媒介議題、公眾議題與政策議題的轉變及關系

■ 曾潤喜 蔣欣欣

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媒介議題、公眾議題與政策議題的轉變及關系

■ 曾潤喜 蔣欣欣

從政策議程、媒介議程和公眾議程的關系入手，結合互聯網環境下的議程設置展開探討，對非政策議題轉化為政策議題的條件進行研究。運用案例分析方法，對上海踩踏事件、霧霾環境治理、網絡反腐運動等典型事件進行分析，結果發現，互聯網加強了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動，議題緊急程度、權力距離、媒介環境等因素會影響非政策議題向政策議題的轉化。研究建議政府應以積極主動的態度去面對來自社會的輿論，縮小政府—公眾權力距離，著力改善政府決策模式。

議程設置；媒介議程；公眾議程；政策議程

政策議程是離公共政策形成最近的議程設置。由于政策制定的過程同時也是資源分配的過程，因而政策決策者認為重要并進行討論的政策議題對于相對應的社會問題解決起著決定性作用。在政策議程設置的過程中，因為議題設置主體的不同，同樣的議題可能會有著截然相反的命運，比如，以媒體或公眾為主體設置的議題，可能會因為得不到政府的重視無疾而終。因而，公眾和媒體經常就自身關注的社會問題向政府施壓，努力將其議題推送到政府的決策框內，促使政府解決本群體關注的問題以滿足其利益訴求。盡管媒體和公眾的議程設置工具和方法各異，但殊途同歸，都是為了獲得政策決策者的關注和支持。

與以往文獻不同，本文針對非政策議題轉變為政策議題的影響因素展開研究。媒介議題和公眾議題需具備怎樣的條件才能上升為政策議題？在轉換的過程中受哪些因素的影響？探討這類問題對于豐富議程設置知識體系具有重要的理論意義，同時，認清媒介議題和公眾議題向政策議題轉化的機理，以期為提高民眾話語權以及建設更加民主的社會提供參考。

一、文獻回顧

1.政府的政策決策模式

政策議程設置是政府政策決策模式的關鍵環節。在政策決策方法上，先后出現過理性決策、有限理性決策和漸進決策等模式。理性主義學派認為決策者可以利用一切可能得到的信息，通過科學計算得到最優決策①。但批判理性主義決策理論認為政策是許多復雜的力量出于某種原因結合在一起產生出的結果②，加之赫伯特·西蒙認為決策者的認知是有限的，不可能預知所有策略及結果，因此決策者不可能總是選擇最優策略，而應該選擇滿意策略③?；诶硇詻Q策和漸進決策的不足，學者們又開辟了非理性主義道路。垃圾桶決策模型認為政策議程并非有預先設計，而是問題解決方案、議程參與者及其資源在“垃圾桶”中以隨機混合的方式所生成的產物④。垃圾桶決策模型強調決策條件的復雜和模糊性，卻沒有給出較為具體的決策途徑。約翰·金登在垃圾桶模型基礎上進行完善，提出多源流決策模型，認為進入垃圾桶的各種復雜混亂的因素包括問題流、政策流和政治流，三者在特殊條件下導致“政策之窗”開啟，政策之窗是政策建議的倡導者提出其解決辦法或是促使特殊問題得以關注的機會⑤。

2.政策議程設置模式

政策議程模式隨著時代的發展逐漸發生變化。1976年，科布和埃爾德提出三種政策議程模型：創始模式、動員模式和內在創始模式(Cobb & Roger，1976)⑥。但有研究批判認為，這只是現實世界抽象化的模型，是不可能實現的理想狀態(趙江鵬，2009)⑦。有研究在分析我國現行的公共政策決策模式時，提出了六種模式：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式(王紹光，2006)⑧。

也有許多研究關注到媒體在議程設置中有其特殊功效，認為媒介可以建構議題走進政府的渠道，“通過對社會問題選擇性的報道，大眾傳媒具有提醒政府注意公共問題并建構政策議程的特別功效”⑨。同時，媒體報道能夠提高和擴散弱小群體議題走向體制議題的沖突范圍⑩，使不同利益群體就某些共同的議題達成一致，促進不同利益群體之間的對話。另一方面，公眾設置議程的主動性也在逐漸提高。互聯網為公民的政治參與提供了一種新的途徑，個體和社群的議程影響力日益增強，微議程成為大眾媒體議程和公眾議程的重要來源。調查顯示，46%的網友認為“網絡輿論壓力可以促使問題更快得到解決”，例如“孫志剛事件““廈門PX事件”“網絡反腐”等就是民間力量發揮作用解決社會問題的例子，折射出公眾對民主和公正的渴望。

綜上所述，政策議程是解決社會問題的希望，政策議題的確立是政策制定的先決因素。決策層就像“看門人”，他們對議題的挑選具有重要作用，同時決策者選擇的決策方法也會影響政策議程的結果。媒介在政策議題的構建中起到中介作用，但并非被動的中介，而是具有一定選擇權的中介。在新媒介環境下，政府、媒介、公眾三者的話語權比重較傳統媒介環境有所變化。普通議題上升為政策議題的影響因素有哪些？圍繞政策議題的確立和決策理論的發展，結合政府、媒介和公眾的關系，我們對非政策議題上升為政策議題的影響因素進行了進一步研究，探討非政策議題向政策議題轉化所可能需要具備的重要條件或影響因素。

二、突發事件開啟政策之窗：上海踩踏事件

為什么某些問題受決策者的青睞而另一些卻被冷落？金登認為，“問題溪流”“政策溪流”和“政治溪流”是構成決策系統的三個要素，在“政策之窗”打開時，觸發機制促使三者融匯于一點，決策者才能完成決策。也就是說，突發事件與社會因素存在三種融合可能性：突發事件與既有問題的結合、突發事件與潛在威脅的結合、突發事件與關聯事件的融合。因此，突發事件的發生是偶然性和必然性結合的產物，可以在短時間內迅速打開政策之窗?！坝|發機制”模型強調突發事件對議程設置的觸發作用，認為應該從突發事件的影響范圍、影響強度和時機三方面來衡量政策議程的觸發機制。我們可以從2014年12月31日發生在上海外灘的陳毅廣場的踩踏事故中得以驗證。

1. 問題溪流：城市應急管理問題。上海踩踏事件不僅是一件突發事件，也是城市應急管理問題。重大問題能在短時間內引起廣泛關注，由于上海踩踏事件人員傷亡慘重(36死49傷)、地理位置特殊(中國上海)，加之互聯網媒介的傳播效應，使得事發后引發大量媒體報道和網友轉發微博、跟帖、參與討論等行為。因此，城市應急管理問題就從眾多社會問題中凸顯出來，成為億萬民眾關注的社會頭條新聞。

根據百度指數數據顯示，在2014年12月31日事件發生后，人們對此事件的關注度呈現將近90°曲線的關注上升率，至2015年1月1日，達到峰值，百度新聞搜索量超過47萬篇。盡管此后關注度處于下滑趨勢，但一直處于高位運行。在1月31日新聞發布會后，又出現一個新的關注高潮。媒體指數大致與此類似，目前，在百度新聞收錄的相關新聞達到44800篇，媒體涵蓋了《人民日報》、新華社、中央電視臺等國家級媒體以及大部分省級媒體。在新浪微博，話題“#上海外灘踩踏事故#”的參與討論量在事件發生的一周內超10萬人次。

圖1 “上海踩踏事件”百度搜索指數

2. 政策溪流：應急管理預警機制建設。我國政府應急管理預警機制存在“缺乏公共安全的防范意識、缺乏基本的風險判斷和評估機制、缺乏應急決策系統的協調機制、缺乏足夠的災害應急準備、預案啟動時間不夠明確”等問題。作為中國改革開放的前沿陣地，上海一直被視為經濟社會發展的樣本和典范。“上海市在20 世紀80 年代甲肝大面積流行以后，就開始著力重視城市應急管理工作，……上海市圍繞城市應急管理的“一案三制”初具規模?！睆?001年起，上海就從防災減災角度出發探索建立城市應急管理體系；2003年，在此基礎上，探索符合上海特大型城市特點的應急管理新模式，目前已經形成了1個上海市總體預案、19個區縣預案和51個專項與部門預案、若干專題預案于一體的突發事件應急預案體系。2013年，上海市政府編輯出版了《上海應急管理報告(2008-2012)》，全面總結上海市五年來的應急管理實踐，表明其在預防預警、應急處置、災后恢復等方面擁有很好的政策自覺、政策基礎和政策慣性。

3. 政治溪流：國民情緒。上海踩踏事件主要觸及的政治溪流是國民情緒，國民情緒是一定社會生活狀況下多數人共有的社會情緒現象，如非典、汶川地震、北京奧運會等都會引發一定規模的社會情緒。上海踩踏事件造成36人被踩死，由于城市安全是可以控制的，并非像地震、颶風等不可抗力無法控制，這在國內引起了強烈的國民情緒，同情、憤怒、呼吁加強安全建設等聲音隨處可見。國民情緒不僅僅存在于公眾之中，也存在于政治精英群體之中以及媒體之中。多家媒體以深度報道的方式不斷挖掘事件發生的原因，新華社發表評論《三問上海外灘踩踏事件：管理部門難辭其咎》率先向有關部門“發難”，《新京報》評論《十問上海外灘踩踏事故：因何發生、怎樣善后、如何追責》，《南方周末》報道《踩踏事件：失守的守夜人》等，均被大量轉載。官方行為中，事故發生后，國家主席習近平和國務院總理李克強作出批示。生命安全高于一切，上海踩踏事件引起了社會各類群體對城市安全問題的警惕和重視，形成一股要求加強城市安全建設的政治溪流。

2015年上海市政府報告中，明確提出上海將強力推進人員密集場所的“應急管理單元”建設；2015年5月，發布了《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》。上海踩踏事件作為一起突發事件，將城市應急管理問題(問題溪流)、應急管理預警機制建設(政策溪流)、國民情緒(政治溪流)匯集在一起，成功打開了政府城市應急管理政策之窗。

總結整個案例，我們可以發現，作為突發事件打開政策之窗的過程中，一些不可忽視的因素共同影響了政策議程設置。其一，作為問題溪流的突發事件本身的壓力。這些壓力主要來自于事件影響的范圍、強度以及時機。作為衡量互聯網影響的兩大指標：百度搜索和新浪微博，均顯示出上海踩踏事件具有非常高的影響范圍和強度；上海踩踏事件發生于新年夜晚，踩踏慘案與本應歡聚的元旦形成鮮明對比，加速了影響范圍和強度的進一步提升。其二，作為政策溪流的政策資源性優勢。上海市作為我國改革開放的試驗區，無論是政策本身的基礎性架構的完備性，還是領導干部的政策自覺程度，都走在國內前列。這種政策慣性為新的公共政策的制定或舊的公共政策的修訂準備了很好的政策嫁接機會。因而，當上海踩踏事件發生后，上海市政府能夠較快地從單純的應急管理上升到綜合性地完善應急管理體系的政策高度。其三，政治溪流中民眾的情緒及政治上層的態度。民眾的情緒是自下而上的政策壓力，政治上層態度是自上而下的政策壓力。因為政府行為不當的突發事件極易引起國民情緒甚至群體事件或社會運動，自下而上施壓。從議題屬性來看，上海踩踏事件顯然屬于“人禍”，而非“天災”?！疤鞛摹迸c“人禍”有時會互相轉化，例如，非典事件本屬于“天災”，卻因應急管理處置不當，成為“人禍”，引發較高的國民情緒；汶川大地震、溫州特大鐵路交通事故等，都蘊含這一因素。同時，在我國國情語境中，還應考慮一個更為關鍵的因素，即在相對集權的官僚體系中，處于金字塔上層的領導人對事件的重視程度。

三、在政治較量中縮短權力距離：霧霾環境治理

權力距離能反映社會中弱勢成員和強勢成員的價值觀，用于衡量社會對權力不平等的接受度。議題倡議者影響決策核心的有效距離大小決定了對決策者的影響程度。當議題倡議者影響力大，議題引起公眾的廣泛關注，對決策層的壓力隨之增大，或議題倡議者與決策層關系密切，議題符合決策者價值取向時，此時的權力距離較小，議題進入正式議程的可能性較大。因此，將普通議題轉變為政策議題的過程，即決策倡議者努力縮短權力距離的過程。

霧霾問題自產生以來，從未離開過人們關注的視野。據2013年《氣候變化綠皮書》顯示，2013年中國25個省份被霧霾纏身，平均霧霾天氣逼近30天，創52年來之最。各大媒體爭相報道霧霾狀況及時追蹤報道空氣情況，霧霾一時多次成為每日新聞頭條。2014年2月25日，沈陽居民李貴欣狀告石家莊市環境保護局，成為全國首例因空氣污染問題發生的民告官案例，引發民間和學界的討論。2015年2月28日，從央視辭職的記者柴靜自費拍攝的霧霾紀錄片《穹頂之下》在互聯網上引起轟動，再次引發關于霧霾問題的討論。

在對霧霾問題的輿論持續發展過程中，從中央到地方政府對霧霾問題的回應和關注也趨于積極和主動。2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，2013年十八屆三中全會首次明確提出“建立系統完整的生態文明制度體系”，2014年1月，環保部與全國31個省(區、市)簽署了《大氣污染防治目標責任書》，2015年兩會指出：“空氣質量直接關系到廣大群眾的幸福感……要把控制PM2.5作為改善空氣質量的首要任務?！辈⒂?8個省份將大氣污染防治寫進政府工作報告。

表1 民眾和政府關于霧霾問題的相關事件

民眾和政府關于霧霾問題的相關事件如表1所示。其中民告官和柴靜紀錄片等公民反抗霧霾的代表性事件，發生期間，媒體的報道從未中斷過，政府的政策回應也逐漸具體化。雖然霧霾問題沒有得到徹底解決，但是在公眾、媒體的呼吁下，政府對霧霾問題的治理態度和行動都有了一些進步。由于霧霾問題關系利益甚廣，它從一項各界關注的社會問題上升到政策議題是多種復雜因素混合的結果。從權力距離的角度而言，在縮小權力距離的過程中，霧霾問題主要通過三種方式影響著決策者：

1.直接利益受損。決策者作為社會公民的一員，其本身會受到霧霾的危害使其注意和思考霧霾問題。正如浙江省環境保護廳廳長徐震說，“現在到了該反思的時候，以犧牲環境為代價的發展背后，我們究竟要什么，我們到底要什么樣的發展?！?/p>

2.輿論壓力增大。霧霾問題爆發后，媒體、公眾都在呼吁治理污染，出現了民告官、NGO組織呼吁對抗霧霾、自費拍霧霾紀錄片等民間力量抗爭霧霾的形式，呼吁治理霧霾，施壓政府決策，促使決策者提高對霧霾問題的重視程度。

3.內部阻礙減弱。社會精英人士紛紛要求將環境問題與政績掛鉤，“過去政績是以GDP為標準，現在可否選部分污染嚴重的大城市，將治霾成果納入官員政績考核體系?！杯h境出了問題，諸多直接和間接的政府部門需要對此負責，因此利益相關部門會通過自身的行動主動影響政府決策。政績考核目標的轉變，促使從中央到地方各級政府在發展經濟時，將環保問題納入到決策視野，可持續發展成為共識，環保改革的阻力在較大程度上減弱。

從此三點看來，霧霾問題會隨著多方輿論主體的努力縮小與決策者的權力距離，通過對政府內部和外部的壓力，促進霧霾議題政策化、法制化。從《大氣污染防治行動計劃》到國務院發布三大舉措加強霧霾等大氣污染治理以及28個省份將大氣污染防治寫進政府工作報告來看，霧霾問題已經成功進入到政府政策議程之列。

四、新媒介環境的民意表達形式：網絡反腐運動

科恩提出，“在多數時間，媒體在告訴它的讀者該怎樣想時可能并不成功；但它在告訴它的讀者該想些什么時，卻是驚人地成功。”顯然，媒介通過對特殊事件和信息的報道構建人們對現實世界的看法，這些看法來自大眾傳播媒介營造的虛擬環境，而不是自己的直接經驗?；ヂ摼W、手機等新媒介也正在影響著人們的思考和行為方式，構建了全新的擬態環境。當媒體報道的議題長時間盤踞人們頭腦時，該議題更容易獲得民眾和決策者的關注。

媒介環境有大小之分。媒介大環境指的是在信息網絡發達的新媒體時代，人們可以通過各種途徑獲取足夠多自己想要的信息。媒介小環境指的是在信息海洋中，仍然存在一些與外界隔絕的信息孤島，例如農村、山區等網絡不發達的地方，還有些即使在網絡基礎設施較好的地方，但由于年齡、性格等原因不會或不愿意使用網絡的群體，這些群體很難獲取和傳達信息。在議程設置過程中，媒介大環境有利于促進網絡輿論的誕生和擴散，進而擴大輿論的影響力，從而有可能引起政策決策者的注意。而媒介小環境就像信息世界的片片孤島，輿論分散不統一，無法形成強大的輿論攻勢，因此也無法影響決策者，議程設置能力較弱。

腐敗問題自古存在，反腐一直是老百姓的心聲。傳統反腐方式如“信訪、舉報、上訪、媒體曝光等存在危險大、成本高的弊端，且部分辦案人員責任心不強和時有發生打擊報復舉報人的行為?！蓖瑫r由于民眾的分散性、知識結構多樣性、公民意識不強等原因，普通民眾與腐敗問題作斗爭顯得力不從心。網絡反腐的出現，扭轉了這一局面。

2009年“網絡反腐”一詞被《中共黨建辭典》正式收錄，一定意義上顯示出官方對這一方式的認可和接受。網絡反腐作為新媒介環境下民意表達的便捷方式受到人民的親睞和使用，《人民日報》與人民網一項調查顯示：87.9%的網民非常關注網絡監督；當遇到社會不良現象時，99.3%的網民愿意選擇網絡曝光。

表2 網絡反腐發展階段[26]與信息技術發展階段

1.網絡反腐的媒介環境。網絡反腐得益于信息技術的發展和應用，從表2可以看到，網絡反腐的發展與互聯網、信息技術和新媒體社交化平臺等技術發展階段時間契合度較高?？梢哉f，寬帶和移動網絡基礎設施的建設，智能手機的普及以及微博、微信、貼吧、論壇等平臺的開發，民眾擁有了相對于傳統環境更為暢通、安全和有效的反腐渠道與環境。反腐不再是遙不可及和令人生畏的事情，相反，有更多民眾積極主動地在網絡上表達意見和助力反腐行動，互聯網成為監督政府官員的有效工具。

2.媒介環境差異導致網絡反腐發展程度差異。媒介環境差異導致的數字鴻溝始終存在，在我國總體互聯網媒介迅速發展的大環境之下，還存在著由于地理、經濟等因素造成的信息環境閉塞的地區，據研究顯示，華北、華東、華中地區的網絡反腐倡廉事件數量明顯高于東北、西北和西南地區。在媒介環境較差的地方，一個腐敗官員的事跡可能會因為沒有網絡條件的限制無法擴散、傳播，或者傳播速度較慢，也使得網絡反腐發展緩慢。

3.網絡反腐轉向中央反腐和政策反腐。網絡反腐主要是以民眾為中堅力量，為社會營造了反腐倡廉的氛圍，也使官員有了抵制腐敗的警惕，為中央反腐和政策反腐作了很好的民眾啟蒙和前期鋪墊。十八大以來，中央反腐決心明顯，力度空前強大。2012年—2013年間，網絡反腐是主要反腐力量，“2013年‘網絡反腐’相較于2012 年出現了下降，排在‘習近平反腐’和‘中央反腐’之后，說明從以民眾為基礎的網絡反腐到以中央為核心的中央反腐，媒介在這個轉化中提供了載體和創造反腐氛圍的作用，互聯網技術的發展和媒體的報道，為反腐倡廉由體制外民眾網絡反腐到體制內中央反腐的轉變提供了力所能及的助推作用。

五、研究討論：政策議程設置如何可能

綜上分析，與傳統的媒介環境不同，新媒介環境下，公眾和媒介設置議程更便捷和具有主動性，政府決策者也更容易關注到群眾的訴求。在媒介、公眾或其他主題設置的非政策議題向政策議題的轉化過程中，受議題緊急程度、權力距離、媒介環境等因素的影響。圖2描述了非政策議題上升為政策議題的影響因素模型。

圖2 非政策議題向政策議題轉化的影響因素

第一，普通議題必須上升為政策議題才有得到解決的可能。社會中存在成千上萬的社會管理問題，政府資源的有限性決定了政府沒有足夠的時間和精力去關注所有的問題，也不會對所有關注到的問題進行解決。在政府的政策議程設置中脫穎而出的問題，受問題性質、決策者、決策方法、決策環境等多種因素的影響。由于資源稀缺，普通議題只有努力上升為政策議題才有可能獲得資源支持。

第二，普通議題如何上升為政策議題受哪些因素的影響？雖然突發事件可以在短時間內聚焦政府注意力，但是指望“突發立法”可能會造成一些本可以避免的社會傷害，最重要是從根本上治理突發事件發生的源頭?？s小權力距離是影響決策者挑選議題的途徑之一，但是其過程可能漫長而艱辛。媒介環境是影響輿論傳播的重要場域，利用互聯網工具制造輿論攻勢，是促使普通議題轉變為政策議題的重要條件。

第三，互聯網加強了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動?；ヂ摼W在替政府傳達聲音的同時，也給政府帶去了不少輿論上的壓力；公眾不再是被動接受信息，而是積極生產和傳播信息；媒體在傳達信息的過程中，不只是簡單的橋梁和紐帶，而是具有一定主動權的選擇性報道，并在一定時期內影響和改變輿論風向，在不同議題的轉化中起重要催化作用。

于政府而言，隨著公民意識的覺醒，政府、媒介、公眾爭奪話語權趨于激烈，形式亦越來越多樣化。政府作為“大管家”管理著我們生活的社會，不可能面面俱到，在分配資源中占有時可能不盡全面，但利益相關者可以通過自身努力將本利益群體討論的議題轉化成政策議題來滿足自身訴求。政府應該盡量做到公正和盡責，及時發現并解決自身管轄區內的社會問題，減少和避免因突發事件帶來的社會傷害，同時應該以積極主動的態度去面對來自社會的輿論，以有效的方式化解矛盾、高效的辦法解決問題。此外，媒體在設置議程中也應該盡一份社會責任，考慮到媒體報道對人們認知社會的影響，媒體應該慎重選擇和篩選報道的內容，在幫助解決社會問題中發揮作用，提高媒介的社會地位和影響力。公眾應積極學習，提升自身素養，做到合理、合法運用互聯網表達民意，適時利用可能條件維護自身權益。

議程設置只是爭取資源的手段，其最終目的是滿足不同群體的利益訴求，形成健康合理的議程設置，促進社會發展。相信在政府、媒介和公眾的共同配合和進步下，我國的政策制定會朝著更加科學和民主的方向發展。

注釋：

① 張國慶：《論理性主義公共政策分析的局限性》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，1997年第4期。

② 孫昶林：《從組織決策過程到漸進決策過程——對西蒙和林布隆兩種決策思路的比較》，《復旦學報(社會科學版)》，1991年第2期。

③ 陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優還是折衷?——轉型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》，2010年第8期。

④ Cohen M D,Olsen J P.AGarbageCanModelofOrganizationalChoice.Administrative Science Quarterly,vol.17,no.2,1972.pp.1-25.

⑤ 曾令發：《政策溪流:議程設立的多源流分析——約翰·W.金登的政策理論述評》，《理論探討》，2007年第3期。

⑥ Cobb R,Ross M H.AgendaBuildingasaComparativePoliticalProcess.American Political Science Association,vol.70,no.1,1976.pp.126-138.

⑦ 趙江鵬：《基于制度視角的公共政策議程》，《發展》，2009年第9期。

⑧ 王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，《中國社會科學》，2006年第5期。

⑨ 陳堂發：《政策議題建構中的新聞報道作用分析》，《南京社會科學》，2008年第4期。

⑩ 吳錫泓：《政策學的主要理論》，復旦大學出版社2005年版，第334頁。

(作者曾潤喜系重慶大學新聞學院研究員;蔣欣欣系重慶大學新聞學院碩士研究生)

【責任編輯：張國濤】

本文系國家社會科學基金青年項目“互聯網環境下的政策議程設置研究”(項目編號：12CGL087)的研究成果。