新常態下落后地區政府創新發展面臨的挑戰與對策

魏芙蓉　于新恒

摘要：經濟新常態下，世情、國情發生了許多新的變化，我國落后地區政府要帶領人民推進本地區的創新發展，打好翻身仗，面臨著來自多方面的嚴峻挑戰。例如，原有的經濟增長方式已走到盡頭，原來的決策模式已不適用等。這些問題的產生有其深層次的原因，特別是現有體制機制改革滯后，一些領導干部觀念落后等是影響、制約創新發展的重要原因。落后地區政府要盡快打開創新發展的新局面，必須對癥下藥，以全面深化改革為動力，以供給側結構性改革為重點，抓準時機，確定新模式，扶植新動力，抓住新引擎，選擇科學的創新路徑。同時，要以踏石留印、抓鐵有痕的精神轉變政府職能，從而使落后地區后來居上，跨入國內經濟發展的先進行列。

關鍵詞：新常態；落后地區；地方政府；創新發展

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）05-0080-06

在經濟新常態下，我國各地經濟的發展發生了很大的變化。一些落后地區的經濟一躍而起，逐步跨入了先進行列，但也有原本處于先進地區的經濟卻一路下滑，跌入了后進的行列。落后地區經濟發展的原因固然各有其因，但是，有一點是共同的，那就是政府應有的功能和職責發揮不夠，機制體制不能適應經濟發展的需要和要求。因此，現實倒逼我們要深入研究我國落后地區政府在當前創新發展中所面臨的挑戰與出路。

一、經濟新常態下落后地區政府創新發展面臨的挑戰

所謂落后地區，是指經濟欠發達，或本來居于先進行列，后來卻由先進行列滑入了后進行列的地區。比如，東北地區的遼寧、吉林、黑龍江三省自2003年至2013年，曾連續10年地區生產總值年均增長12.6%，高于同期全國平均水平2.6個百分點。然而，進入經濟新常態后，東北三省經濟增長速度不斷下滑，現在竟然跌到了全國墊底的地步，滑入了后進行列，戴上了“落后地區”的帽子。

在經濟新常態下，無論是“老”落后地區還是“新”落后地區的政府，創新發展都面臨著嚴峻的挑戰。

（一）政府主導的經濟增長方式走到了盡頭

在傳統經濟發展過程中，我國一些落后地區普遍形成了一套傳統的經濟發展模式，即“三依靠”經濟增長模式。一是依靠低成本出口；二是依靠低端產業主導；三是依靠拼資源、拼環境。我國進入經濟新常態后，“三靠”經濟增長模式漸漸失靈，難以繼續維持經濟持續高速增長。

1.依靠低成本出口發展經濟

隨著我國土地、勞動力等要素成本的快速上漲和美國等西方國家“再工業化”浪潮的持續推進，中國制造業崗位開始出現高端回流到美國，低端逐步轉移到越南、印度尼西亞、泰國等地的趨勢，使“中國制造最為依賴的成本優勢一去不復返”，低成本出口戰略難以為繼，隨之依靠低端產業主導的經濟結構也出現困境。

2.依靠低端產業主導經濟發展

長期以來，我國經濟發展中粗放的、低端的、雷同的產業仍占據主導地位，一些高投入、高消耗、高污染、低效率的項目屢禁不止，從而使我國在經濟發展的產值增長中，科技進步貢獻率僅為30%左右，大大低于工業發達國家約60%的水平。同時，我國經濟增長的能源消耗系數比發達國家高4倍-8倍，主要單位能耗高出發達國家30%-90%。這就意味著在當前的創新發展中，我國經濟增長方式必須由粗放型向集約型轉變。廣西等地區在這方面表現較為明顯，其產業結構仍然處于較低層次。以2013年為例，第一產比重為16.3%，比全國高6.3個百分點，發展相對落后。第二產業工業總量偏小，素質不高，比重為43.9%，比全國低3個百分點。第三產業總量不足，新興服務業落后于傳統行業。高耗能行業仍然是工業的主要推力，比重仍高達40%左右，高耗能行業能源消費占規模以上能源消費量比重達到94.1%，廢水、廢氣和廢物排放仍高于全國大多數省市。

3.依靠拼資源、拼環境發展經濟

隨著一些落后地區的煤炭、木材、石油和礦藏等資源的大量消耗和生態環境被污染破壞，傳統靠拼資源、拼環境的發展模式也走入了死胡同。這種發展模式在全國是比較普遍的，在西部地區則更為突出。據《2012年中國可持續發展戰略報告》顯示，資源環境綜合績效指數位列全國前10位的全部來自東部地區。“位列后10位的省、直轄市、自治區依次為安徽、云南、江西、內蒙古、廣西、貴州、甘肅、青海、新疆和寧夏，其資源環境綜合績效指數分別為全國平均水平的0.4到0.6倍”，后10名中，西部地區就占了8個。可見，西部地區在當前創新發展中更要格外重視轉變經濟增長方式。

“三依靠”等傳統經濟增長模式已走到了盡頭。值得注意的是，這些經濟增長方式全是靠政府支撐起來的，因此，要轉變落后地區經濟增長方式，必須先轉變各級政府的職能。只有重新界定政府職能范圍，確定政府的權力邊界，改革行政管理體制和施政方式，將職能轉變的出發點和落腳點放到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來，才能激發經濟的活力和社會的創造力，真正實現讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

（二）政府對催生經濟內生發展的路徑選擇徘徊、迷茫

改革開放30多年來，落后地區的經濟發展同全國一樣，主要依靠“三駕馬車”驅動，即政府投資拉動、外貿出口、消費推動。但是，在許多落后地區這“三駕馬車”難以并駕齊驅。外貿出口很有限度，難以左右形勢；內需驅動缺乏核心動力，即居民收入增長緩慢。“全國總工會的調查顯示，占全國23.4%的職工5年未增加工資，61%的職工認為普通勞動者收入偏低是最大的不公平。”貧富差距過大，除影響社會和諧穩定外，還使許多落后地區經濟發展的內需引擎萎靡不振。于是，落后地區往往就依靠政府投資拉動經濟，人們稱這種現象是靠政府投資“一柱擎天”發展經濟的模式。然而，進入經濟新常態后，政府“一柱擎天”的投資能力已經十分有限。另一方面，投資的回報率早已遞減衰竭。因此，政府投資“一柱擎天”的路子也難以為繼了。這些問題如不能盡快解決，就很難打開創新發展的新局面。

（三）經濟結構性改革滯后，創新發展格局尚未形成

1.經濟結構性改革滯后

落后地區產業結構問題突出表現在低附加值產業、高消耗、高污染、高排放產業的比重偏高，而高附加值產業、綠色低碳產業、具有國際競爭力產業的比重偏低。在一些落后地區，這方面的改革尚未形成氣候，一些僵尸企業還占據著大量資源，而一些具有創新潛力的企業則很難獲得優質資源，尚未成為經濟發展的主要動力。

2.創新驅動格局尚未形成

一是體制機制轉換不徹底，市場化程度低。以東北地區為例，目前東北大型國有及國有控股企業在經濟中占有較大比重，而民營經濟規模較小，發展不充分、不平衡。政府在促進企業發展中缺少分類指導的政策扶持體系，普遍存在“重大輕小”的傾向，特別是對中小微企業缺少具體可行的政策指導。二是產業結構調整優化升級步伐緩慢。自2003年以來，東北三省第一、二、三產業增加值占GDP的比重變化不大，2003年分別為12.4%、50.7%和36.9%，2013年為11.7%、49.7%和38.6%，產業結構未發生根本轉變，以服務業為核心的現代產業體系仍需完善。三是國有企業一股獨大，制約發展混合所有制經濟。東北三省有不少國有企業一股獨大，多數占有50%以上的股份，這為“發展混合所有制經濟，允許民營經濟和企業員工參股帶來諸多不便的利益。”這勢必影響對國有股進行市場化改造，影響企業改革創新。

二、落后地區政府處于創新發展困境的深層原因

（一）政府留戀主導地位，市場尚處弱勢

改革開放30多年來，政府由計劃經濟時期的“萬能型”轉變為“有限型”，現在正從“有限型”向“服務型”轉變。但是，落后地區政府往往跟不上時代的步伐，它們留戀政府在市場中的主導地位，過分使用手中的權力，使市場在資源配置中無法起到決定性的作用，嚴重影響了創新發展。

1.一些政府仍在干擾市場在資源配置中的決定性作用，越位現象比較嚴重

當前，落后地區政府干預市場準入的因素仍然較多。以去產能為例，有的地方政府不區分企業特點、項目特點、地區特點，一律限制進入某些行業，使市場經濟引導的行業重組活動遇到嚴重的阻礙，以致影響行業內的競爭和創新增長能力的發展。

2.一些政府以管理代服務，錯位現象比較普遍

例如，東北一些地方政府對企業服務還沒有打通“最后一公里”，“政府出臺的扶持政策沒有及時送達企業，企業項目審批過程中遇到的困難沒有給予幫助指導，影響到項目進度，企業遇到土地、資金及技術等方面的困難不能給予及時的幫助，沒有起到有效的協調作用。”

3.一些政府未能將服務公眾利益落到實處，政府缺位現象嚴重

有些落后地區的政府片面追求GDP的增長，甚至在發展經濟的過程中損害群眾的利益，無形中積下了不少矛盾。在他們看來，似乎只要GDP上去了，就可以一俊遮百丑。另一方面，由于片面追求GDP的增長，難免要破壞經濟發展環境，破壞資源，反而損害了未來的生存發展條件。

（二）政府施政目標出現偏差，長期忽略供給側結構性改革

1.不少領導干部對供給側改革缺乏足夠的認識

所謂供給側是指供給方面。國民經濟的平穩發展取決于經濟中需求和供給的相對平衡。長期以來，落后地區政府只重視抓需求側，沒有顧及供給側的問題。進入經濟新常態，人們漸漸發現供給側已難以適應社會需求的變化。一是無效和低端供給過多。不少傳統產業產能嚴重過剩，產能利用率偏低。二是有效和中高端供給不足。供給側調整明顯滯后于需求結構升級，公眾對高品質商品和服務的需求難以得到滿足，出現到境外大量采購日常用品的現象。三是傳統的體制機制嚴重束縛了供給結構調整。產生這些問題的根本原因是政府及領導干部對供給側改革缺乏足夠的認識。

2.有些政府的工作重心還沒有轉移到推進供給側結構性改革上來

供給側結構性改革的實質，就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟和社會持續健康發展。這場改革是以市場化為導向、以市場所需供給約束為標準的政府改革。而落后地區政府普遍行動緩慢，工作重心還沒有完全轉移到推進供給側結構性改革上來。

（三）領導干部思想保守，缺乏創新觀念

一些地區政府及其部門領導干部存在著根深蒂固的傳統觀念，他們以“大政府”的理念來審視自己和社會，形成了“全能政府”“人治政府”“管制政府”“無責任政府”等管理理念，管理上強調的是政府本位。隨著市場經濟的發展和改革開放的深入，這些政府管理理念與市場經濟要求的有限政府、法治型政府、創新型政府、服務型政府理念是格格不入的，急需這些政府及其領導干部除舊布新，樹立創新發展等新理念。

三、落后地區政府打開創新發展新局面的對策思考

在經濟新常態下，各地政府都在努力轉變政府職能，再加上黨的方針政策的傾斜，許多地區經濟發生了很大的變化，特別是西部絕大部分省份和中部的一部分省份的經濟增速都名列前茅。但是，也出現了遼寧、吉林、黑龍江等經濟增速大滑坡的問題。這從另一個側面說明，落后地區轉型創新仍任重道遠。落后地區政府必須抓住時機，適應經濟新常態的要求，確定新模式，扶植新動力，抓住新引擎，選擇適合本地經濟創新發展的新路徑。

（一）政府要努力實現從重管理到重服務的轉變，提升政府的服務能力

在經濟新常態下，市場在資源配置中起決定性作用，倒逼政府要轉換角色，由主導者轉向保障者，由管理者轉向服務者。于是，政府職能的重心轉向服務，包括為企業提供公共服務，這種政府就是服務型政府。所謂服務型政府，是指在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以公民本位、社會本位為指導理念，為社會提供充足而優質的公共物品與服務的現代政府。服務型政府建設的基本目標是按照全體人民學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的要求，圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，創新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共服務設施建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。可見，建設服務型政府對于轉變政府職能，推進經濟結構轉換，保障市場在資源配置中發揮決定性作用，提升政府的公共服務能力都會產生重要影響。

1.運用大數據技術努力改進政府的服務方式和服務水平

在大數據時代，新興的通訊技術、計算機技術和網絡信息技術的融合不僅改變著整個社會，尤其改變著政府機構的行為和使命。這種變革倒逼落后地區政府必須善于運用大數據技術治國，努力實現管理創新、服務模式創新、政府公共管理技術創新。

一是要運用大數據技術合理配置公共服務資源。落后地區政府要及時把握公眾對公共服務的需求，然后運用大數據技術合理配置公共服務資源，并對公共服務流程進行再造，從根本上解決數據的部門化、碎片化、分裂化的問題。

二是要運用大數據技術實現政府決策議程的主動性變革。第一，引入大數據檢測系統，清晰定位決策動議的觸發。第二，發掘大數據信息，及時響應公民和社會組織的需求和對政策的訴求。第三，運用大數據技術完善公共決策中的協商機制。

三是要運用大數據技術推進組織機構建設。落后地區政府要充分發揮大數據技術在經濟和社會發展中的作用，必須建立、健全專門的組織機構。在這方面，可以借鑒美國聯邦政府和國內貴州等省的經驗，即“互聯網+政務”的做法，借助互聯網聚合眾智，實現萬眾奮發創新，協力創業。

2.著力為推進落后地區企業轉型發展服務

落后地區政府要使國有企業和民營企業成為創新發展的重要支撐力量，必須著力推進企業轉型發展，完善體制機制建設。

一是要深化國企改革，完善國有企業治理模式和經營機制。落后地區的國有企業往往是產能過剩的載體，政府對落后的產能與“僵尸企業”要立即淘汰，不能再輸血，這就要實現由“管企業”向“管資本”轉化。第一，政府對企業的管理要打破倚重扶持、倚重投資、倚重輸血的老路，即由“管企業”向“管資本”轉變。所謂“管資本”，就是要使國有資本服務于國家戰略目標，重點用于提供公共產品，發展戰略性產業，促進科技進步，保護生態環境，保障國家安全。第二，搞活國有資本。要推動國有資產資本化、證券化，使資本流動起來。第三，全面提升效率。要按照國家戰略目標的需求優化布局結構，全面提升效率。同時，政府要“兜底”社會保障改革。要通過改革切實增強國有企業的內在活力、市場競爭力和發展引領力。

二是大力支持民營經濟發展。落后地區政府應盡快出臺促進民營經濟發展的相關政策，放寬民間資本進入的行業和領域，促進民營經濟公開、公平、公正參與市場競爭。要通過市場配置資源，使資源向效率高的領域和企業流動。

三是要提供公共服務支撐結構轉換。要實現落后地區經濟結構中的產業結構和空間集聚結構的成功轉換，這是落后地區能否實現中高速增長的關鍵環節。為此，要加強制度設計，讓政府的公共服務與產業的結構轉換更加合拍。地方政府要結合本地的優勢培育好自己的產業群和行業及地區的龍頭企業，發揮產業集群效應。

（二）政府要著力推進供給側結構性改革，提升創新能力

學術界普遍認同的邁克爾·波特提出的經濟發展階段理論認為，國家的經濟發展可以劃分為要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動幾個階段。伴隨著人均GDP的增長和發展條件的改變，經濟發展向創新驅動發展轉換是個必然過程。當前落后地區乃至全國實現創新轉換的重要途徑就是開展供給側結構性改革，強化創新觀念和提升創新能力。

1.要把握好供給側結構性改革的精神實質

供給側結構性改革的核心內涵是改革創新為龍頭、結構優化為關鍵，是著眼于創造有效產品和服務的體制機制的改革。改革創新是引領經濟發展的第一動力，創新驅動發展戰略對供給側結構性改革起著決定性的作用，它可為促進產業結構升級奠定堅實的基礎。結構性改革與需求總量刺激相比，更為集約、精準，更有利于激發企業及政府創新活力。同時，供給側結構性改革又是解決技術不足的本源之策。

供給側結構性改革成效如何，政府是關鍵。從某種意義上講，供給側結構性改革就是改革政府公共政策的供給方式，即改革公共政策的產生、輸出、執行以及修正和調整方式，更好地與市場導向相協調，充分發揮市場在配置資源時的決定性作用。因此，推進供給側結構性改革，必須積極建設創新型政府。要建設創新型政府，政府部門必須將創造性的改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段，必須及時適應社會經濟環境的變化和人民群眾的新需求，隨時破除那些僵化的和不合時宜的觀念和制度，倡導新理念，營造創新氛圍，讓創新者有動力和條件去創新。

2.發揮本地優勢，積極培育新產業

落后地區的供給側改革，要順利實現去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，發展新興產業，關鍵要抓好以下幾個環節。

一是提升對生產要素的供給效率。第一，調整人口政策，大力積累人力資本。技術進步必然要求加大人力資本投入以不斷提升勞動者自身素質和技術技能水平，實施“勞動力再造和升級”工程。不僅要促進普通勞動力的升級，提升勞動者的技能，而且要注重培養創新型人才。政府要積極發揮引導、激勵和監督作用。第二，政府必須高度重視教育和職業培訓，培養具有高端就業技能的勞動者是順應經濟轉型升級、防范失業的重要手段。第三，深化土地制度改革，提高土地利用效率。要逐步建立城鄉統一的土地流轉制度，徹底改變不少地方采取“工業用地零地價”的招商引資機制，讓市場價格引導土地資源的優化配置。

二是提升對關鍵技術的供給。技術是現代市場經濟中最重要、最活躍的要素之一，增加關鍵技術供給，提高基礎性專利數量，是檢驗落后地區是否邁入創新型行列的重要指標。落后地區要激發創新活力，必須加強對科技經費的投入、積極引進科技拔尖人才。

三是要促進原有優勢轉化和升級供給。每個地區都有自己富有生命力的優勢，要促進原有優勢轉化和升級供給。要促進工業化和信息化深度融合，支持產業集聚發展和價值鏈跨區域重組，創新制造優勢。

3.進一步簡政放權，健全和完善權力制約機制

長期以來，一些落后地區政府權力的邊界不清，一些官員對權力來源的認識不清，缺乏對行使權力必須承擔責任的意識，于是造成現實中政府權力任性、越界、傲慢和濫用。

2013年黨的十八屆三中全會的《決議》指出：“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”這就明確地提出了要進一步轉變政府職能，深入進行簡政放權，深化行政審批制度改革，必須建立權力清單制度。權力清單制度的核心是制定和執行好三張清單，即權力清單、負面清單、責任清單。三張清單各有其獨特的功效，它們分別從限制政府權力、賦予市場自由、減少微觀干預、打造陽光政務、強化政府責任等五個維度，搭建政府全面履行職能的制度架構，必將為創業、創新營造良好的氛圍，提供很好的助力。實踐證明，權力清單制度是經濟新常態下轉變政府職能的突破口，落后地區政府更要積極研究、制定好三張清單，形成完善的權力清單制度體系，把權力關進制度的籠子里，保證政府權力真正為民而謀，為民而用，從而加快推進落后地區創新發展的步伐，打好翻身仗。

（三）政府要在創新發展中強化創新觀念

轉變政府傳統觀念，樹立新理念。落后地區政府要創新發展，進一步轉變政府職能，不僅是政府職責、功能的轉變，制度和體制的創新，更是領導干部及公務員理念的創新及能力的提升。理論創新是一切創新的先導，理念轉變是政府職能重新架構的決定性因素。因此，在經濟新常態下，落后地區政府領導干部要進一步樹立創新理念，并注重提升領導能力。

一要樹立“五大發展理念”。習近平總書記深刻指出，“沒有思想就沒有靈魂，沒有理念就沒有方向”。經濟進入新常態要求領導干部要有新狀態。2015年黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，這“五大發展理念”是我國在“十三五”乃至更長時期的發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，是針對我國經濟發展進入新常態、世界經濟復蘇低迷開出的藥方，是事關我國發展全局的一場深刻變革。新的發展理念就是指揮棒，各級領導干部一定要經受住考驗，把思想和行動統一到新的發展理念上來，積極以“五大發展理念”認識新常態，適應新常態，引領新常態。

二要深入學習供給側理論，強化供給側結構性改革理念。要通過學習，明確供給側結構性改革的實質，正確處理好政府與市場的關系，發揮好市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。具體講，就是將政府的主要職責定位于制定好法律、法規、標準和政策，為企業和社會提供良好的制度和政策環境。政府要在創新創業、實施創新驅動發展戰略中充分發揮引領作用。

責任編輯 李建良