論房屋拆遷中的公共利益界定

劉詩園

（新疆師范大學法學院新疆烏魯木齊830054）

論房屋拆遷中的公共利益界定

劉詩園

（新疆師范大學法學院新疆烏魯木齊830054）

“公共利益”是一個不確定的概念，在房屋征收中經常被曲解、濫用，最終導致“暴力拆遷”、“釘子戶”等現象時有發生。政府在房屋拆遷糾紛的處理中所扮演的角色過于強硬，個體的權利在強大的公權力面前顯得十分渺小，這對于被拆遷人的合法權益來說是非常不利的。應當明確界定公共利益，通過加強立法具體性規定，重視聽證程序的作用，構建完善的聽證制度，對公共利益問題的決策實行全方位的監督，保障房屋征收決策做出的合法性、合理性。

法律；公共利益；房屋拆遷；范圍界定

引言

在我國目前的法律中，“公共利益”這一概念在很多法條中都被提及，如我國的《憲法》、《物權法》等，均明確地提出了“公共利益”這一概念，它是我國政府做出土地征收決定唯一的合法性目的要求，且在給予被征收人補償款時，其也是十分重要的依據。

不過，盡管我國的法律中提及了“公共利益”，卻僅屬于原則性條款，對于什么是公共利益、如何判定是否符合公共利益要求、應當如何具體地操作，我國相關法律中沒有明確說明，首先，根據“公共利益”條款，政府規劃出因“公共利益”的需要而必須占用的土地，但是這個“公共利益”應做何解釋？該土地是否屬于“公共利益”范圍？其次，對于被拆遷人而言，以政府的角度將公共利益解釋出來是否合理？是否應當適當聽取被拆遷人的言論建議？最后，當拆遷成為事實，那么拆遷補償費用又是否合理？正是因為如此，導致行政執法過程中行政主體的自由裁量權過大，干擾土地征收的相關事項落實。當被拆遷人的疑問通過合法途徑得不到解決時，常常會采取與執法人員正面對抗的方式來表達不滿。此種現象的產生就是因為公共利益的濫用和劃定不明而導致的。這些問題的存在，不僅損害了公民財產權和其他合法權益，更沖擊了社會的穩定秩序，損害了政府的權威，不利于維護法律尊嚴。因此明確公共利益對于解決社會矛盾、完善行政執法制度有著重要的意義。

一、我國房屋拆遷視角下的公共利益內涵剖析。

隨著經濟發展與城市化水平逐年提高，房屋拆遷征收征用越來越普遍。盡管有些人因房屋拆遷而致富，但是一提及“房屋拆遷”，人們更多想到的是政府暴力執法，釘子戶比比皆是等消極場面。湖南嘉禾拆遷案、上海拆遷縱火案、重慶最牛“釘子戶”等暴力拆遷案件導致民怨重重，嚴重影響社會的穩定和諧，[1]《物權法》出臺實施之后明確規定，只有為了公共利益，政府才可以對居民的房屋進行征收并拆遷。

面對這樣的問題，我們最應當厘清在房屋拆遷中公共利益的含義。根據我國現行法律，對于房屋拆遷相關的公共利益進行規定的有《民法通則》的第7條：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。”《物權法》的第42條第1款：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《土地管理法》的第2條第4款：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”、《城市房地產管理法》的第6條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”

根據法律條文規定不難看出，從房屋拆遷的角度而言，公共利益目前并沒有一個明確的內涵。房屋征收拆遷中所考慮的公共利益，應當符合法理上的正當性要求。盡管房屋拆遷案例千變萬化，但其宗旨應當不變。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規定及列舉，公共利益應當建立在保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等需要之上。因此我認為，房屋拆遷視角下的公共利益是基于非營利性目的，以社會穩定、保障民生、促進經濟發展等社會公共事業為出發點，在房屋拆遷過程中所必要考慮的明確事項。

二、我國房屋拆遷中公共利益規定的缺陷。

（一）公共利益界定的范圍及衡量標準不明晰。在實踐中援引法律條文時，最先面臨的就是明確公共利益的問題，上文中所提及的《條例》，對于公共利益范圍有了初步的列舉，然而它僅屬于行政法規的范疇，并沒有一部法律對公共利益及相關事項進行具體規定。此種立法現狀使得相關機關在援引法律時產生矛盾和歧義，更讓政府部門在做出房屋拆遷決策時可能會因與法律的沖突而無法確定公共利益，甚至使行政權力失去應有的限制和約束，最終導致侵犯公民合法權益的現象發生。

（二）公共利益界定做出主體不明確。

在判定房屋征收中涉及的公共利益時，主體的作用不容忽視。但根據我國現行法律，卻并未進一步規定土地征收中的公共利益由何主體來界定。同時，有關公共利益的決策做出后，也并沒有明確監督和審查的主體。房屋被拆遷人如果存在疑問，應當向何主體提出？何主體有資格對疑問進行解答并最終敲定公共利益所涉及的問題？這樣一來，在對公共利益界定的實際操作上，就會產生諸多不合理，公共利益的正當性難以實現。

（三）有關公共利益的立法間存在矛盾。

在我國的現行法律中，涉及土地征收、房屋拆遷的公共利益條款還有相互沖突的情況。比如，[2]我國《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并且這部法律也把國家曾依法征收過的土地，作為國有土地的一部分。換句話說，單位亦或是私人基于商業利益的目的對某一塊土地提出使用申請，這個時候，前述提到的經過國家征收的集體土地也是在可申請使用的范圍之內的，根據我國《憲法》的相關規定，只有在為了公共利益的時候才可以對土地進行征用，可是這種情況顯然不符合《憲法》的宗旨。法律規定之間有沖突，彼此之間存在矛盾，動搖了我國法制的根基，破壞了依法治國方略的實施，損害了政府執政的公信力，為矛盾的產生埋下了隱患。

（四）房屋拆遷決策過程中被拆遷人參與程度低。

房屋拆遷決策是公權力直接介入私權利的行為，切實關系到公民合法的各項權益，其涉及到的公共利益也由政府機關具體把握界定，而房屋所有人卻很難參與到政府的決策過程中，其合理的請求和建議都無法與政府進行有效的溝通，基本屬于被動接受政府單方面決策的角色，這就導致公權力和私權利處在不平等的位置上，使得政府對公共利益做出任意的界定，極易侵害到被拆遷人的合法權益，導致社會矛盾和糾紛的出現。

三、我國房屋拆遷中公共利益界定的必要性

（一）防止政府濫用權力

法律很難完全做出公共利益的精準定義和全部范圍，所以政府部門在對公共利益進行界定的時擁有較大的自由裁量權，一旦權力膨脹，又遇到可以為自身“謀福利”的空間，一些本不具備公共利益條件的情況就被吸納進公共利益的范疇里，最終以土地征收的名義經過合法的程序，將不當利益據為己有。執政隊伍對公共利益理解不透徹、法律素養不高，對于房屋征收決策的審查存在疏忽，以至于對當前的法律規定發起了挑戰，公民的合法權益遭受到了威脅，不利于我國的社會和諧和穩定。

（二）保障被征收者合法利益

王利明教授曾提出，[3]征收直接表現為對民事主體財產權的剝奪，房屋拆遷也不外乎如此。在拆遷中，實質是強大的國家公權力對私權利進行限制或干預，正因為如此，拆遷行為的前提和基礎必須是公共利益。如果法律事先不界定公共利益的范圍，政府公權力的延伸就幾乎沒有制約，無法確保其自由裁量權在一個合理的限度范圍內行使，最終無法有效保護公民的合法權益。所以，要想有效地把公權力限制在一定范圍之內，切實地保障公民的合法權益，公共利益的明確是根本性的前提，對其范圍進行合理、明確地規定顯得非常必要。

（三）保障法律適用效率及其效果

法律適用效果的前提是法律制定完善、全面與否，倘若法律沒有將公共利益明確加以規定，那么行政執法部門就很難做出合理的決策。同時，如果被拆遷人對政府判定的公共利益持有異議而向法院起訴，法院在行使審判權時也要有一個明確的衡量標準作出最終的判決。所以，法律作為行政行為和司法行為做出的重要援引依據，對于行為效果的好壞有著重要的作用，在公共利益的相關問題上，只有在法律中加以明確，才能積極有效地推定法律適用效率和效果的提升。

（四）保障政府工作效率和效果

政府作出行政決策應有助于經濟發展和改善民生，但是各地出現的“釘子戶”、執法沖突等現象，卻從側面反映出政府在房屋拆遷工作中遭受的不滿和質疑。當政府面對這些阻礙執法的因素時，從工作時長和成本來衡量，效率降低是不可避免的。同時，信息化發展的今天，民眾時刻關注著政府的行為動向，一旦出現侵害公民權益的拆遷事件，政府面對的輿論壓力將會只增不減，其工作所追求的良好效果就會大打折扣甚至出現“負增長”。因此，只有明確界定公共利益，才能從源頭上保證政府決策的正當性、合理性，促進工作效率的提升，帶來良好的社會效果。

四、試析房屋拆遷中明確公共利益的方法

（一）加強立法對公共利益的具體性規定

首先，以立法的形式明確定義公共利益，并劃定其范圍。雖然公共利益的抽象性特點不可回避，但是它也不是真的無跡可尋，實踐中的各類情況都會以更為具象特定的面貌將公共利益表現出來。要充分重視各類拆遷事件情況，總結和把握規律，摸清底線。其次，公共利益具有原則性、可變性的特點，隨著社會狀況的不斷變化，公共利益本身的范圍也會隨之改變。因此，在立法模式的選取上，應當靈活多變。一是如前文提到的《國有土地上房屋征收與補償條例》，可以將此行政法規中提及的公共利益規定，以立法的方式加以明確。二是采用兜底條款對不能夠全面涵蓋的情況加以規定。最后再將明確不能被納入公共利益的事項列舉出來，作為排除性條款。

（二）構建正當參與的聽證程序

[4]房屋拆遷決策中公共利益的判定都是由行政主體作出的，因此，事先舉行聽證程序有利于公眾提出異議、及時進行協商并解決公共利益實現過程中的矛盾，保證雙方當事人的共同參與，房屋拆遷決策的利害關系人能夠切實的表達意愿、提出意見、進行監督。

明確房屋拆遷事項中的公共利益界定所適用的聽證制度，在房屋拆遷決策被批準之前務必召開聽證會。選取獨立于行政機關和房屋拆遷利害關系人的第三方來擔任聽證會的主持人。聽證過程中行政機關和行政相對人均發表意見，并且由事先選出的無利害關系人記錄聽證現場、制作聽證筆錄，同時以此為依據來做出最終的行政決定。聽證制度可以給公民提供比較全面、平等的與政府部門交流的平臺，利害關系人發表意見的機會和權利，可以通過聽證會的形式得以良好的實現，被征收人的真實意思表示能夠有效的表達，而最終做出的行政決定經過聽證程序，會更加中立、合理，最大可能的排除了行政機關行政權力的濫用，保障了各方利益的實現。

（三）建立和完善多樣化的監督保障體制

房屋拆遷決策的做出是行政部門行使國家公權力的體現，而真正運作公權力是工作人員的行為。一旦個人濫用了自由裁量權，就很容易出現因個人原因造成的公共利益判定偏頗的現象，進而使拆遷行為侵害公民的合法權益，損害到政府威信。因此完善監督體制顯得尤為重要，這包括對國家權力機關內部的監督，以及運用社會大眾輿論的作用來進行監督。監督中最為重要的就是我國權力機關人民代表大會的監督。根據我國《憲法》的規定，人大是我國的立法機關，因此要在法律層面完善公共利益的相關規定，就必須通過人大的決議。人大還可以構建相關配套制度來對相應的行政機關、執法人員進行重點監督檢查。同時，司法機關作為運用法律調節社會矛盾的重要主體，對于公共利益決定做出有著重要的事后屏障作用，可以對不正確的或不適當的行政決定加以否認，督促相關行政機關正確行使行政權力，保障公共利益決策的正確性和合理性。

隨著網絡科技的發展以及官媒體、自媒體的壯大，輿論監督的形式也可以被納入到監督的方式中來。輿論監督運用了新型科技的力量，是一把雙刃劍。要充分發揮大眾輿論涉及范圍廣，透明度高的特點，對行政機關不適當的行政行為及時地指出，保障監督的時效性。同時不難看到，輿論監督主體的法律素養參差不齊，在監督意見提出的同時，要注重篩選合理部分，并且保障具有法學專業背景的人才發表監督意見的機會，讓輿論監督更加符合正確行政決策做出的需要。

結語

住房問題一直被老百姓視為頭等大事，在拆遷過程中，公共利益的界定問題不僅關系到社會穩定持續發展，而且密切關系民生，是社會和諧的重要因素。針對當前容易出現的拆遷難、糾紛多的社會現實，對公共利益相關問題進行全面分析是解決矛盾必經之路。通過加強立法具體性規定，重視聽證程序的作用，構建完善的聽證制度，對公共利益問題的決策實行全方位的監督，保障房屋征收決策做出的合法性、合理性，保障國家建設的健康良性循環，從根本上杜絕侵害財產權及其他合法權益情況的發生。

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[責任編輯：鐘晴]

F293.33

：A

：1008-7346（2016）04-0017-04

2016-05-10

劉詩園，女，遼寧鞍山人，新疆師范大學2014級民商法碩士研究生。