性問題研究[D].杭州:浙江工業大學, 2012.

[4]鄭麗娜,張麗珍.大學變革中的組織慣性分析[J].浙江師范大學學報(社會科學版),2007（6）:101-103.

[5]任增元.制度理論視野中的大學行政化研究[D].大連:大連理工大學,2012.

[6][德]卡爾·雅斯貝爾斯.大學之理念[M].邱立波,譯.上海:上海世紀出版集團,2007:20．

Power Inertia in the Implementation of University Statute

LI Wei,XIONG Qing-nian
（Institute of Higher Education,Fudan University,Shanghai200433,China）

The survey results show that the power inertia is the biggest resistance in the implementation process of university statute in our country.The power inertia has a significant influence on the cognition, participation and acceptance of university teachers to the statute.The reasons are summarized as follows:As the implementation of university statute in our country is led by the external force of administration,the traditional path-dependence of systems is serious;Resource scarcity leads to the serious resource dependence of the administrative power in the university organization as wellas the lack ofendogenous driving force for reform;The collective“free rider”mentality emerged in the game of public choice indulges the living space ofpower inertia. As a result,the key to the implementation ofuniversity statute is to overcome the obstacles of power inertia,and strengthening the rule of law,improving the democratic supervision mechanism,and the effective controlofpower inertia are the fundamentalpathways.

University Statute;Power Inertia;Resistance;Path Dependence

2016-11-03

2015年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“我國公立大學章程文本效力及后續建設研究”（15YJA880079）

李威，1985年生，男，湖北黃岡人，復旦大學高等教育研究所博士研究生，研究方向為大學治理；熊慶年，1954年生，男，江西南昌人，復旦大學高等教育研究所所長、研究員、博士生導師，研究方向為高等教育管理。