“五大發展理念”：民族自治地方政府績效治理的科學指南

肖海燕

摘要：“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念對民族自治地方政府績效治理具有重要指導意義，有必要從“五大發展理念”的內涵和實踐要求再定位民族自治地方政府績效治理：在創新發展中注重科學性、在協調發展中保持民族性、在綠色發展中增強合作性、在開放發展中提倡尊重性、在共享發展中鼓勵包容性。民族自治地方政府績效治理中貫徹“五大發展理念”的戰略重點在于明確績效治理的職能定位、做好頂層設計與落實績效問責。

關鍵詞：政府績效治理；民族自治地方政府；五大發展理念

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）05-0086-04

推進政府績效治理，是國家治理能力與治理體系現代化的重要環節，也是我國政府改革與社會治理進步的重要標志。然而，由5個自治區、30個自治州以及120個自治縣（旗）共同構成的155個民族自治地方政府，面對地域寬廣化、生態文化多樣化、社會經濟多層次化特征帶來的諸多治理難題，績效治理水平、治理能力以及治理思維都亟待提升。要突破現實中的困難，首先需要一種科學理念指導民族自治地方政府績效治理，才能最大化地增進少數民族群眾生活福祉，這既是當前社會主義國家建設不容回避的重大政治問題，也是全面建成小康社會的關鍵問題。“創新、協調、綠色、開放、共享”作為指導國民經濟和社會發展的“五大發展理念”，也是推進政府績效治理方向變革和路徑突破的科學指南，對民族地區政府績效治理、經濟社會發展產生深遠影響，具有重要的理論和現實意義。

一、“五大發展理念”對于民族自治地方政府績效治理的指導意義

民族自治地方政府績效治理面臨多重壓力與挑戰。民族區域經濟發展不平衡問題、資源配置的內在矛盾、民族文化資源的保護與傳承、基本公共服務供給質量評估等問題，雖得到廣泛討論卻未能找到系統性、權威性的解決方案。“五大發展理念”是經濟新常態下治理各種問題與矛盾的靈魂，對民族自治地方政府績效治理具有重大指導意義。

（一）“五大發展理念”澄清了政府績效管理走過的彎路，有利于民族自治地方政府績效治理方向的深度把握

中國政府在20世紀末才基本完成從建立目標管理制度到績效評估制度的轉變。然而，由于發展理念存在一定偏差，以全面評估政府履行職能、行使權力、完成工作目標為主要任務的績效管理被“效率主義”思想扭曲，過分強調對經濟發展業績的考核，帶來了一系列嚴重后果，如經濟質量粗放、社會結構失衡、生態環境破壞等。黨和政府及時總結經驗教訓，提出國民經濟和社會發展的“五大發展理念”，指引民族自治地方政府績效治理不再走“先發展、后治理”的彎路，明確了“既要金山銀山，更要綠水青山”的重要性和責任，從而可以在更高層次上把握績效治理的方向和內涵。

（二）“五大發展理念”設計了未來政府績效治理的基本框架，有利于民族自治地方政府績效治理的路徑安排

中國作為世界上體量最大的發展中國家，始終把發展作為民族復興、國家強盛的第一要務，但也難免遇到“成長中的煩惱”，而民族自治地方政府更需要面對一些特殊因素，如民族間關系、民族區域自治、宗教信仰、邊疆穩定、文化保護等。“五大發展理念”及時診斷了發展的煩惱和問題的根源，深刻把握了當前和未來一段時期中國特色社會主義建設對經濟社會發展的本質要求，始終堅持一切為了人民，人民利益高于一切，因而對民族自治地方政府績效治理而言，選擇以“最小痛苦”為原則、以“社會建構”為目標的績效治理路徑就是對“五大發展理念”的回應，可以使社會主義建設成果更多地惠及民族地區人民群眾，盡可能多地使少數民族同胞從具體的困境中解脫，從真正的發展中獲益，從而充分體現政府對每個生命個體全面發展的責任和尊重。

二、以“五大發展理念”定位民族自治地方政府績效治理

“五大發展理念”是國家治理現代化征程中具有重要影響力的話語符號，對國家經濟社會發展各個方面都起到根本性、前瞻性、系統性的戰略引領作用。科學管理的“木桶原理”表明，組織發展水平和效率高低往往決定于“短板”。因而要補齊民族自治地方在國家經濟社會發展中的“短板”，就有必要從“五大發展理念”的內涵和實踐要求對民族自治地方政府績效治理進行再定位。

（一）在創新發展中注重科學性

創新是民族進步的靈魂，是社會經濟發展的原動力，也是民族地區政府績效治理必須秉承的發展理念。中國各級政府在探索政府績效管理的實踐中，形成了許多創新性的、具有地域特色的績效管理模式，如“甘肅模式”“福建模式”“杭州模式”“深圳模式”等等。根據評估內容，開創了“效能導向制”“目標責任制”“專項評估制”“社會承諾制”等績效評估模式。評估主體也從組織內擴展到組織外，嘗試了更具獨立性的第三方評估、更加全方位的360度評估等。雖然政府績效評估與管理創新仍存在規范性、時效性、可持續性等問題，但從根本上體現了各級政府積極探索績效管理創新的“地方先行”特征。

有學者采用類生物學方法探究政府績效評估的代際創新基因遺傳與變遷趨勢，發現當前政府創新主要還屬于組織發展層面的復制性、模仿性創新。對于民族自治地方政府而言，復制與模仿性創新也是其自身成長修煉、快速超越的理性路徑，因而可以借鑒在某種程度上被實踐驗證了的來自管理一線的實踐經驗和創新基礎，同時堅持從民族區域特征出發，發揮民族地區人民群眾的聰明才智，結合大數據、云計算、“互聯網+”等現代科技手段，遵循績效評估學的類型學取向和系統科學的過程控制原理，科學論證與合理設計績效治理路徑，開創基于人民群眾需求滿足與公共利益提升的原創性績效治理模式。

（二）在協調發展中保持民族性

民族地區與其他地區之間、民族地區內部發展的平衡、協調是全面建成小康社會中縮小差距、補齊“短板”的關鍵內容。中華民族強盛于世界民族之林的歷史以及改革開放后中國經濟迅速崛起并居于世界前列的事實，證明經濟社會發展狀況既是政府績效治理的結果，又是政府績效治理的深層環境因素。盡管當前我國經濟社會發展正處在一個具有“三期疊加”特征的敏感時段，政府績效管理與評估的實踐經驗與傳統工具思維也面臨沖擊與挑戰，尤其在民族地區基層政府財政發展、公共服務供給、社會矛盾治理、生態環境保護、宗教沖突處置等相對落后、失衡的大背景下，民族自治地方政府績效治理也走到了發展的拐點。

協調發展理念為經濟社會平衡發展提供思想指導，也為政府績效治理指出發展方向。民族地方自治政府績效治理不僅應從整體上關注經濟、政治、文化、社會、生態等各方面全面治理和協調發展，還要注意社會價值建構、組織管理、政府戰略、政府績效治理部門和協同領導等結構體系間的協調，尤其還要在協調發展中關注績效治理各方面、各部分、各層面的民族因素。不能誤解協調發展理念，為協調而協調，磨滅或者損傷民族特色、民族基因，從而傷害民族感情和民族自尊。

（三）在綠色發展中增強合作性

綠色發展是經濟社會可持續發展的前提條件，也是民族自治地方政府績效治理方式的必然選擇。2016年初，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調“共抓大保護，不搞大開發”，在發展與保護的終極命題上給出了明確答案。綠色發展理念主張“生態環境保護也是生產力、綠水青山也是金山銀山”，是對高投入、高消耗、高污染的傳統粗放型發展方式的揚棄，為民族自治地方政府績效治理指出了綠色循環、低碳科技的基本發展方向。

民族自治地方地域約占全國陸地總面積的64%，而人口卻不到全國總人口的14%，大部分處于國家邊陲要塞、高山高寒以及西部生態脆弱區，對國家主體生態功能修復以及自然資源的保護起到重要的輻射作用和節制功能，因而民族自治地方政府要牢固樹立“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”的綠色發展理念，從行政生態學要素如經濟因素、社會要素、溝通網絡、符號系統、政治架構等方面設計政府績效治理的體制、機制，尤其還要注重增強績效治理的合作功能，充分保障多主體參與績效治理的制度路徑，設計民族地方政府間跨區域合作治理的長效機制，傾聽與尊重少數民族群眾的意見與建議，共同謀劃國土空間有機性釋放、生態系統制度性補償、資源再生性建設的綠色通道、合作通道。

（四）在開放發展中提倡尊重性

開放發展是中國改革開放成果經驗的總結，也是民族地區繁榮富強的必由之路。民族自治地方政府必須加大對開放發展的理解和宣傳，引領少數民族干部和人民群眾開闊視野、拓寬思維，積極推進民族地區數字化技術學習與信息網絡工程建設，充分把握“三大國家戰略”帶來的歷史機遇，促進信息、資源、人才、技術等關鍵要素向民族地區以及在民族地區內自由流動，在更寬廣的平臺上進行民族優質資源配置和經濟發展結構優化，從而改變民族地區社會經濟發展面貌、提升政府治理績效水平。

開放發展理念為提高生產力質量和系統內外聯動性提供了行動依據，但隨著民族地區開放程度的加大，多元文化、思想、價值觀的相互影響也在加深，而理解與尊重不僅是民族團結和諧的根本，也是民族自治地方政府績效治理的原則。因此，民族地區的精準扶貧、糾紛調解、公共項目實施等都必須尊重少數民族人民群眾的真實意愿和傳統習俗，績效治理在縱向上不能以主觀意愿代替客觀需求，在橫向上更不能有行政權力超越制度程序，要以開放和尊重的發展理念確保公共價值的實現。從公共價值的政府績效治理的視角看，唯有來源于社會的政府績效才能獲得群眾的支持和擁護，才是形成政府績效治理的根本動力。

（五）在共享發展中鼓勵包容性

共享理念解決了發展的目的問題，真正體現了中國特色社會主義的本質內涵和社會主義制度的優越性。民族自治地方政府績效治理的根本目的就是帶領少數民族群眾脫貧致富、幸福生活，與全國人民共建共享小康社會，共同實現中華民族偉大復興。共享理念指向發展的公平與正義，主張經濟社會發展的成果由人民共同享有，反對貧富差距懸殊，這是民族自治地方政府凝聚民心、積攢公信力、夯實執政基礎的績效治理的本質要求。民族地區相對其他地區在客觀條件上確實存在發展的障礙，而且民族地區經濟社會發展本身也具有多樣性、復雜性，因而政府績效治理必須具有廣泛的包容性。

包容的基本理念是公平與公正，尤其是針對弱勢群體和貧困人群的公平正義，不僅要強調社會主義建設與發展的成果由人民平等享有，更要強調導向結果公正的社會共享，以平衡民族地區與其他地區的經濟社會發展水平，緩解和縮小民族間、城鄉間、社會群體間、社會階層間的差距。因而，民族自治地方政府績效治理指標體系設計要重點體現對少數民族群眾的社會保障、基本公共服務供給、民族宗教事業發展、民族文化傳承與保護、民族團結與穩定、民族地區生態環境治理等方面的包容性，指標標準和權重的設定要采取專業化技術進行數據中心化或標準化處理，既要保留績效指標的可參照性、可對比性，也要考慮現實基礎的差異性、特殊性。

三、民族自治地方政府績效治理中貫徹“五大發展理念”的戰略重點

“五大發展理念”拓展了民族自治地方政府績效治理的發展思路，而在民族自治地方政府績效治理中如何貫徹實施“五大發展理念”，如何使“五大發展理念”既能“立地”“頂天”又具有制度約束力，是解決未來行動問題的關鍵。

（一）明確政府績效治理的職能定位

明確政府績效治理的職能定位是貫徹“五大發展理念”的戰略起點。經濟較為落后的“老、少、邊、窮、山”民族自治地方，生態環境惡劣、經濟條件困苦、社會環境復雜，不僅是國家戰略安全與發展的重要屏障，也是國家繁榮富強與民族復興的“最后短板”，因而民族地方政府績效治理的行為起點、行為目標等必然不同于其他戰略群組。因此，必須構建起與區域政治、經濟、社會、文化、生態、宗教信仰等相匹配的職能定位，從民族區域自治制度、民族社會結構、民族經濟基礎、民族文化傳統與宗教信仰等方面深入挖掘民族自治地方政府在維護民族團結繁榮、安全穩定、發展進步等方面的戰略職能，充分發揮民族地方政府在精準扶貧與“兜底”扶貧、有效實現基本公共服務均等化、民族文化遺產保護等方面的主導作用，發揮其在特困地區的“市場替代”作用以及生態修復的“政府干預”功能等，才能使“五大發展理念”在績效治理中“立地”，真正符合政府治理與改革的目標及方向。

（二）做好績效治理的頂層設計

做好政府績效治理頂層設計是貫徹“五大發展理念”的重要保障。國內外政府績效管理的經驗比較顯示，西方國家政府績效管理大都上升至國家層面的法律法規，具有“頂層設計”特征與法律賦權保障，而國內則以地州政府“自發”為主、以地方政策為制度基礎，從而使地方政府績效責任追究缺乏法理意義上的強制性與規范性。而民族區域自治制度可以為民族自治地方政府績效治理的頂層設計提供條件。目前，在全國范圍內以一部專門法律或者法律條文確定政府績效治理的剛性地位尚需一定的時間和配套條件，但民族自治地方擁有自主管理本民族內部事務的權力，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地的具體情況，以“五大發展理念”為指導，制定政府績效管理與組織、技術與應用、責任與處置的地方性法規，從而對績效治理與行政體制改革進行指導與規范，不再囿于評價指標、管理技術、評價主體等“細枝末節型”的路徑設計，并從根本上解決體制設計、權力分配等頂層設計問題。

（三）落實政府績效問責

落實政府績效問責是使“五大發展理念”產生持久作用力的戰略關鍵。現代政府發展必須滿足“績效”與“責任”的本質要求，而政府績效問責正是將政府責任與績效目標緊密相連，并通過對各項政府績效目標實現情況的全過程評估，推動政府對所負責任的履行。現階段，民族自治地方仍存在一些傳統落后的思想，群眾的績效問責意識相對缺乏，民族自治地方政府干部的績效責任觀不強，使基于管理科學精神的行政管理制度與程序難以扎根，有可能導致政府績效問責的形式化和“政治運動化”。而“五大發展理念”所倡導的“創新、協調、綠色、開放、共享”理念為民族自治地方政府績效治理全過程給出了框架性建設路徑，因而有必要從績效目標的合法性與合理性、績效治理信息的保真性與傳遞有效性、績效評估結果的標準化與科學化、績效問題發現的及時性和問題處理的合法性及有效性等方面落實政府績效問責，以預防式、參與式、全過程問責取代結果問責和事后“追責”，以科學管理的程序性、制度性問責取代政治性問責和“突發事件型”問責。

責任編輯 李建良