角色與功能：全面從嚴治黨中的黨組

杜楠

摘要：黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他組織領導機關中設立的領導機構。過去，我們對黨組的認識帶有局限性，對黨組在社會主義建設中的作用認識得不夠清楚。在全面從嚴治黨的關鍵時期，黨和國家重新確立了黨組的地位，頒布了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，明確了黨組的戰略地位及其在黨的建設、發展時期承擔的重大責任，重新確立了黨組在黨的各項事業中的領導核心作用。

關鍵詞：中共黨組；角色與功能；全面從嚴治黨

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）05-0069-06

從嚴治黨是我們黨的優良傳統和寶貴經驗，是我們黨在建設、改革和發展的過程中獲得成功的一大法寶。當前，我國改革進入深水區，世情、國情、黨情都發生了巨大變化，新形勢下，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務更為艱巨。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上的重要講話，從黨和國家戰略全局高度，強調“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”，要求“各級黨組織要擔負起全面從嚴治黨主體責任”。黨組在全面從嚴治黨的過程中發揮領導核心作用，是全面從嚴治黨的責任主體，根據《中國共產黨章程》（2012年修改）第九章第四十六條規定，黨組是指在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立的小組，其基本任務是負責實現黨的方針、政策，團結非黨干部和人民群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作。因此，新時期全面從嚴治黨要重點關注黨組，從制度上進一步完善黨組建設，促使其運轉更加順暢。

一、角色與功能：中共歷史發展中的黨組

2015年6月16日，中共中央頒布《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，從性質、作用、原則、議事決策等方面進一步規范了黨組，為黨組的發展提供了理論依據。回顧黨組93年的發展歷程，在中國共產黨發展的每一個關鍵時期，黨組都發揮著重要作用。當前，我國正處于全面從嚴治黨時期，回顧黨組的發展歷史，重新定位黨組，更好地發揮其領導核心作用是當前亟待解決的問題。

（一）中共黨組的發展歷程

1.黨團時期。中共黨組早期稱為“黨團”，中共歷史上第一個黨組由中共湘區執委于1923年在湖南水口山建立。在黨團初步發展的基礎上，1925年1月，中共四大進一步明確了黨團的定義：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配黨和群眾團體的活動。”這一定義指明了黨團的重要性及其所承擔政治任務。1926年7月，中共第三次中央擴大執行委員會在關于組織問題的決議案中進一步指出：“黨團的作用是為實現黨的政策，加重黨的影響于各種非黨組織。”在這次黨團的定義中，明確了黨團的作用。在抗日戰爭中，黨團在聯系群眾，團結各方愛國力量方面發揮了重要作用。1942年9月，中央加強了黨團工作的管理，再次強調：“黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。”這更加明確了黨團的職責權限。

2.黨組時期。1945年6月，黨的七大正式將黨團更名為黨組，完成了從黨團到黨組的演變。在解放戰爭時期，黨中央發出《關于建立報告制度》和《關于健全黨委制》等文件，加強了黨的一元化領導，促進了黨組的發展。新中國成立之初，為了克服以黨代政、黨政不分現象，黨中央于1949年11月頒布了《關于在中央人民政府內設立中國共產黨黨組織的決定》，規范了黨組的工作程序和職責，加強了黨員與非黨員之間的團結。1953至1956年期間，黨組的地位、作用、工作內容發生了變化，各地方政府的管理權日益集中到政府各部門中，權力集中與分散的矛盾在政府中凸現出來，這一變化使黨組形同虛設。1956年9月，黨的八大恢復了黨組的地位，國務院各部委、直屬局紛紛設立黨組。“文化大革命”時期，黨組活動停滯，“文化大革命”結束后，黨組職能逐漸恢復。1982年9月，黨的十二大規定了黨組成員的構成、黨組的職責和工作任務。1987年10月，黨的十三大明確了黨組討論問題的原則。黨的十四大、十五大作出規定，對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門可以設立黨委。黨的十六大、十七大、十八大進一步具體化了黨組的職責、黨組成員的設立以及黨組產生的辦法、職權與工作任務。

（二）全面從嚴治黨中黨組的角色與功能

1.黨組是全面從嚴治黨的責任主體。2013年黨的十八屆三中全會提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。”黨組承擔著代表上級黨委指導本機關和直屬組織內黨的工作的責任，起著承上啟下的關鍵作用。黨要管黨、從嚴治黨，關鍵要緊緊扭住黨組這個牛鼻子。黨組是落實黨和國家政策方針的主要責任主體，肩負著鞏固黨的執政地位、維護黨和政府良好形象的重要職責。關于黨組的相關規定，《中國共產黨章程》中有部分涉及，《中國共產黨黨組工作條例（試行）》作為《中國共產黨章程》中關于黨組的重要補充，明確了黨組的職責，為解決黨組的實際運作中普遍存在認識不足，履職不到位，主動擔當意識不強，責任分解模糊，監督不到位，以及責任追究不到位等問題提供了理論依據。在制度建設方面和具體實踐中，黨組在黨的建設和發展中所扮演的角色及承擔的責任還有待進一步強化。當前，黨內外面臨著建設、改革、創新等多方面復雜的問題，黨組作為落實黨和國家政策方針、聯系群眾的主體，承擔著我國社會主義建設的多重任務。因此，在全面從嚴治黨時期，強化黨組責任主體的地位具有戰略性意義。

2.黨組是溝通黨群的橋梁。《中國共產黨章程》第九章第四十六條關于黨組的定義規定：團結非黨干部和人民群眾是黨組的重要工作內容之一，因此，黨組在聯系黨和群眾的關系中發揮著重要作用。人民群眾是國家的主人，是中國共產黨執政的基礎，是黨的智慧源泉。傾聽群眾的呼聲，掌握群眾的思想脈搏，了解群眾所思、所盼、所樂、所憂，直接關系到黨在人民心目中的地位和威信。現階段，由于干部腐化問題的存在，影響了人民群眾對黨的信任，黨組是黨和人民群眾之間的紐帶和橋梁，黨和人民群眾之間的溝通、恢復黨群關系、贏得人民群眾的信任都離不開黨組。黨組作為一級黨委在非黨組織的派出機構，是全面從嚴治黨過程中處理黨群關系的重中之重，尤其是基層黨組，在密切聯系群眾方面起著至關重要的作用。從嚴治黨的核心是處理黨同人民群眾的關系問題。新時期，人民群眾的訴求發生了新的變化，完善和創新黨組工作，要以馬克思主義群眾觀為基礎，貫徹黨的群眾路線，以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點，使構建和創新黨組工作的過程成為在貫徹執行黨的理論和路線中為百姓謀福利的過程。

3.黨組是全面從嚴治黨的關鍵。黨要管黨，從嚴治黨，是黨的十八大確定的黨的建設的根本方針，是黨在現實環境下的政治要求。落實從嚴治黨要在責任上下功夫，黨組是從嚴治黨的責任主體，也是影響從嚴治黨成效的關鍵因素，從組織上落實從嚴治黨的要求，關系到中國特色社會主義發展的全局，對于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的整體戰略布局具有至關重要的作用。黨組在革命、建設、改革各個歷史時期發揮了重要作用。革命時期，黨組承擔著發展黨員、從事革命活動的重任，為救國和人民解放事業做出重大貢獻；建設時期，黨組承擔著宣傳、執行和落實黨的路線、方針、政策的責任；改革開放時期，黨組除了宣傳、執行和落實黨的路線、方針、政策外，更承擔著加強黨員組織、思想、文化建設，為黨和國家的發展把好方向的重任。因此，唯有把各級黨組建好建強，才能鞏固黨的領導地位。目前，世情、國情、黨情的變化以及各種文化價值觀的交流交融交鋒導致一些黨員出現理想信念不堅定、精神懈怠、脫離群眾、消極腐敗等現象，面對新困境新挑戰，需要黨組發揮其政治優勢、組織優勢和制度優勢，加強領導，貫徹執行黨的路線、方針、政策，討論和決定本單位的重大問題，切實完成黨和國家交給的任務。

二、現狀與困境：當前全面從嚴治黨的實踐

（一）全面從嚴治黨中黨組的現狀分析

黨的十八大以來，我國進入戰略轉型期，全面深化改革的任務更加艱巨，現實面臨的問題也更加棘手。以習近平同志為總書記的黨中央著眼于現實面臨的問題，深刻分析黨的建設和有效解決黨的建設實踐面臨的困境，針對干部管理問題上存在失之于寬、失之于軟等問題，提出從嚴治黨，關鍵在于從嚴治吏，強調加大管理黨員干部的力度。

1.完善制度。黨組制度是中國共產黨領導國家政治生活的基本制度形式，新中國成立以后，黨組制度的確立以1949年11月中共中央政治局通過的《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》兩個文件為標志。這兩個文件規定了黨在國家機關內設立黨組或黨委，在這些單位的下屬單位設立黨的支部組織。為了全面貫徹從嚴治黨，中共中央頒布了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，對黨組設立、職責、組織原則、議事程序等作出全面規范，對監督檢查、責任追究提出明確要求，這是自1945年黨的七大正式建立黨組制度以來，首次專門針對黨組制定政策。《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的頒布填補了黨內法規的空白，使黨組的責任更加具體化，對于履責和追責也制定了相關條款，體現了在全面從嚴治黨時期，我們黨充分認識到黨組作為責任主體的重要性。

2.核心領導。2015年6月16日，中共中央政治局通過了《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，規定了黨組的設立主體、工作內容和具體職責，明確黨組的運作機制。在文件中，黨組的責任大體分為四個方面的內容：第一，黨組在政治上負有領導責任；第二，強化理論武裝和思想政治工作；第三，負責學習、宣傳、貫徹執行黨的理論和路線、方針、政策；第四，貫徹落實黨中央和上級黨組織的決策部署，把好方向、管好大局，確保政策落實。黨在國家機關、軍隊、人民團體和企事業單位內部普遍建立的組織通稱黨組，黨組的根本職能是發揮“領導核心”作用，即“總攬全局、協調各方”。共產黨員要參加黨的支部組織，過組織生活，黨員干部在行使行政職權時要受到黨內民主集中制的約束，并通過黨組來實現黨對這些部門工作的領導。

3.分級管理。目前，全國共有8.6萬個黨組，從中央到縣劃分為4個層級，分為黨組、部門黨組、地方黨組和基層黨組。由于各級黨組所處的層級不同，因此在具體工作中職責也有所區別，各級黨組互相協作，共同發揮在黨的各項工作中的領導核心作用。從性質、地位、作用、產生方式和權力來源等方面來看，黨組實行分級管理，在職權職責方面，黨組討論和決定本單位重大問題。部門黨組討論和決定本部門、本系統的重大問題；地方黨組對本地區重大問題作出決策，向地方國家機關推薦重要干部等；基層黨組領導所屬機關基層黨組織，協助本單位負責人完成任務，改進工作，對每個黨員進行監督。為了保證黨組的有效運轉，確保國家的政策落實，《中國共產黨黨組工作條例（試行）》明確了黨組討論和決定的主要內容并且細化了責任追究的相關事項，使黨組制度在分級管理的基礎上形成了一個有機的縝密的體系。

（二）全面從嚴治黨中黨組運行存在的困境

1.黨組的法規化程度不高。黨組是從嚴治黨的關鍵要素，管黨治黨要在制度建設上下功夫，黨組良性運轉的關鍵是靠制度進行約束。目前，黨組在運轉過程中存在法規化程度低的問題。關于黨組的制度規范形式主要是《中國共產黨章程》，內容均為原則性、概要性和宏觀性的規定，黨組的其它規定一般都散落在黨的相關章程、制度和文件中，既非專門化也非體系化，難以涵蓋日常工作中的各種復雜情況。此外，黨組在現實運行中多參照黨委的基本規則，或者遵循政黨慣例、習俗等非正式制度。2015年6月，中共中央出臺《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，在黨章的基礎上分為8個章節，對黨組的設立、職責和組織原則、責任追究作出明確說明，并界定了國家工作部門黨委的性質，指出國家工作部門黨委是黨組性質的黨委，由上級黨組織直接批準設立，不同于由選舉產生的黨的地方委員會和基層委員會，明確了設立黨委的條件。這是我國第一部關于黨組的專門性法規，目前該法規處于試行階段，還有待在實踐的基礎上進一步完善。

2.黨組與黨委同質化發展。《中國共產黨黨組工作條例（試行）》對黨組和黨委分別做出了規定，其中第一章指出，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導核心作用；其中第七章指出，國家工作部門黨委是在對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門中設立的領導機構，在本部門、本系統發揮領導核心作用。此處國家工作部門黨委是黨組性質的黨委，不同于由選舉產生的黨的地方委員會和基層委員會。由此，可以看出，黨組、國家工作部門黨委和黨委在性質意義上具有明確的理論邊界，清晰且容易界定。而在結構功能意義上，在政治實踐過程中，黨組和黨委的形態邊界、權力邊界和功能邊界又呈現出一定的“模糊性”，具有同質化傾向。

3.組織管理渙散。習近平總書記在中央紀委三次全會中指出，嚴明組織紀律，克服組織渙散、紀律松弛現象，加強全黨的組織紀律性，是深化黨的作風建設、鞏固糾正“四風”成果的重要保證。在黨組運行的過程中，黨組正常活動開展少，成員之間溝通少，團隊缺乏凝聚力，黨員的黨性素質不高，缺乏服務意識，不能充分發揮黨員的先進模范作用等問題長期存在，嚴重影響了黨組領導核心作用的發揮。黨組是一個嚴密的組織體系，關系著黨的大政方針的落實，也關系著黨的執政根基的穩固。組織管理長期渙散，會動搖黨員的理想信念，長此以往，會削弱黨的戰斗力，動搖黨的執政根基。在全面從嚴治黨的關鍵時期，需要加強黨的組織管理，增強黨組的凝聚力和戰斗力。

三、讓黨組歸位：黨組領導核心作用的挖掘

《中國共產黨章程》中明確規定：“黨組發揮領導核心作用”，這里的領導核心作用主要指黨組負責實現黨的方針政策，團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導基層黨組工作，討論本部門重大問題等。《中國共產黨黨組工作條例（試行）》在《中國共產黨章程》的基礎上，對黨組的功能進行細化，增加了請示報告、機構設置和人員編排、人事任免、大額資金使用、基層黨組織和黨員隊伍建設、意識形態和精神文明建設、黨風廉政建設和反腐敗等重要內容，進一步豐富了黨組的功能。

（一）政治功能

1.擔當從嚴管黨治黨的政治責任。宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央的決議是《中國共產黨章程》規定的黨組的首要任務。著力強化核心意識，擔當政治責任，確保黨的決策部署得到貫徹落實。第一，黨組作為黨在社會組織中的戰斗堡壘，落實從嚴管黨治黨責任是職責所在，必須把黨要管黨、從嚴治黨作為強基之要、固本之舉，督促引導各級黨組承擔落實好從嚴治黨的責任。第二，黨組承擔著黨的路線政策落地生根的重要職責。嚴肅政治紀律，加強督促落實，確保政令暢通、步調一致，切實增強黨組在執行黨的路線方針政策過程中的自覺性和堅定性。

2.增強執行方針政策的政治自覺。黨組作為黨的權力主體，承擔著落實黨的路線方針的重要職責。第一，強化政治定力，黨組承擔著黨的政治職責，面對多種文化價值觀的沖突，堅定政治立場，在大是大非面前，保持頭腦清醒，堅決執行黨和國家的方針、政策。第二，嚴把政治方向，做黨的方針、政策的堅決執行者，履行黨組的政治領導責任，必須牢牢把握這一根本政治方向，同各種危害我們黨的各種錯誤思潮和行為作斗爭，同意識形態領域不利于黨的形象的言行作堅決斗爭，同形形色色的違法違紀行為作堅決斗爭。

3.加強黨組在從嚴治黨中的行動落實。全面從嚴治黨是黨在現階段面臨的重大政治任務，黨組在全面從嚴治黨中扮演著重要角色，是強化從嚴治黨的政治主體。第一，堅決貫徹黨中央的決策部署。貫徹落實黨中央的決策部署，不但要迅速，而且要有力，排除“梗阻”確保黨中央的決策部署得以施行。第二，在當前實際工作中強化行動落實。各級黨組要積極實踐看齊意識，作出表率，主動把責任記在心上、扛在肩上、落在行動上。在實際工作中，黨組要以黨中央的理論政策為導向，在保證政令暢通和立足實際創造性開展工作的同時，還要大力推進黨的各項政策得到落實。

（二）組織功能

黨組是體現黨的執政能力的關鍵要素，黨組作為一個從上至下系統的組織體系，具有強大的組織功能。黨組的組織功能主要體現在組織學習和實踐兩個方面。

1.組織學習。加強黨員信念教育，需要黨組充分發揮組織功能。在全面從嚴治黨時期，第一，各級黨組要組織黨員干部深入學習《習近平談治國理政》和《習近平總書記系列重要講話讀本》，深入理解習近平總書記治國理政的思想精髓。第二，各級黨組要組織黨員干部系統學習黨的歷史，了解中國共產黨艱苦的發展歷程，明白黨的建設成果得來不易。第三，各級黨組要組織黨員干部學習馬列經典著作，加強理論修養，強化黨員干部用發展了的馬克思主義解決現實問題的能力。

2.組織實踐。組織實踐是鍛煉黨性的一種體現，通過實踐活動黨員干部可以體驗革命先輩艱苦創業的奮斗精神，接受革命傳統教育，堅定理想信念，深刻認識黨的群眾路線的實質和意義。第一，組織黨員干部與群眾廣泛接觸，了解群眾的生活狀況以及他們的所思、所想、所憂。第二，開展模范交流活動，模范是為黨的建設和發展作出突出貢獻的人，共產黨員通過與模范進行交流，有利于發揮帶頭作用，提升黨員政治覺悟和政治修養。

四、改革與創新：在全面從嚴治黨中不斷完善黨組

當前，全國共有黨組8.6萬多個，涵蓋了從中央到縣四個層級。《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的頒布，填補了黨組法律法規的空白，規范了黨組的設立、審批、工作職責和決策程序，是全面從嚴治黨的新成果。貫徹落實全面從嚴治黨，還需要從以下幾個方面不斷完善和創新。

（一）健全黨組領導機制

全面從嚴治黨要求黨組充分發揮組織領導作用，而組織領導作用的發揮需要不斷健全相應的機制。

1.制定《中國共產黨黨組工作實施細則》。對于黨組的主體責任落實以及績效考核需要進一步細化，制定《中國共產黨黨組工作實施細則》。首先，明確各級黨組以及黨組成員的具體職責。黨組自上而下分為四個層級，每個層級黨組承擔的責任不同，將責任細化，明確每一級黨組成員的具體職責，實行領導帶頭執行責任制，班子其他成員認真執行責任制，切實抓好分管工作范圍內的黨風廉政建設，形成分級、分片、分塊負責的領導體制和工作機制。

2.健全責任機制。上級黨組在抓好本級黨風廉政建設的同時，要按照管理權限對下級黨組公開授權，明確哪些責任由上級黨組承擔，哪些責任由下級黨組負責，形成自上而下、一級抓一級、一級對一級負責的責任網絡體系，將責任目標層層分解到有關職能部門和具體責任人，從明晰責任、細化措施、規定時限等方面進行分解量化，圍繞“誰該承擔責任、在哪些問題上承擔責任、承擔什么樣的責任”提出明確具體的責任條款。明確考核內容、考核辦法、考核標準以及考核形式，制定責任追究的具體辦法，使黨組工作有規可依，有規可循。

（二）加強意識形態建設

全面從嚴治黨不僅要不斷完善黨組的制度建設，還要加強意識形態建設。

1.從思想上加強認識。堅持用中國特色社會主義理論體系最新成果武裝頭腦，貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，領悟黨在全面從嚴治黨中的新思想新理念新戰略。各級黨組要抓好黨員信念教育，第一，要組織黨員干部進行理論學習和實踐調研，深入了解中國共產黨的發展歷史，明確黨的未來發展趨勢。第二，運用榜樣效應，在全黨開展向榜樣學習的活動，讓榜樣的力量深入人心，使共產黨員從內心真正樹立全心全意為人民服務的意識。

2.要大力宣傳黨的理論政策。黨的理論政策是黨在建設時期制定的理論、路線、方針，反映了社會發展的現實需要，也反映了廣大人民的呼聲。第一，運用新媒體。黨的理論政策宣傳除了利用廣播、報紙、電視等傳統媒體以外，還要利用網絡平臺，手機客戶端和微信公眾號等新媒體方式，以更加生動活潑的形式進行宣傳，使全體黨員和領導干部更加容易接受。第二，堅持黨組學習制度。各級黨組應發揮政治領導作用，積極開展專題研討學習、理論政策教育、干部脫產輪訓培訓等組織活動，使黨的政策入耳、入腦、入心。

（三）創新黨組運作模式

黨的十八大以來，我國逐步由管理走向治理，在全面從嚴治黨的背景下，原來較為單一的黨組運作模式顯然已經不適應時代發展，創新勢在必行。

1.創新網絡管理模式。黨組應以黨內信息網絡平臺為支撐，創新黨員教育管理模式。第一，依托黨員遠程教育網絡，建立信息化教育平臺。設立遠程教育終端，充分發揮信息技術在黨員教育中的優勢。實行“定單式”“菜單式”“點單式”等多樣化的網絡培訓模式。第二，依托黨內信息管理系統，建立信息化管理平臺。在各級黨組范圍內實行黨員組織關系網上轉接，減少黨員辦理組織關系接轉的環節和手續。第三，依托區域網絡資源，建立信息化服務平臺。依托區域黨員服務中心，開設服務熱線和信息網站，公布黨組織的服務資源，調動廣大共產黨員開展志愿服務的積極性。

2.創新學習實踐模式。組織共產黨員學習與實踐是黨組日常工作的重要內容之一，其效果直接決定了黨組的工作效率。創新學習與實踐模式，第一，多種學習方式相結合。采取集中學習與分散學習相結合、個人主講與集中討論相結合、業務學習與理論研究相結合等多種方式。第二，實踐方式靈活多變。采取請進來與走出去相結合的方式，組織黨組成員和廣大共產黨員到外地參觀、學習、考察，同時邀請相關專家、學者進行理論專題講座。

責任編輯 陸昱