對我國制定宗教基本法之主張的檢視

黃　鑫

(中國人民大學法學院，北京100872)

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對我國制定宗教基本法之主張的檢視

黃鑫

(中國人民大學法學院，北京100872)

摘要：我國并不存在一部統一的、綜合性的宗教基本法，實踐中的國家治理主要通過行政法規、規章等規范性法律文件及政策來進行，因此一直有人主張我國應當盡快制定宗教基本法。此觀點雖頗為有力，但目前我國無制定宗教基本法之必要，立法條件亦尚未成熟；當務之急應當是繼續解釋、實施好已有的法律規范和政策，并可考慮先行制定《宗教團體法》。

關鍵詞：宗教基本法；宗教立法；宗教法治；宗教團體法

一、制定宗教基本法的主張

宗教信仰自由作為一項基礎性人權，是保障精神與良心自由的前提，無宗教信仰自由，則無思想自由。在人類的歷史發展中，宗教起到了無可替代的作用，在經歷了外部沖擊和內部分化之后，依然展現出越來越多樣化的旺盛生命力。我國以徹底無神論的馬克思列寧主義及其中國化的理論成果為指導思想，固然與以神靈崇拜為核心特征的宗教在世界觀上是根本對立的，但馬列主義在宗教問題上的偉大之處，在于其深刻洞悉宗教產生和發展的現實根源，因此，中國共產黨歷來主張和堅持宗教信仰自由，新中國成立后的歷部憲法也無一例外地規定了宗教信仰自由條款。

關于制定宗教基本法，其實國家早有計劃。1991年4月的《關于宗教立法體系與“八五”期間宗教立法項目的設想》中就構建了一個四層次的法規范體系：(1)全國人大或其常委會頒布一部有關宗教的法律，如宗教法，或分別單獨制定關于宗教信仰自由與宗教組織的法律，抑或制定宗教法通則；(2)國務院頒布綜合性的行政法規；(3)部門規章；(4)地方性宗教法規或地方政府規章。其中，后三者在日后均得到了不同程度的落實。

但直到今天，這一體系的頂層部分——宗教基本法仍未實現，諸多宗教界人士和學者一直為此堅持不懈地努力。趙樸初先生生前曾多次談到這一問題，“我國政治、經濟、文化及社會生活各領域，基本做到有法可依。唯獨在宗教方面，至今沒有一部宗教基本法。這與我國擁有56個民族，1億以上信教群眾的大國是不相稱的”[1]；“依法治國，沒有國家最高權力機構通過的宗教法作基礎，單項行政法規和地方性法規再多，也不能形成有關宗教的法律體系”[2]。他在1988年全國政協七屆一次會議上總結的“當前宗教工作應當抓好的三件大事”，其中第三件大事便是加強宗教法制建設，立一部宗教法。他總結出三點必要性：有了宗教法，憲法規定的公民宗教信仰自由的權利才能具體化并得到切實的法律保障；有了宗教法，才能在宗教工作上實行法治而非人治，宗教政策不因領導意志而改變；有了宗教法，宗教徒與非宗教徒、群眾與公職人員在涉及宗教問題時都有法可依，違法必究[3](8)。近年來有學者認為，推進宗教立法，制定專門的宗教法，是解決當前“有宗教、無法治”之狀況的關鍵[4]；我國僅以行政法規、地方性法規、宗教政策來管理宗教事務，使得不同層次的規范產生矛盾沖突，缺少權威與尊嚴，故很有必要制定宗教基本法[5](409～410)；當下將《中華人民共和國宗教自由法》納入立法議程應是水到渠成、順理成章之事[6](208)。上述觀點頗具代表性，概括起來，主張制定宗教基本法，主要是以下三個方面的原因：(1)宗教信仰自由和宗教事務非常重要；(2)當前的宗教法制模式與狀況，已不能有效實現宗教法治的目標；(3)制定宗教基本法的條件已成熟。

制定宗教基本法，可有兩種路徑：(1)制定一部宗教管理法；(2)制定一部宗教自由法。這體現了宗教立法兩種不同的價值取向：權力本位和權利本位。在宗教領域堅持憲法、法律至上與黨的領導的同時，政府應盡量減少干預，畢竟宗教信仰自由更多的是一種消極自由，在它的雙重屬性中，首要的是作為防御權，抵制國家權力不合法、不合理的干預。尤其是精神層面的信仰自由必須保持絕對的自治；外在的行為層面的實踐自由，在不違反憲法、法律的前提下，也應最大程度地實現自治。誠如《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》(以下簡稱“中共中央19號文件”)所言，“使宗教信仰問題成為公民個人自由選擇的問題,成為公民個人的私事”。2004年修憲時，“國家尊重和保障人權”被寫入憲法，人權正式成為我國憲法的基礎價值與核心追求，強調控制與管理的舊模式、舊思維已不再適應權利本位的新時代。因此，若要在宗教領域制定基本法，必然是一部立足于實現與保障權利的宗教自由法。盡管當前的宗教法治狀況不盡如人意，但不等于就應當立刻或盡快制定一部宗教基本法。

二、不急于制定宗教基本法的理由

我國現有的涉及宗教的規范性法律文件中，至高者為憲法，但是國務院《宗教事務條例》是第一部也是迄今為止唯一一部專門針對宗教的綜合性行政法規。除此之外，還有國務院宗教行政管理部門制定的數量眾多的部門規章，如《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所設立審批和登記辦法》《藏傳佛教活佛轉世管理辦法》等，涉及宗教事務和管理工作的各個方面；有地方人大根據上位法律法規制定的地方性法規和單行條例，如各省的宗教事務條例；還有一些地方政府制定的規章。故若言宗教事務無法可依，確不屬實。在上述規范性法律文件之上，法律里其實也有與宗教相關的規定，散見于《刑法》《民法通則》《選舉法》《勞動法》《教育法》《民族區域自治法》等，若言宗教事務無法律可依據，亦為不妥。這樣的狀況具有兩個特點：(1)效力位階夠高的法規范，專業性不足；(2)專業性較強的法規范，效力位階又不夠。唯一能在二者之間勉強達成平衡的，便是國務院的《宗教事務條例》。

自實施以來，盡管有諸多不足，例如自身有待完善，宣傳教育薄弱，行政執法主體、宗教團體建設及宗教專項工作推進過程均存在一些難題有待解決[7]，但以《宗教事務條例》為核心的宗教法規范體系，無疑實現了很大突破，將我國宗教法治事業帶入了一個新階段。不過這仍不足以讓我們淡忘對宗教基本法的渴求。因為現實中這些規范的實施效果并不能令人滿意。中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《中國宗教事務法治化研究》顯示，對于這些規范，普通公民尤其是信教群眾的認知與感受欠佳，在不同地區實施效果亦有差別，存在立法參與度、民主度不夠，政策對宗教事務管理影響過大等問題[8](17～45)。這在很大程度上與它們多為法規和規章，效力、權威不夠有關。例如立法民主性不足，部門規章易致“部門立法”“關門立法”，地方性法規和政府規章則多受地方因素干擾；政策影響力過大，因為法規、規章不是法律，權威不足；低位階的法規范普及與宣傳不夠；等等。這些問題，如果能有一部宗教基本法，并圍繞其構建起前述設想中的四層次法規范體系，未必能迎刃而解，至少應當能得到一定程度的改善。

綜上所述，筆者認為，制定宗教基本法應當成為共識，但目前尚不急于制定宗教基本法，理由如下。

(一)現有的立法狀況，符合現行憲法與法律的規定

首先，依據憲法，國務院、各部委、地方人大及其常委會、地方政府均有權對宗教事務進行立法；其次，根據《立法法》第8條的規定，宗教信仰自由及其相關事務，并不屬于第一款到第九款明示的法律保留事項，但鑒于這一權利的重要性，可能被納入第8條第九款的“必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項”。可是，即便屬于第8條第九款的兜底內容，按《立法法》第9條的規定，宗教事務亦不是法律絕對保留(即必須制定法律的事項，包括犯罪與刑罰、剝奪政治權利與限制人身自由的強制措施與處罰、司法制度等)，在尚未制定法律時，可由全國人大及其常委會授權國務院根據實際需要先制定行政法規。誠然，對公民基本權利的調整與限制，應當由最具民主性的法律做出，但這只是法理的要求。未制定宗教基本法，以《宗教事務條例》作為憲法之下宗教領域的最高規范，并沒有違背憲法和《立法法》的規定或精神，《宗教事務條例》實際上起到了宗教基本法的作用。

但是，《立法法》第11條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”那么接下來的問題便是，經過實踐檢驗，立法條件是否已經成熟。筆者認為，條件還不夠成熟，必要性也值得討論。

(二)與制定宗教基本法有關的重要問題尚未解決

假若要制定一部以促進和保障公民宗教信仰自由為價值取向的宗教基本法，通過法律將憲法第36條確認的宗教信仰自由具體化并予以保障，首先應解釋何為我國憲法上的“宗教信仰”，即哪些宗教受我國憲法認可與保護，或者具備何種特征的宗教才有合憲性。作為一項基礎性的人權，解釋和定義憲法上的“宗教”時應足夠寬泛，將盡可能多的主體、形式、淵源、類型等納入權利的“蔭蔽”之下，再以民主立法選擇和“過濾”，輔之嚴格的司法審查與救濟，方能實現對人權的最大保護，符合現代法治精神。

一般認為，我國的合法宗教就是五大宗教，即佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教(新教)。這一觀點得到了一些地方立法的直接支持，譬如河南、四川、安徽、江蘇、陜西五省的宗教事務條例。但問題是，一方面，五大宗教說并無權威的規范性文件依據，盡管在各種文件中常被用來描述我國的宗教狀況，但這不足以確認其獨占的合法性，無論是憲法還是綱領性的中共中央19號文件，從未有過“我國的合法宗教僅是五大宗教”或類似決斷。另一方面，現實中除了五大宗教，我國還有各種“分散性宗教”，或曰“非制度化宗教”，譬如小眾的外來宗教和本土的民間信仰。這些分散型宗教，多游走于地上和地下、合法與非法、“正教”與“邪教”之間，國家已經開始承認其存在，并嘗試將之納入宗教行政管理中[9]。那么如果制定宗教基本法，五大宗教的問題無法回避：究竟是在法律上“扶正”五大合法宗教，還是就此突破五大宗教之限制。無論是何者，不僅有待大量的研究與論證，更需要現實的博弈與權衡，而這項工作遠未完成。

除了解釋現行憲法上的“宗教信仰”，其他問題，譬如從法律上定義和認定“邪教”、民間信仰的法律地位、平衡憲法上精神文明建設條款與公民宗教信仰自由的內在張力(包括迷信與宗教的關系，反對迷信、崇尚科學與保護公民宗教信仰自由的關系)等。這一系列問題，在理論上需要宗教學、法學、哲學、社會學等多學科共同努力；理論之外，則需在執政黨內就這些問題，在宗教政策上形成決斷。若未在此二者上達成基本共識，便不能指導立法，條文恐難做到穩妥中道。倉促所立之法，根基不牢，縱然出臺，亦難得到有效實施。

(三)無須以宗教基本法確立政教分離

主張要制定宗教基本法的一個重要考慮，是想借此明確我國的政教關系，因為現行憲法中并未就此問題做明文規定，故希望通過全國人大立法，正式確立政教分離的原則，轉變原有的國家主導型的政教關系模式。協調政教關系是宗教立法的核心之一，中國的政教關系沒有法律依據，不解決這一問題，對公民宗教信仰自由和宗教團體權益的保障無從談起，宗教立法也就沒有意義[10](81～82)。一些民間的宗教基本法草案建議稿中，還專門在總則中設立了“政教分離”條款[11]。其實欲以宗教基本法來確立政教關系，本身是否合憲姑且不論，在我國實無必要，因為我國實質上已經是政教分離的國家。

郭延軍教授認為，“雖然我國憲法并未對政教分離原則做出明確規定，但我國憲法顯然包含著政教分離的精神”[12](16)。韓大元教授認為，我國的宗教信仰自由政策與憲法相關規定，是讓宗教信仰成為公民個人的自由選擇與私事，不允許宗教干預國家行政、司法、教育；對于宗教的政治參與則用“市民的宗教自由概念”理論解決，雖無明文的憲法依據，但1982年憲法第36條實際上蘊含了政教分離原則，可通過憲法解釋析出[13](133)；“宗教信仰自由和政教分離原則是我國的基本宗教政策，因此，政教分離原則是具有法律效力的一項憲法原則和原理，約束一切國家機關的活動”[14](7)。筆者完全贊同兩位教授的觀點。

首先，所謂“政教分離”并不是宗教與政治的完全剝離，廣義的宗教與政治不可能完全剝離。無論是尊重或干預，主動或被動，政治必然要與宗教產生聯系。而宗教內部也必然存在政治，尤其是將政治界定為“公共事務”“妥協與共識”或“權力與資源的分配”時[15](6)。宗教信仰自由作為一項主觀權利，除了其防御權屬性，還有受益權功能：公民基于享有的基本權利，可請求國家做某種行為，從而享受一定利益，針對的是國家的給付義務[16](25)，宗教組織和信教公民需要國家提供所需的物質、程序或服務；國家與社會分離的傳統自由模式在宗教領域同樣也過時了，政教分離觀念需要實質性調整：既要從分離，更要從協作與合作的語境去理解[17](71)。因此，以黨對宗教事務的領導，我國政府對宗教的管理、對公民宗教信仰自由的限制來否定政教分離的實質，并不能成立。故現代意義的政教分離，應當主要從三個方面來說：(1)禁立國教；(2)宗教組織和國家機構分離，教會與政治權力分離；(3)國家的法律、政策、命令等一律不針對任何特定宗教。政教分離的結果，是國家的世俗化，從這個層面上來說，我國當然是政教分離的世俗國家。

其次，我國現行憲法里沒有關于政教分離的規定，并不代表我國就不是政教分離的國家，馬克思列寧主義從來主張徹底的政教分離[18](178～179)。政教分離的原則在現代世俗國家的憲法中未必一定直接表現為明確的條文，而是根據具體情況，有不同的表現形式，譬如美國憲法第一修正案第一分句的“國會不得立教”，日本憲法第89條對國家權力和宗教在宗教團體、活動、教育等事務上分離，實際上確立政教分離；或者頒布專門規定政教分離的法律或法令，如法國1905年的《政教分離法》。在宗教相對繁榮強勢的國家，政教分離側重于保障政治不為宗教干預；在政治較強勢的國家，政教分離則更多的是對公民宗教信仰自由的保障，宗教信仰自由體現為一種公權力必須遵守的“客觀法”。因此，世俗國家未必都在憲法明文規定了政教分離，但政教分離至少是一項重要的憲法慣例，未明文體現在憲法文本里，不影響其在實質上得到貫徹。政教分離可以直接或間接地體現在一國的憲法政治中。

在我國，一方面，憲法第33條規定國家尊重和保障人權，第36條規定我國公民有宗教信仰自由并不受國家機關的強制與歧視，前者使得國家負有尊重和維護宗教信仰自由的憲法義務，政治(國家權力)不能恣意地、非法地干預和侵犯宗教；后者則本身就包含了政教分離的要求，因為政教不分離，宗教信仰不可能自由。另一方面，在宗教問題上，中共中央19號文件實際上起到了“不成文憲法”的作用，它明文強調宗教信仰自由的同時，指出宗教不得干預國家行政、司法、學校和社會公共教育。兩相結合，實際上為政治和宗教劃出了界限，建立了杰斐遜所言的“分離墻”，我國也就實現了政教分離。最后，政教分離能夠從我國官方的表述中找到明確證據和支撐。

綜上，通過憲法和政策，我國實質上已經是政教分離的國家，至少在規范層面上如此。同時我國亦無必要制定專門的政教分離法，在我國并沒有像法國的天主教、英國的圣公會那樣傳統上極為強勢的、可能對政治產生影響和支配的宗教類別或團體。縱然現實不盡如人意，那也應通過修憲來正式確立政教關系這種重大關切問題，應當由憲法而非法律來規定。

(四)宗教基本法對保障宗教信仰自由并非必需

世界上很多國家盡管在憲法中明文規定相關內容，但并未制定專門的宗教基本法，這其中既有判例法國家，也有成文法國家。沒有一部宗教基本法，并不影響這些國家在保障公民宗教信仰自由方面的優異表現。可見，有一部宗教基本法，和良好的宗教人權狀況并無必然聯系。有學者指出，其他國家的情況并不足為據，譬如美國雖無宗教基本法，但有豐富的宗教判例供法庭援引；而我國既無宗教基本法，憲法也不能直接司法適用，其他法律法規涉及宗教的內容又很不完備，故現有之法律體系不能適應依法處理宗教問題的需要[10](83)。

首先，這些問題的確存在，但是與某一領域“無法可依”和“無法典可依”不同的是，只立一個基本法典不足以解決問題，而是需要一整套的、復雜而系統的法制建構工程；既然現立法已對宗教事務的主要方面做了規定，相比于制定專門法律，筆者更傾向于對已有的規范進行解釋、修補，循序漸進地實現宗教法治的目標。故本文的基本觀點并非“無需制定宗教基本法”，而是“當前尚不急于制定宗教基本法”，換言之，假如完善現有的法規范和制度能夠促進宗教法治，那么就沒必要再耗費立法成本制定一部宗教基本法了。其次，國外判例在裁判時的法律依據可能不僅僅與宗教有關，還要有一部宗教基本法才能在司法實踐中較好地保障宗教信仰自由。最后，中國的國情很復雜，不少宗教問題若追根溯源，源頭與本質其實是“非宗教”的，也就是說，即便宗教信仰自由得到了法律充分確認，擁有一部宗教基本法，這些問題可能仍難以避免，這與國家整體的法治建設息息相關，宗教法治不可能率先、單獨實現。如果作為授權立法的《宗教事務條例》在實踐中無法令人滿意，那么全國人大及其常委會制定的真正的宗教基本法就一定能得到有效實施嗎？在各種非法律、非宗教的因素未得妥善處置前，即便制定了宗教基本法，亦會處處受制，不得落實，反而對宗教法治的前景不利。

三、宗教立法的當務之急

誠如《立法法》第11條規定，授權立法只是法律缺位時的權宜之計，當條件成熟，應及時制定法律，填補空缺。不可否認，我國現有的宗教法律規范，確實存在效力位階不夠高、立法技術粗糙、內容分散、不夠專業等問題，主張制定宗教基本法，正是要訴諸法律的權威、穩定、專業等價值。雖然制定宗教基本法的條件尚不成熟，但宗教法治化的車輪不應停滯，宗教立法還需提上日程，制定一部專門的《宗教團體法》或《宗教組織法》，是目前更急切也更務實的選擇，理由如下。

1.當下宗教法治中亟待解決或完善的主要問題，大多和宗教團體、宗教組織有關。譬如宗教團體的設立、自治、法人資格、財務制度，教產的權屬和處分，宗教儀式與活動的舉行，宗教場所的建設與管理，宗教慈善與公益活動，神職人員的選任，傳教問題，家庭教會和地下教會，等等。與其概括地立一部宗教基本法，不如集中精力制定一部相對專業與有針對性的《宗教團體法》，同樣能夠達到保障公民宗教信仰自由的目的。這方面，現行立法其實是特意有所保留的，日本《宗教法人法》的經驗值得參考[19](2)。

2.宗教團體(教會)是宗教事務的關鍵要素之一，幾乎所有宗教的信徒都要尋找同道，開展共同的宗教生活，所以宗教團體的產生是必然，圍繞團體進行的宗教活動亦是必然，甚至是公民宗教實踐的主要形式。宗教團體如此重要，但關于宗教團體的法律規范，《宗教事務條例》中僅有一小部分，余者散見于各種部門規章、地方立法及相關法律，集中體現了前述的各種問題。這種立法水平無論在內容還是形式上，都是遠遠不夠的。

3.如果制定一部宗教基本法，那么必然是要由全國人民代表大會制定和通過的基本法律，立法工作勢必十分艱巨，過程勢必非常漫長；而如果只是制定一部《宗教團體法》，那么立法工作完全可以由全國人大常委會來進行。既能解決迫切的現實問題，同時立法成本低得多，后者無疑是更加務實、性價比更高的選擇。

4.即便是前文提到的，欲通過宗教基本法解決的問題，譬如我國的政教關系，制定一部完善的《宗教團體法》也能在很大程度上有所助益，借鑒日本《宗教法人法》，對分屬不同教派的宗教團體一視同仁地在法律上做出規定，強調國家權力和機關與任何宗教派別、團體的分離，貫徹與保障宗教團體的自治，便能基本上實現政教分離，畢竟教會和國家的分離是政教分離的最初，也是最主要方面。

縱觀近年來我國的宗教狀況，各宗教，尤其是主流的五大宗教，發展勢頭都是不錯的，這從宗教種類的多樣化、信教公民人數的增長、宗教場所的建設、宗教活動的興盛等方面均可看出。盡管改善空間依然很大，但公民的宗教信仰自由總體上得到了較好的尊重與保護。加快宗教立法，必須長期堅持、持續努力，宗教法治是一個美好但長遠的目標。須牢記“欲速則不達”的古訓，務實才是宗教立法工作應當堅持的首要原則。當下應當做的是，一方面，通過解釋、修改、補充，貫徹實施黨的宗教政策和已有的法律法規；另一方面，先嘗試制定《宗教團體法》，按部就班，穩步推進，打好基礎，最終在條件成熟時，再考慮制定一部以保障公民權利與自由為價值追求的宗教基本法。

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【責任編輯馬明德】

Examining the Claims of Legislating the Basic Law of Religion in China

HUANG Xin

(School of law, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

Abstract：There is no a basic law of religion in China and the national governance in religion field is based on some normative legal documents and policies principally. Therefore, quite a few people have been advocated to making a basic law of religion as soon as possible. Although this proposal is robust and powerful, it is not necessary and an appropriate timing for China to make a basic law of religion currently. We should reinforce laws which already exists, or make a religious group law at first.

Key words：Basic Law of Religion；Religious Legislation；Rule of Law in Religion；Religious Group Law

中圖分類號：D635

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6627(2016)02-0121-05

作者簡介：黃鑫(1987-)，男，湖南株洲人，中國人民大學法學院博士生，主要從事中國憲法、宗教法治研究。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“宗教解決糾紛機制研究”(14CFX029)

收稿日期：2015-12-28