河南省新型農村社會養老保險政策實施效果評價

王芳　盧曉芳　寧先會　劉淑航　寧星博

摘 要 2009年，國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，并發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱新農保）。自新農保政策正式實施以來，取得了階段性成果。然而，新農保政策在實施過程也存在一些問題。本文在建立了新農保政策實施效果評價體系的基礎上，以河南省鄭州市滎陽縣、洛陽市偃師縣、商丘市梁園區、漯河市郾城區四個縣（區）為切入點進行實地考察，發現新農保總體實施效果與政府預期效果存在一定差距。并且，就新農保政策在實施過程中存在的問題進行分析，給出了提升新農保政策實施效果的相應對策。

關鍵詞 新型農村社會養老保險 實施效果評價 對策建議

一、河南省新農保政策實施情況及樣本情況

（一）河南省新農保政策實施情況

河南省老齡化人口基數大、增長快。自1980年計劃生育政策的實施，老年人口占有的比重迅速上升。到2000年為止，完成了由成年型社會向老年型社會的轉變，正式步入老齡化社會。國務院指導意見出臺后，河南省根據其指導精神頒布了新農保的相關制度政策。河南省于2009年確定第一批試點縣。2010年建立第二批試點縣，覆蓋地區包括登封、蘭考等22個縣市區，覆蓋農村人口1311萬。2011年設立第三批試點縣。此時，河南省已有101個縣（市、區）納入國家試點，覆蓋人口6100萬，全省參保人數達1500萬人。2012年，新農保全省推廣后，據初步測算，制度全覆蓋后，全省受惠人口將達到7000萬人。截止到2015年，河南省部分縣在全面完成上級政府下達的年度新農保任務后，參保率有了很大的提升。其中，開封市通許縣、蘭考縣等縣參保率已逾95%。

（二）樣本縣（區）新農保政策實施情況

本組選取河南省鄭州市滎陽縣、洛陽市偃師縣、商丘市梁園區、漯河市郾城區四個縣（區）為切入點進行實地考察，共計發放問卷400份，實際回收問卷373份，對回收的問卷進行審核，剔除缺答的廢卷后，得到有效問卷共計344份，問卷有效率86%。被訪農民性別比例為男性占比46.5%，女性占比53.3%；年齡層次在30～44歲的有27.9%，45～59歲的有40.7%，青年及以上者居多；文化程度在初中及以下的占比90.7%，基本符合河南省農村年齡結構層次與教育狀況。調查數據顯示，被訪者參保率達到了94.7%，其中繳費層次為100元檔的占近96%。

二、河南省新農保政策實施效果評價

（一）新農保政策實施效果評價體系的構建

由于對新農保政策效果評價具有強烈的主觀性，要準確把握相關信息，必須建立測評模型。在本文中，我們將新型農村養老保險政策視為產品，農民視為顧客。在閱讀大量相關文獻的基礎上，參照常見的顧客滿意度模型SCSB，ACSI，ECSI和CCSI與吳建南（2007）從我國公共部門現實出發，借鑒美國顧客滿意度指數模型（ACSI），構建適合我國公共部門的公眾滿意度測評模型與指標體系，建立了新農保政策實施效果評價體系。（見表1）

測評體系可以劃分為四個層次，即一級指標、二級指標、三級指標、四級指標，每個層次的測評指標都是由上一個層次的測評指標展開，而上一層次的測評體系是通過下一層次的測評結果反映出來的。并將四級指標體現在問卷上，使用李克特量表對每項指標進行評分，非常滿意為5分，滿意為4分，無意見為3分，不滿意為2分，非常不滿意為1分。根據專家打分，認為所選指標權重并無明顯差異，最后將各項評分取均值，進而對新農保政策實施的總體效果進行評價。

（二）河南省新農保政策實施效果總體評價

根據問卷調查所得數據，將有效問卷評分進行分組并繪圖，得圖1。數據顯示，被調查農民對新農保政策實施效果的評分均值為3.25，標準差為0.501，即總體評分集中在2.749～3.751分。因而，新農保政策某些方面實施效果并未達到政府預期效果。分析調查數據，也發現新農保政策實施確實存在一些問題，其實施效果有待提升。

三、新農保政策實施存在的問題

（一）新農保政策保障水平有待提高

第一，繳費年限的長短對參保人員個人賬戶養老金的金額影響小。以100元繳費檔次為例，繳費15年、40年，60歲后每月領取的養老金額分別是77元、139元。繳費年限比為2.67，而月領取的養老金額比為1.8。繳費年限的長短僅對參保者的個人賬戶養老金額產生影響，且影響的程度較小。第二，政府補貼不分個人繳費檔次的高低。新農保政策參保繳費的標準分為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，但政府補貼政策卻不區分個人繳費檔次的高低。參保者均享有30元補貼，繳費檔次越低，則政府補貼占個人繳費的比例越大。這項補貼政策鼓勵農民選擇較低的繳費標準，所以參保者的個人賬戶養老基金較少，這種情況必然影響農村居民未來的養老水平。第三，養老金的金額不足難以保障居民養老生活。農民參保繳費15年后五個繳費檔次領取的養老金分別為每月77元、90元、103元、115元和129元。約2/3的農民認為維持老年生活的最低生活保障為300元，即使不考慮通貨膨脹，僅以養老保險金也滿足不了居民基本養老需求。第四，集體籌資及政府補助有限。新農保基金包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分，由于集體補助不是強制性規定，據調查數據顯示，河南省被調查地區基本沒有集體補助，且存在政府補貼資金不到位的現象。

（二）農民對新農保政策的了解程度低

首先，政府宣傳力度不夠。根據調查可知，新農保宣傳未達到理想效果有兩方面原因：一是宣傳方式形式化。政府的宣傳方式僅是采用標語、橫幅和宣傳單形式，未向農民詳細解釋和說明新農保政策，導致農民對新農保了解不深。二是宣傳內容過于簡化。由于政策宣傳者對新農保的描述為繳費15年，60歲后每月領取養老金，造成村民對新農保政策的不信任，不敢輕易參保。少數農民認為，政府只是為政績而強制農民參保，從而農民對新農保政策產生排斥心理。其次，農民參保意識薄弱。一方面，農民對政策存在模糊認識甚至懷疑態度，對政策的兌現表示擔憂；另一方面，農民無法區分商業保險、養老保險，加上我國長期不注重農村社會保障工作的建設，老農保的失敗教訓，使新農保雖對農民有利，農民仍不愿參保。

（三）政策設計缺乏細節

我國農村保障政策碎片化現象嚴重，新農保政策和特殊農民群體的社會福利政策有重疊部分。例如，農村五保供養政策中規定政府對五保戶的吃、穿、住、衣、葬給予幫助。五保戶的主要受益人群是無依靠的農村老人。而新農保政策規定符合條件的參保者均可以領取基礎養老金，造成五保老人享受雙重補貼。再如，我國對失地且貧困的農民采取的補償方式是一次性的貨幣補償，但是失地農民也可以參與新農保，這樣就會出現重疊補貼。此外，政策細則缺乏與其他社保政策銜接的具體規定，使得出現重疊補貼。

四、提升新農保政策實施效果的對策

（一）提高保障水平

首先，調整補貼政策。政府應根據具體情況，采取相應的補貼激勵措施。高檔次的繳費獲得更多的政府補貼，從而提高個人賬戶的養老金額，有效鼓勵農民選擇較高的繳費檔次。其次，提高養老金待遇。新農保雖對農民養老起到一定的作用，但遠不能滿足農民養老的最低保障需求，地方政府可在中央財政補貼基礎上，適當增加養老金的補貼金額，實現新農保對農民的真正保障。

（二）加大政府宣傳力度

首先，各級政府要把新農保作為一項真正惠民的政策，大力開展，切實為農民著想，而不是將其看作一種財政負擔。其次，在宣傳方式上，采用農民易于接受的形式進行宣傳，如針對村民的不同情況，制定適合的養老計劃，充分調動村民參保的積極性。最后，各級政府，特別是基層鄉鎮政府需要通過各種媒體渠道，幫助村民轉變傳統的養兒防老觀念，樹立起風險意識，加強農民對新農保政策的信心。

（三）增加農民收入，增強其繳費能力

大部分農民選擇較低的繳費檔次源于其較低的繳費能力，這就需要從多方面促進農民增收，提高其繳費能力。例如，政府可增加對農業的投入，大力發展現代農業，加快農業科技創新，因地制宜地推進由多種農業形式相結合的發展方式。發展地方農產品加工業及服務業，延長農業產業鏈，提高農業附加值，從而提高農業收益，進而提高農民繳費能力。

（四）促進基金保值增值

第一，拓寬基金來源渠道。目前，新農保基金基數的規模小，可以采取恰當可行的措施，拓寬新農保基金籌集的渠道，增加基金基數。一方面，可以引入社會捐助、公益金為新農保籌集資金；另一方面，可以采用多渠道融資手段，如發行新農保養老債券。第二，完善基金運營模式。新農保資金的保值、增值方式：一是在銀行存定期的基礎上，適當抽取部分資金投資于風險較低且收益高于銀行存款的政府國債；二是投資于國家政策支持的大型固定資產項目；三是將部分基金投資于大型的正處于成長期的實業投資，確保低風險。第三，加強對基金的監管。加大對新農保資金投資的監管力度，做到基金投資透明，投資方向及收益公開，發揮社會群眾的監督作用。處罰私自挪用資金等違法現象，確保新農保基金良性運作。

（作者單位為東北師范大學）

參考文獻

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