碳減排的路徑選擇
——基于政府與市場關系沖突與整合的視角

李 娉，馬涵慧

(華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206)

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碳減排的路徑選擇
——基于政府與市場關系沖突與整合的視角

李 娉，馬涵慧

(華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206)

隨著《京都議定書》的正式生效，碳交易市場作為新興碳減排方式受到人們的普遍關注。學界對其看法褒貶不一，爭論的焦點在于碳減排中是采取政府型環境政策還是市場型環境政策。在碳減排實踐中，政府與市場在治理中不可避免地會發生沖突，理性的路徑選擇是在合理劃分二者作用界域的基礎上實現二者的整合。政府與市場都作為碳減排中的行動者，采用碳稅和碳市場共存的方式，以實踐為導向，從而發揮政府在碳交易市場中頂層設計的作用，同時也要發揮市場的作用，引導由強制減排到自愿減排的轉變，實現碳減排治理的可持續治理。

政府與市場；碳減排；角色沖突；整合途徑

隨著《京都議定書》的正式生效，碳排放權已成為在國際市場交易的商品，目前，全球擁有碳排放權交易平臺20多個，集中在歐洲、北美，而中國較多地采用行政型的環境政策，學界也有不少學者對此進行研究，有學者認為：“碳稅是成本最小的政策工具，碳交易市場在初始分配等環節上存在諸多困難與道德風險”[1]，學界也有另一種聲音“稅收是剛性的，無法顧及不同市場主體減排成本的差異”[2]。學界的兩種觀點是關于碳減排中政府與市場定位的爭議，事實上，碳減排中的政府與市場是處于既對立又融合的狀態。本文試圖從三個方面即碳減排中政府與市場功能的界域針對市場失靈與政府失靈二者的作用空間及政府與市場為什么會產生角色沖突和政府與市場之間的整合途徑進行論述。

一、碳減排中政府與市場關系的變遷

污染排放等環境問題已成為當前經濟社會矛盾的焦點，中國政府也逐漸將節能減排放在可持續發展的高度。從1979年《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布到1991年止，我國制定并頒布了12部資源環境法律。1998年頒布了《中華人民共和國節約能源法》，為配合節能法的實施，我國政府制定并出臺了相關配套的政策法規。除了基本的法律文件之外，還有相關節能技術標準的政策法規的出臺。例如《節能技術政策大綱》、《民用建筑節能設計標準(采暖居住建筑部分)》相繼頒布，東北、西北和華北等地區以及江蘇省都相繼出臺了本地區的《標準》實施細則。2006年我國發布第一部《氣候變化國家評估報告》，2009年的聯合國氣候變化峰會中國承諾：爭取到2020年單位GDP的二氧化碳排放較2005年有明顯下降，同年12月，我國正式公布了北京環境交易所的“熊貓標準”，這是中國制定的首個自愿減排標準。2010年底，國家發改委出臺了我國首部碳交易法規——《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》。

除法律手段外，國家采取經濟激勵手段，由最初的財政撥款改為低息貸款以及其他優惠政策的出臺。例如1987年《企業節約能源管理升級(定級)暫行規定》、《超定額耗用燃料加價收費實施辦法》相繼產生。另一方面，2011年10月《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》批準了七個城市開展碳交易試點工作，鼓勵其探索碳排放權交易的制度建設。同年11月，碳排放交易試點工作會議確定北京、天津、上海等七省作為首批碳排放交易試點。

國內有關碳排放交易市場的理論和試點運行早在前幾年已經開展，最初全國7個碳交易試點運行市場在2014年6月達到了交易的高峰期。國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知中，規定綜合利用多種控制措施減少碳排放，結合產業結構調整、國家政策法規、探索建立碳交易市場和增加碳匯等多種方式來實現碳減排，其目的是為了解決環境的負外部性，促進國家節能減排目標的實現，最終實現可持續發展。

由此可見，我國目前環境手段不斷豐富，由原先的命令控制手段轉向市場經濟中的自愿行動。碳減排一系列相關法律法規、政策制度和經濟、市場手段的運用，從無到有、再到逐漸豐富的過程，體現了治理手段的多樣性。[3]無論是從政策還是制度手段上，我國碳減排治理內容上由最初單一的節能法規向不同的節能減排內容的細化豐富；制度手段由立法和行政手段為主逐漸轉變為綜合運用法律、經濟、技術等手段來解決碳排放問題，從最初的國家制度法規政策到碳排放交易中市場力量的參與，逐漸呈現出政府與市場共同合作治理實現碳減排的趨勢。

國外大多數國家也實行了“行政+市場”的治理模式。英國政府對可再生能源使用者實施了財政補貼政策，挪威重點扶持大型工業企業的減排項目，在歐盟，大多數成員國都對二氧化碳排放行為以能源稅、交通稅的方式加以限制，日本為了限制企業碳排放，專門設立了二氧化碳稅，如果符合《能源目錄》的標準，可減免能源稅的10%。采用市場的手段實現碳減排控制集中出現在21世紀，英國在2002年成立了世界上首個排放權交易市場，對排放進行總量控制，交易采取自愿加入的方式，并對超額排放的企業進行懲罰。澳大利亞在新南威爾士州采取了與碳信貸計劃相結合的機制，它要求碳排放主體購買信貸計劃來抵其碳排放總量。這些都表明，國外也呈現出由政府行政手段逐步向市場手段過渡的趨勢。

這一變遷的趨勢從國內學者的研究方向中也能得出結論，20世紀90年代的學者通常將環境政策劃分為強制性命令—控制，經濟激勵，自愿環境管制三類[4]，進入21世紀，國內學者開始對國外的碳稅、碳交易市場進行研究，代表性的是徐玉高對國際碳稅機制的研究，孫亞男隨后通過定量分析的方法分析了碳稅對企業生產、獲利的影響，[6]也有學者對碳排放交易進行研究，陳迎認為在交易中應注意公平問題，提出了基本需求碳排放、部分可貿易碳排放、完全可貿易排放權三類，[7]楊展里從排放權的環境效益、經濟效益、社會效益、技術支持等方面，對交易進行了初步分析。[8]由此看出，學界對于環境政策的研究也日漸豐富，對市場型環境政策的研究也逐漸增加。

最早關于政府與市場關系的論述來自于自由主義與干預主義理論。自由主義認為政府無需干預市場，充其量扮演一個“守夜人”的角色，代表人物是亞當·斯密，近代自由主義論者密爾具有前瞻性的提出“市場并不是完美無缺的，這一理論受到了干預主義理論的挑戰，代表人物有庇古、凱恩斯，凱恩斯指出：“政府不應是市場秩序的守夜人，而應當是社會秩序和經濟生活的積極干預者。”[9]制度學派的觀點較之前政府與市場關系的論戰較為新穎，科斯認為：只有當交易成本很高，市場機制難以解決問題，甚至根本無法階段問題時，我們才考慮采取政府干預的措施。政府干預的適當范圍就是政府干預活動的交易費用必須低于市場活動的交易費用。[10]很多經濟學家試圖采用定量分析的方法找到最佳結合點，也有學者對關系模式進行歸納：強市場——弱政府，強市場——強政府，弱市場——強政府，弱政府——弱市場四種。[11]在政府與市場的關系中，從最早的自由主義到政府干預，之后又再次強調新自由主義的理論。在此過程中，政府與市場的關系一直處在不斷的調整變動中。

二、碳減排中政府與市場的作用界域

碳減排中的政府與市場是既對立又統一的辯證關系，官僚機構出于許多動機而高估環境風險，并把過多的治理成本強加于社會。政府與市場作用界域的劃分依據政府失靈與市場失靈的論述：政府失靈通常表現為企業自主選擇權減少、尋租問題出現、政策執行扭曲等；市場失靈則表現為外部性問題、產權問題、信息不對稱等。

(一)政府層面的限制標準、排放費管制與碳稅

傳統的理論認為，環境政策依賴于統一的控制，尤其是行政的或立法的規章制度。一是要求使用污染控制設備或對特定的污染源實施嚴格的排放標準，這樣的管理方式沒有把成本效益作為因素進行考慮，可能會導致過高的管制成本，同時，這樣“一刀切”的方式限制了企業在降低污染方面的靈活性和創新能力。二是排放費管制，制定排放懲罰標準，收費標準根據各種污染物對人類健康危害程度以及污染控制目標制定。這種管制的好處是使污染者為全部排放支付罰金，使全部外部成本內部化，實現社會成本等于私人成本，排放管制考慮了治理成本的差異性，采用經濟激勵的方式制約排放。當然，排放管制也存在弊端，新舊企業的技術設備不同，舊企業治理難度較大，新企業技術設備先進，存在如何平衡二者之間的公平性問題；另一方面，對不同的企業采用不同的收費標準，差異化對象過多，信息不對稱會影響到治理效果，差異化權力過大，為尋租留下了較大空間。三是碳稅，新時期政府依據污染物的類型和排放量向制造企業征稅，每個企業為了繳納更少的稅收，也會把稅收轉嫁到消費者身上，消費者會減少使用高污染產品，而去選擇其他的替代品，從而起到市場調節的作用。

(二)市場層面的碳市場交易

命令與控制的方式會使處理環境問題變得效率低下，有的污染源僅需花費很小的成本就可以治理，而有的卻需要付出巨大的代價，政府機構沒有辦法控制各地的情況，而且全國統一的規章制度也不利于創新。因此，公共選擇的解決方案有利于構建碳交易市場，[12]將排放定額分配給現有的污染制造單位，企業之間可以自由買賣這些排放定額，這是一種立足于總量控制的方式，每個單位的排放量會有差異，但總體會被限定在一個范圍內，這種自由貿易的方式降低了總成本，增強了靈活性，企業可以把多余的排放定額賣掉，以換取利潤，同時在利潤的驅動下，企業會自發地革新技術。與排放管制相比，碳交易市場屬于總量控制，在污染控制方面有確定性的優勢；而且交易價格是由碳交易市場中的供需關系決定的，能夠更真實的反映價值，為企業的污染治理提供了更大可能的靈活性，降低了企業在固定資本投資方面的風險。在排放標準模式下，一旦管制者改變標準，被管制企業現行的最優排放水平和已建成的治理設備都已過時。

但是碳交易市場存在市場勢力的問題，不少排放物的危害與污染的排放地點相關，例如：煙囪高度的不同可能影響到排放物的危害范圍，這會造成在同一個市場上交易的排放權因地點和方式的不同，從而使價值發生變化，同時不同地方環境的差異會造成管制標準上的差異，進而會影響到交易市場的范圍。

三、碳減排中政府與市場的角色沖突

碳減排中的政府與市場的作用界域不同，二者間必然會存在沖突。政府與市場關系一直是我們討論的焦點，在不同的時期和階段，政府與市場關系是不同的。我國政府與市場關系的演變是一個循序漸進的過程，在計劃經濟時期，我國政府管理一切事務，處于主導地位，一切都是由政府決定。改革開放以后，市場機制發揮作用，政府與市場關系開始轉變。政府的作用在逐漸減弱，市場的作用在逐漸增強。

由于我國市場機制不健全和市場秩序的不完善，政府與市場的關系仍然處于不斷調整與深化過程中，二者的角色沖突主要表現為以下四點：一是我國從計劃經濟走來，行政管制的歷史影響十分強大，市場機制仍在不斷健全中，政府需要著眼于市場交易體系的建立和完善，政府會在實踐中不自覺地介入到市場具體運作中去，例如，項目的管制與運行，因此，政府在微觀層面很容易過多介入。二是政府在建立市場機制時把市場作為其獲利的平臺，尋租的空間，而沒有把市場當成真正的公正、公平、公開的平臺。三是碳交易市場剛剛起步，政府往往對其的管制會過嚴，監督過細也會擾亂市場機制，挫傷買賣雙方的積極性。四是市場活動也會存在一些欺詐、操縱市場的現象，市場自律意識薄弱，又因為碳交易市場中有利可圖，便會衍生出內幕交易和操縱市場，使少數人獲利，沒有實現碳減排的實質目標。

四、政府與市場的整合路徑

碳減排是一個環境政策的抉擇問題，外部性大，需要政府管制，而由于降低成本的需要，又要求市場發揮作用。政府與市場都是為了實現碳減排，但二者的方式、路徑選擇、界域不同，這就為二者整合提供了可能性。例如：碳排放額作為商品與普通商品不同，它依賴于政府的產權界定以及將市場外部性內部化的行為選擇，因此，碳交易市場/平臺是一個基于市場的決策，但也離不開政府的引導作用。二者各有利弊(見表1)，需要互相補充，為政府與市場間的整合提供了必然性。基于上述分析，政府與市場手段均存在一定缺陷，本文認為碳減排中政府與市場的整合途徑如下。

表1 政府與市場手段利弊分析

(一)政府與市場都作為碳減排中的行動者

碳減排一方面依賴于政府對產權的界定、對規則的制定，另一方面也依賴于政府基于市場變動作出的方案改變。它可以通過政府制定限排標準、征收碳稅實現，也可以通過構建碳交易市場做到，政府的行動有利有弊，碳交易市場也并不完善，因此，二者并不是非此即彼的二元對立，更不是相互替代的矛盾關系。正是由于碳減排中政府與市場過渡地帶的存在，二者合作協商的基礎才可能存在。過渡地帶不能簡單地歸為政府和市場任何一方，它只是政府與市場互動中形成的制度空間。突出地表現在政府對市場競爭不良行為的管理，碳交易市場中政府對價格的制定，政府依據市場變化制定稅基。

如上表所示，政府和市場層面的減排措施皆有利有弊。政府制定限排標準的優點在于直接、效果明顯，不足在于過高的管制成本、靈活性差，沒有考慮到不同企業治理成本的差異，排放費管制雖然考慮到了這種差異，但由于差異化對象帶來的尋租空間很大。綜合來看，碳稅是政府手段中較為全面的，既能起到激勵的作用，也可以在一定程度上反映市場，但政府難以掌握所有信息，稅基難以制定。碳市場交易的方式較為靈活、成本較低，實行的是總量控制，但不同地方環境差異造成管制標準的變動會嚴重影響到交易市場的范圍。

(二)盡量減少限定標準的做法，改為排放費管制

排污收費是世界各國的通行做法。從20世紀六七十年代起，一些國家為了制止環境污染和生態破壞，按照“污染者付費”的原則開始實行排污收費制度，既有效地減少污染物排放總量，又為污染治理及補償環境毀損籌集了資金。我國自1982年發布的《征收排污費暫行辦法》中規定了污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性五大類排污收費標準和1988年發布《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》以來，實現了較顯著的環境效益。讓排污企業為自己的排污行為和后果付出經濟代價，管制其隨意排放的行為。傳統的政府制定限排標準的做法已不合時宜，這種強制—命令的方式不僅會削弱企業的生產積極性，“一刀切”的標準無法適應差異化的企業，污染者會在迎合法律或規章要求時，并不真正降低污染。引導其向排放費管制轉變，它作為管制性、懲罰性措施必然需要存在，它解決了差異化問題，但其標準制定還需完善，減少尋租。

(三)碳稅和碳市場共存

英國的實踐證明碳稅與碳市場可以并存。碳稅的存在有利于促進產業結構調整，引導企業在稅負壓力下轉型升級，在制止外部性的同時，形成一種減少污染的市場激勵，而不是一味地遵守規章，加上碳交易總量控制方式，發揮碳稅激勵性強、利潤導向的優勢，結合碳市場總量控制的優勢，引導社會價值取向的改變，變強制控制污染轉向到自愿減少污染。碳市場中政府的調節必不可少。碳交易市場在自愿配置中有效率優勢，降低了高排放企業的凈利潤，引起資本向低排放企業轉移，但在建立初期，政府的監管作用不能忽視。政府制定合理的價格上限和下限，防止無序競爭，并對交易主體進行審核，碳交易市場中的政府與市場一定是融合的。

凡是涉及最基本的規則制定、頂層設計、價值導向的職能，必須發揮政府的作用，市場機制不能介入。例如，確定碳排放總量和碳交易市場中的分配標準；政府直接管制中違約處罰措施；碳稅稅基的制定；政府直接管制中違約處罰措施，建立包括交易主體、交易場所和交易規則的市場機制監管架構；由于控制碳減排成本的內部化以及收益的外部性，僅僅依靠市場機制，會存在搭便車行為，因此需要政府進行頂層設計，制定基本的準則和方針。

凡是涉及具體交易、價格信號傳輸的職能，必須由市場主導，政府輔助。分析碳交易市場中的利益相關者，主要有買賣雙方、金融投資機構、檢測咨詢等第三方機構。在政府提供了交易規則、交易產品、交易系統之后，利益相關方自由選擇，并對交易規則的修正提出寶貴意見，市場將買家和賣家匯集在一起，通過不斷的談判和價格信號的變化來引導投資，影響資源配置，市場機制能夠通過不斷的試驗修正自己的規則，而這是政府機構無法做到的大規模試驗。在此過程中，政府是輔助，市場價格機制發揮杠桿的自動調節作用，實現合理配置資源的目標。

(四)以實踐為導向，加強環境政策的評估

環境政策植根于實踐，也是一個不斷變遷和學習的過程，加強對環境政策的評估，并不斷修正政府與市場的定位，在實踐中不斷達成二者的相對均衡，加強對環境政策收益—成本的理性分析，在政府科學配置下，通過市場機制，實現碳減排的治理目標。環境政策評估是總結過去的經驗，指導未來的工作，最終影響到公共資源的配置方向。實踐中，決策者可以根據碳排放政策的評估結果進一步修改、制定碳排放相關政策，協調政府與市場的關系和力量作用。對碳排放治理效果的評估可以參考排污收費政策評估等專項環境政策評估，論證其政策效果和效率，從而更好地實現碳減排可持續發展的目標。

[1] 孫亞男.碳交易市場中的碳稅策略研究[J].中國人口.資源與環境,2014(3).

[2] 馬昕,李泓澤.管制經濟學[M].北京：高等教育出版社，2004.

[3] 張善明.中國碳金融市場發展研究[D].武漢：武漢大學,2012.

[4] 胡寧生.國家治理現代化:政府、市場和社會新型協同互動[J]. 南京社會科學,2014(1).

[5] 徐玉高,吳宗鑫.國際間碳轉移:國際貿易和國際投資[J]. 世界環境,1998(1).

[6] 孫亞男. 碳交易市場中的碳稅策略研究[J].中國人口.資源與環境,2014(3).

[7] 陳迎.國際環境制度的發展與改革[J].世界經濟與政治,2004(4).

[8] 楊展里.中國排污權交易的可行性研究[J].環境保護,2001(4).

[9] 朱應皋,吳美華.論政府與市場關系模式重構[J]. 南京財經大學學報,2007(1).

[10] 胡寧生.國家治理現代化:政府、市場和社會新型協同互動[J]. 南京社會科學,2014(1).

[11] (美)托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].謝明，譯.北京：中國人民大學出版社,2011.

(責任編輯：李瀟雨)

Path Selection of Carbon Emission Reduction——Perspective of Conflict and Integration Based on the Relationship Between Government and Market

LI Ping, MA Han-hui

(School of Humanities and Social Sciences，North China Electric Power University，Beijing 102206，China)

With the "Kyoto Protocol" officially going into effect, carbon trading market as a new form of carbon emission reduction arouse common concern. Academic circles on the mixed views, the focus of debate in carbon emission reduction is to take the government environmental policy or market environment policy. In the practice of carbon emission reduction, the government and the market in governance will inevitably clash, path rational choice is to achieve the integration of the two on the basis of rational division of both the role of the precinct. Both government and the market as actors in carbon emissions use the method of carbon tax and carbon market coexistence with the guide of practice, therefore playing the role of the government in the carbon trading market in the top design and the role of the market. Meanwhile, it can lead to the change of compulsory emission reduction to voluntary emission reduction and realize the sustainable management of carbon emission reduction.

government and market; carbon emission reduction; role conflict; integration approach

2015-12-15

李娉，女，華北電力大學人文與社會科學學院碩士研究生;馬涵慧，女，華北電力大學人文與社會科學學院碩士研究生。

F206

A

1008-2603(2016)01-0013-05