地方國企改革：政府平臺公司的轉型與出路

孫連才

隨著地方國企改革的進一步推進，加強政府投融資平臺建設成為當務之急。政府平臺之間不少業務高度重合，互相競爭，應根據區域發展戰略調整的要求，適時進行整合，同時及時從房地產等依存度高的產業等具體經營項目中抽身，逐步轉型為基礎設施綜合投資運營商和功能類國有資本投資公司。

時至今日，國有企業在中國國民經濟當中具有主導和主體的地位。國有企業經過三十多年的發展，在各個領域和方向成為支撐國民經濟穩定增長的主力，同樣成就了中國作為世界第二大經濟體迅速崛起的奇跡。從一定的角度看，目前中國國有企業的結構、規模與分布等，都是前三十多年改革與調整的結果，而在當前的經濟發展環境中，國有企業的發展也有一些問題，需要進一步解決。在中國經濟面臨轉型和降速的今天，我們認為國有企業改革是未來很長一段時間內都需要引起關注和重視的主題。

地方國企在本輪國企改革中任重道遠

截至2015年底，全國企業單位數是820.8萬個，同比下降0.9%；其中，國有企業數量為11.3萬個，占全部企業單位數的1.4%，國有控股的企業單位數為22.1萬個，占全部企業單位數的2.7%，占比在過去幾年持續下降。總體來看，其中36%的國有企業依然處于虧損狀態。在所有權方面，約70%的國有企業是地方所有的國有企業。

資產及經營方面，截至2015年年末，我國國有企業總資產約102萬億元，其中央企54萬億元，占比53%；凈資產36萬億元，其中央企18萬億元，占比52%；總收入48萬億元，其中央企29萬億元，占比61%；利潤2.5萬億元，其中央企1.7萬億元，占比70%。

國有企業的體量雖仍在增長，但無論從就業、投資、資產規模，以及對GDP貢獻的角度，近幾年國有企業在經濟體量中的占比仍處于下行趨勢。在轉型過程中國企會受到政策及體制等非市場化因素的影響而慢于非國企，這就使得國企目前在傳統行業的占比較高，尤其在鋼鐵、有色等產能過剩行業中占比較高。

企業股權結構調整方面，主要以國資平臺建設、混合所有制、整體上市、各種形式的資產重組為主。企業股權結構調整一方面是政府或集團為了梳理旗下國有資產，通過管資產過渡到管資本的方式實現國有資本的保值增值，如國資平臺建設；另一方面是通過混合所有制或資產重組等方式來實現轉型或提升市場競爭力。一些大集團小公司的國企已經通過資產注入的方式實現整體上市，提升企業的資產證券化率。

從區域經濟發展和產業發展的角度來看，地方政府已經把平臺公司打造成為地方最大的國企，具體的操作手法是將產業類型和資產類型的優質資產的股權，分配給不同類型的政府平臺型公司持有，因此，地方政府平臺公司已經成為地方最大的國企，隨著國企改革的持續推進，“1+N”文件體系和412號文等地方政府債務型監管文件疊加，為地方國企改革給出了一定的方向性指引，同時也增加了可操作的難度。

地方國企改革的邏輯和監管框架

從國企改革的監管體系和企業分類，可以清晰地看出國資監管的“三三工程”：三個轉變、三級架構、三種分類。基于發展混合所有制帶來的國有企業產權變革，改革目前的國有資產監管體制重在實現三個轉變，即國有資產監管體制由國資委、國資委監管企業兩個主體轉變為國資委、國有資本管理機構、國有資本出資企業三個主體；國資委由出資人、董事會的雙重職責向“干凈”的出資人轉變；國資委監管企業由國有資本管理職能、業務經營職能向國有資本管理職能或是業務經營職能的轉變。

“三級架構”即“國資管理部門+國有資本投資公司+國有企業”模式，“二級架構”即現有保持的“國資管理部門+國有企業”模式。“三級架構”類似于新加坡淡馬錫模式。完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。這是適應經濟市場化改革不斷深入的新形勢完善國有資產監管體制的重大舉措，有利于國有資本保值增值，進一步增強國有經濟活力、控制力、影響力。

以管資本為主加強國有資產監管，是混合所有制經濟快速發展新形勢的客觀要求。近年來，國有企業通過引進戰略投資者、在境內外資本市場上市，積極推進股權多元化改革。隨著市場化改革的加快，產權流動和重組更加頻繁，企業的產權所有結構也會不斷變化。這種變化客觀要求對國有資產的監管要從管企業為主轉向管資本為主，完善國有資產監管體制，確保出資人到位履行職責。

當然，從中央企業以及地方國企發展情況來看，公益類國有企業不適合“三級架構”，競爭性領域國有企業更適合“三級架構”。此外，資本發達程度較高的省區國資改革適合實行“三級架構”，反之更適合“二級架構”，因此不能一刀切實行“三級架構”。

分類是國企改革的基礎，不同的國企其主業、功能定位也不一樣，是以經濟效益為主，還是以服務民生為主，這都要正確分類。在分類后，不同國企其面臨的改革、調整、考核和監管都不一樣，這也決定了國企下一步生存發展的狀態。分類監管有助于提高監管的有效性、考核評價的科學性，不同類型國企有著不同的目標和考核方式，也有助于提升國企的活力。

其實，地方政府平臺公司早在2010年前后就對所屬項目進行分類，不同的項目融資模式、運營模式、還款來源和政企職責界定都有重要的現實意義，如重慶的平臺公司和上海、江蘇的部分政府平臺型國企都進行了探索，有很多好的經驗可以推廣和借鑒。

從價值創造的角度看董事會的作用

董事會滿足了公司集中管理的需要，董事會通過團隊決策提高了公司重大事項的決策質量，以及董事會通過對公司管理上的監督降低了代理成本。擁有眾多股東的企業需要集中管理，或說是要有一個管理中心，要有中央管理。讓企業的眾多所有者——特別是如果他們持有的是可自由轉讓的權益——經常和持續地匯集到一起來做出決策，對于企業來說是不現實的。集中管理的需要是一個企業家要創立一個預期有眾多所有者的企業時會選擇公司而不是合伙的原因。

除集中管理和團隊決策之外，董事會還可以作為一種公司管理的監督機構發揮作用，這是董事會的第三種價值創造角色，也是當前有關董事會職責的流行和主流觀點。

國企改革不單單是推出幾個混合所有制企業，關鍵是能否進一步解放思想，不論是混合所有制還是非混合所有制，重要的一點是在市場經濟條件下，是否有助于培育和發揮企業家精神。

混合所有制是否存在制度設計技術和操作層面不存在問題。現在重提混合所有制，是為了給沉悶多年的國企改革拓開一條生路。國有資本和民營資本融合的混合所有制經濟不是一成不變的，是階段性的改革成果。真正的混合所有制企業是股份制公司或上市公司，這種經濟形態的混合所有制企業是有持續生命力的。

除極少數國有獨資企業外，其他都可以實行混合所有制。這樣可以增強社會主義市場經濟的活力，能夠讓民間資本擔當市場經濟的風險和責任，最大限度去培育和發揮企業家精神，在充分競爭的市場環境下推動品牌的轉型升級，使品牌進一步國際化。

地方國企改革兩大類型及管控重點

過去國資委管資產，類似經濟主管部門，長期與國有企業玩貓與老鼠的游戲，放沒有放到位、管也沒有管到位，充其量只能算“資產管理公司”。未來的發展方向是國資委對國有企業，國有及控股公司對下級企業，要把重點放在運營國有資本上來，建真正的“投資公司”，做真正的“老板”。

隨著地方國企改革的進一步推進，加強政府投融資平臺建設成為當務之急。政府平臺之間不少業務高度重合，互相競爭，應根據區域發展戰略調整的要求，適時進行整合，同時及時從房地產等依存度高的產業等具體經營項目中抽身，逐步轉型為基礎設施綜合投資運營商和功能類國有資本投資公司。當平臺公司做政府的公益性事業時，政府該補償的要給予必要的補償。

加強國有資本運營平臺建設的捷徑是兼并、整合、組建資本運營公司，在充分論證基礎上適時、適量組建新的資本運營公司，實現出資企業國有股權的集中持有，更加有效地運營國有資本。特別要切實轉變國資監管機構職能和履職方式，強化出資人資本運營功能，慎重選擇一批懂業務、懂經營的人擔任平臺公司領導，在改革當中加快轉型、加快發展。主要做好以下幾點：

定位：以政府出資人的身份管理各投資主體，更多是以財務投資者身份履行管理責任；

模式：完善的公司治理結構模式下，實現財務投資管控方式；

管理重點：推動董事會建設，通過參與董事會決策來對具體公司產生影響；

價值實現：通過企業利潤、產業重組協同效益等實現資本增值，重點是資產證券化；

資本運營平臺型要加強以董事會為管理的核心功能，充分發揮公司治理層的價值導向，建立現代化的治理體制，真正發揮董事會的作用。

地方國企改革的另一個抓手是要加強產業發展平臺建設，尤其要以優勢產業、高新技術產業中的龍頭企業為依托，組建一批高投模式的產業類國有資本投資公司，支持實體經濟做大做強和戰略性新興產業發展。重點要圍繞產融結合，在地方金融國資的管理體制上探索創新，為產業發展提供強大金融支持。地方國企組建的產業經營平臺，管理要點要從以下幾個方面入手：

定位：除了代表出資人身份外，同時履行對具體企業的經營管理責任；

模式：完善的公司治理模式下，實現企業的市場價值；

管理重點：適應市場需求，通過對市場的具體經營實現企業價值；

價值實現：更多地以通過發展下屬產業，實現盈利、資產增值，適當借助資本市場獲取收益，重點是企業的市場化經營能力的培育。

產業經營型國企平臺公司對于公共事務、基礎產業等，建立以戰略管控與運營管控為主要管控模式，基于業務經營價值創造進行深入管理，對于投資類型的平臺公司管控模式可以采用財務管控型，這樣可以加強風險控制，同時對區域主導產業的政策性扶持可以通過資本的力量予以引導。

不管是產業平臺類或資本投資類國企，都應該以戰略管控為管理模式，需要建立的是以集團與子公司戰略構建、關鍵的人和財等資源的有效管理能力，可以建立以戰略引領為導向的強總部下的專業化經營管理體系，通過價值創造和共享服務兩條紅線落實企業戰略，并通過人力資源、財務管理等職能管理模塊，建立三個體系：流程和項目的協作體系、以會議為載體的決策體系和知識管理體系，把傳統的地方國企改造成為高效率、高價值的市場競爭主體。

地方國企改革的中心是要理順產權關系，加強董事會建設、職業經理人制度，把高管激勵和員工持股在二級公司切實做起來，激發企業的內生動力和活力，既服務于地方經濟發展、改善民生，又可以在一些競爭性領域參與競爭、敢于競爭，為市場提供好的產品與服務，讓地方國企煥發青春與活力。