河南省耕地與基本農田保護態勢及對策研究*

劉 輝

(鄭州科技學院，河南鄭州 450064)

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·熱點問題·

河南省耕地與基本農田保護態勢及對策研究*

劉 輝

(鄭州科技學院，河南鄭州 450064)

加強耕地和基本農田的保護對保證國家糧食安全，全面建成小康社會具有重大意義。文章運用文獻分析和實際調研的研究方法，對耕地和基本農田從數量保護、質量保護、環境保護等3個方面闡述了內涵，并對河南省耕地及基本農田的保護現狀和耕地資源動態變化進行了深入分析。結果表明，河南省耕地數量占有量較大，基本農田保護率較高，平均保護率達到85%以上； 同時存在河南省耕地總體質量較低，人地矛盾突出； 土地復墾整理難度大； 建設用地占用優質耕地，供給壓力突出； 災毀耕地不斷發生，土地生態環境面臨威脅等農田保護瓶頸問題。該文根據河南省耕地及基本農田保護態勢及問題提出了通過完善耕地保護機制，科學合理劃分農田保護區域； 建立基本農田法律法規體系； 損失補償相關制度等措施，以期提高耕地和基本農田的治理能力和保護水平。

基本農田區 耕地資源 整理復墾 河南省 保護水平

0 引言

我國人多地少，人地矛盾較為突出，而土地又是直接影響糧食產量及供應的直接因素。近年來，由于工業化及城鎮化建設步伐加快，一些優質耕地資源逐漸被侵占，給國家糧食安全、生態平衡帶來巨大沖擊[1-2]。因此加強對耕地及基本農田的保護，對穩定糧食供應和保證社會和諧穩定具有重要意義。陳百明[4]研究指出，加強基本農田保護，完善農田損失補償制度對于維護國家糧食安全具有重要作用。吳麗梅[5]在研究福建省耕地數量影響因素中提到，種植業結構調整及農村企業占用是耕地數量減少的主要因素。黨的十八大三中全會、農村工作會議、中央經濟工作會議都提到要嚴守耕地保護紅線、劃定永久基本農田、加快農村土地制度改革。

河南省作為人口大省，研究耕地和基本農田保護問題更加重要而迫切。河南省《基本農田保護條例》(2010年修正本)中也指出確保基本農田的數量不得減少，質量不得降低，落實最嚴格的耕地保護制度[3]。因此，該研究利用多年統計數據，并通過實地調研，分析和探討河南省耕地及基本農田保護情況，并對近年來耕地資源的變化動態進行分析，以提出新形勢下基本耕地及基本農田的保護措施，旨在為河南省糧食安全、經濟社會生態的穩定以及可持續發展奠定理論基礎。

1 耕地與基本農田保護內涵

目前學術界對耕地的定義存在一定爭議，但目前接受最廣的應該是《土地利用現狀調查技術規程》將耕地定義為種植農作物或主要種植農作物，間有其它零星樹木的土地及小于2m的溝、渠和田埂。國務院《基本農田保護條例》將基本農田定義為“在一定時期，人口和社會經濟發展對農產品的需求及對建設用地的預測，根據土地利用總體規劃，確定出不能占用的及基本農田保護區規劃期內不得占用的耕地”。耕地及基本農田保護內涵主要包括數量、質量及環境保護3方面內涵(表1)。

表1 耕地及基本農田保護內涵

圖1 河南省耕地數量及比例

表2 河南省基本農田保護情況

2 河南省耕地及基本農田保護現狀

2.1 河南省耕地保護

根據2005年河南省土地利用變更調查顯示，河南省耕地資源基本分布在豫西黃土丘陵區、南陽盆地和黃淮海平原地區，全省農用地總面積1229萬hm2，耕地面積為792.5萬hm2，占農用地面積的64.5%。在耕地中旱地面積最大，為405.51萬hm2，占耕地面積的51.17%； 灌溉水田61.76萬hm2，占耕地總面積的7.78%； 水澆地為310.7萬hm2，占耕地總面積的39.16%； 菜地面積14.53萬hm2，占耕地總面積的1.86%(圖1)。另外，近年來河南省由于農藥、化肥等農化產品使用量較高，土壤結構和質量遭受到一定破壞，耕地質量保護也面臨較大威脅。

2.2 河南省基本農田保護

由表2可知， 2005～2013年河南省基本農田面積穩定在678.33萬hm2以上，保護率均在85%以上，到2013年，基本農田面積高達686.34萬hm2，保護率為86.6%。因此可見，河南省基本農田總體保護趨勢良好，雖然在個別年份基本農田面積出現下降，但是下降幅度較小。此外，農田環境保護方面，秸稈焚燒率達85%以上，垃圾等白色污染問題較為嚴重。

3 河南省耕地資源利用存在的問題

3.1 人地矛盾突出，耕地總體質量較低

根據河南省國土資源廳公布的數據顯示，目前河南省人均耕地面積為0.08hm2，比1996年降低了8%左右，而全國人均耕地面積為0.10hm2。由于人口增長及城市建設用地不斷擴大，河南省人地矛盾較為突出。同時，目前現有的792萬hm2耕地中僅有274.16萬hm2為中高產田，占比為34.53%； 而中低產田面積較大，為518.37萬hm2，占總耕地面積的65.47%，主要分布在豫西旱地丘陵區、豫東沙化耕地區、豫南砂姜黑土區。因此，耕地質量總體不高。

3.2 土地復墾整理開發面積小、難度大

開墾未利用地是開發新耕地的主要途徑，開墾用地主要包括濕地、鹽堿地、荒地等[11]。2006～2010年，按照全省“占一補一”政策，河南省通過土地整理復墾補充了6.65萬hm2耕地。其中，農村居民點進行整理補充耕地面積為0.99萬hm2，通過復墾補充面積為0.53萬hm2耕地，農田整理補充面積為3.05萬hm2，土地開發補充面積為2.08萬hm2。但與建設用地占用相比，農業土地整理復墾面積仍然較小。此外，由于河南省宜耕后備土地資源主要分布在豫西、豫南、豫北等低山丘陵區，受到自然保護區及地形、坡度、水資源稀缺等自然條件限制，開墾整理工作難度較大。

3.3 建設用地占用優質耕地，供給壓力突出

2014年，河南省城鎮化率已經達到45.2%。根據河南省新型城鎮化規劃(2014～2020年)預計今后一段時期，隨著城鎮化建設不斷加快和落實國家西氣東輸、南水北調、鐵路客運專線、城際軌道交通、成品油輸送管道等重大項目，必然會占用一些生產潛力較高的優質耕地資源。此外，河南省省委、省政府也會考慮到地區糧食安全的問題，未來可以利用的新建設用地的空間也比較有限，建設用地供給面臨較大挑戰。

3.4 耕地災害不斷發生，土地生態環境面臨威脅

截止2013年底，全省水土流失面積約350萬hm2，占全省土地總面積的19.12%。土地退化面積達105萬hm2，全省林木覆蓋率僅24.64%。隨著城鎮化、工業化的步伐加快，全省受農業面源污染、城鎮廢棄物排放及工業污染影響的土地已超過200萬hm2，土壤肥力逐漸下降、質量逐漸減退，土地生態環境面臨較大威脅。

4 河南省耕地與基本農田保護對策

4.1 科學劃定農田保護區，控制建設用地規模

根據河南省國土資源廳數據顯示， 2008～2014年，農業結構調整占用耕地面積約3000hm2，主要占用園地。然而一些適合作為耕地的區域并沒有進行合理應用。因此，應科學劃定農田保護區，控制建設用地規模。首先在劃分基本農田保護區時，應科學論證經濟社會發展、人口增長等關鍵因素，合理確定耕地的短期、中期及長期保護戰略和目標，使基本農田的劃分具有合理性[12]。對劃分的一級基本農田，按照“保命田”加以對待，任何部門、任何機構不得占用。其次，在保證重點建設項目用地的基礎上，要改變土地利用方式，從粗放型擴張為主的用地方式向內涵挖掘發展為主的用地方式過度。最后，無論是城鎮及農村發展，都要對居民點進行合理規劃，按照保護耕地為前提，統籌城鄉發展和耕地保護。

4.2 完善耕地及基本農田損失補償制度

進一步完善耕地及基本農田損失補償制度，對基本農田占用費要實行統收統支管理。應根據國務院出臺的《基本農田保護條例》規定，對占用或者利用基本農田的單位和個人，都應遵照“占多少，墾多少”原則。從實際情況上看，由于受環境條件、土地利用規劃等因素制約，耕地開墾難度較大，因此應該根據河南省頒布的《基本農田保護條例》，對沒有條件開墾的耕地，應當交納一定的耕地開墾費。另一方面現行造地收取費用管理辦法還不完善，地方政府收上的“造地費”往往被挪用進行其他項目建設，造成了土地資金補償的缺口。因此，需要進一步完善耕地損失補償制度，實行統一管理，統一收取“造地費”統一制定開墾耕地制度和方法。

4.3 建立并完善耕地及基本農田保護機制

一是建立合理的拆遷和耕地補償標準，逐漸形成經濟制約機制，穩定農地市場價格體系，建立耕地占有分類收費標準，使土地稅、耕地價等經濟杠桿發揮作用[13-14]。二是逐步探索多元化、多途徑的獎勵機制，加大土地整理復墾力度。在保護生態環境和提高耕地生產能力的基礎上，進一步探索土地開發利用獎勵體系和機制，逐步引導民間資本的注入，使土地投入實現良性循環。三是建立基本農田長效保護機制。將建設用地和補貼專項資金用于耕地保護，大力發展農業產業，加快建立農業現代化、產業化及城鎮化相適應的耕地保護反饋機制。實行基本農田保護補貼制度，為保護基本田的農戶提供低息或無息貸款政策，提供免費的農業生產技術指導和培訓，提高農戶收入水平，促進農民對耕地和基本農田的保護積極性，實現保護責任社會化。

4.4 加強耕地和基本農田保護法律體系建設

應積極落實國家《土地管理法實施條例》、《土地管理法》及《河南省基本農田保護條例》等一系列耕地和基本農田法規政策，對占有耕地項目要進行嚴格把關，實行最嚴格的耕地和基本農田保護制度，堅決查處違反規定而占有耕地者。建立耕地和基本農田保護責任制，完善考核標準、考核體系、實施辦法等，簽訂耕地保護責任書，并真正能夠落實到地塊和個人。完善耕地保護法律責任制度，大力推進后備耕地儲備制度，切實保護耕地和基本農田，如果要對基本農田規劃進行調整和修改，必須上報省級人民政府批準，方可執行[15]。

4.5 運用信息技術，提高耕地及基本農田保護水平

相關農業及土地部門要準確了解和掌握耕地變化和利用情況應進一步加強對耕地和基本農田保護區臺賬和基礎信息平臺建設。加大與農業科研單位及農業企業聯合，建立完善的土壤肥力、氣候條件監測系統和預防體系，準確掌握田間土壤質量和數量變化，利用信息技術和遙感技術，對基本農田進行實時動態監測，提高保護水平和能力。此外，要利用利息技術，建立基本農田檔案，做到數據準確、齊全，為檢查、審核、變更基本農田打下基礎。同時應科學施用農藥、化肥，推行保護性耕作、生物農藥、秸稈還田、測土配方施肥以及退化耕地修復等先進技術，使傳統農業向綠色農業進行轉變，保證耕地和基本農田長期穩定。

[1] 中央一號文件.關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見.2014

[2] 河南省人民政府.基本農田保護條例.2010， 67～69

[3] 湖南省國土資源廳規劃院. 湖南省耕地與基本農田保護研究.2005， 5： 56～60

[4] 陳百明. 耕地與基本農田保護態勢與對策.中國農業資源與區劃， 2004, 25(10): 45～50

[5] 吳麗梅， 曲福田.福建省耕地數量影響因素分析.福建地理， 2004, 19(3): 14～17

[6] 婁策群， 朱青，陳翠芳.論建立耕地產出動態平衡制度.農業現代化研究， 2003, 24(5): 343～346

[7] 佘麗敏， 謝炳庚.關于耕地總量動態平衡的幾點思考.農業現代化研究， 2000, 21(2): 87～90

[8] 徐夢潔， 曲福田.耕地結構性質量變化模式研究.農業系統科學與綜合研究， 2003, 19(1): 50～53

[9] 王秋兵. 土地資源學.北京：中國農業出版社， 2005， 67～70

[10]丁洪建， 吳次芳，梁留科.耕地保護理念的創新研究.中國土地科學， 2002， 16(4)： 1419

[11]徐棟梁. 陜西省耕地保護的研究.北京：中國農業大學， 2005， 90～93

[12]張先鋒， 張慶彩，張根文.資源約束型貧困縣耕地保護的思路與對策.鄉鎮經濟， 2001, 3(1): 11～12

[13]畢寶德， 土地經濟學.北京：中國人民大學出版社， 2006， 45～49

[14]艾大賓， 廉偉.影響我國耕地有效保護的諸因素及對策探討.國土與自然資源研究， 2001, 3(2): 44～47

[15]李穗英， 孫新慶.青海省近10 年耕地面積動態變化及驅動因子分析研究.中國農業資源與區劃， 2009, 30(5): 39～44

SITUATION AND COUNTERMEASURES OF THE CULTIVATED LAND AND BASIC FARMLAND PROTECTION IN HENAN PROVINCE*

Liu Hui

(Zhengzhou institute of technology，Zhengzhou,Henan 450064，China)

Strengthening the protection of arable land and basic farmland is useful for ensuring national food security, and can benefit for building a moderately prosperous society. In this paper, the method of literature analysis and practical research were used to describe the concepts of arable land and basic farmland , meanwhile the connotation of cultivated land and basic farmland were expounded from the quantity protection, quality protection, environmental protection, and so on. Moreover, the arable land, the protection of basic farmland, and the dynamic change of the cultivated land in Henan province were analyzed. The results showed that: the amount of cultivated land in Henan province was large with a high rate, 85% of basic farmland protection. However, there were some bottlenecks in the protection of the basic farmland, for example,the overall quality of arable land in Henan province was lower than that in other provinces, the contradiction between people and land was highlighted; land reclamation was difficult, the high-quality arable land were occupied by construction, arable land was destroyed by disasters, and the ecological environment was threated. To solve these problems, some methods were put forward to improve the level of governance and protection of arable land and basic farmland, such as improving farmland protection mechanism, scientifically delineating farmland protection areas, establishing and improving the basic farmland compensation system, and perfecting a sound legal system to protect basic farmland.

basic farmland area； cultivated land Resources； reclamation； Henan province； protection level

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161011

2015-10-17

劉輝(1981—)，女，河南襄城人，碩士、講師。研究方向：區域經濟。Email：33447530@qq.com

*資助項目：河南省科技廳軟科學“鄭州臨空產業集群研究”(152400410275)

F323.211; F30

A

1005-9121[2016]10-0067-04