BOT模式運作下鄉村生態旅游項目的發展路徑研究*
——以重慶市為例

趙 艷

(重慶應用技術職業學院，重慶 401520)

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·研究報告·

BOT模式運作下鄉村生態旅游項目的發展路徑研究*
——以重慶市為例

趙 艷

(重慶應用技術職業學院，重慶 401520)

鄉村生態旅游是農業和旅游業發展相結合的產業，其作為農村經濟發展的重要引擎，已然成為解決“三農”問題的重要渠道。重慶位于我國西南地區，農業歷史悠久，旅游資源發達，鄉村生態旅游發展已經初現規模。但由于重慶整體經濟水平在全國處于中游，加上城市基礎設施投入占去政府財政支出的大部分，因此發展鄉村生態旅游項目面臨資金短缺和管理不善的困境。BOT模式是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式，在我國又被稱為“特許經營權”，是指政府將“特許經營權”下放給私營企業，允許其參與建設和運營公共設施項目，并通過經營和管理獲得利潤回報的一種營銷運作模式。BOT形式適用于我國當前鄉村生態旅游項目的開發和發展，對改善鄉村旅游項目資金不足問題及提高項目管理水平具有明顯的促進作用。但BOT模式也存在諸如規劃風險、道德風險和圈地風險等現實問題，需要從政府和企業等2個角度分別采取有效措施，包括加強立法工作、加大政府監管力度和制定嚴格的BOT協議等。

BOT模式 鄉村生態旅游 項目投融資 運營管理 風險防控 重慶

0 引言

近年來，重慶鄉村生態旅游項目已經進入建設發展的新階段，為重慶區域經濟發展和人們精神生活水平的提高貢獻了巨大的價值。2015年國家開始大力推進社會資本參與公共服務設施建設，BOT模式成為重慶鄉村生態旅游項目建設和發展的重要途徑。BOT模式運作重慶鄉村生態旅游項目具有現實的可行性，具有明顯的優勢，例如吸引大量的資金，吸引社會資本參與社會公共設施建設，提高政府提供公共服務的效率，有利于政府職能轉變，將有限的財政資金投入到其他領域，提高財政支出在促進社會經濟發展中的作用，企業化運作鄉村生態旅游項目，有利于提高項目運作的效率和管理質量，更好地打造重慶鄉村生態旅游項目發展模式，進一步促進區域經濟發展和豐富人民群眾的精神生活。

1 BOT模式的含義及在重慶鄉村生態旅游項目中的應用

1.1 BOT模式的含義與特征

BOT模式肇始于20世紀80年代，彼時西方資本主義國家在經歷了20余年的快速發展之后遇到了經濟危機，政府在龐大的福利開支之外無力再撥款興建大型社會公共服務設施項目，而私營企業在資金和管理上有能力參與，部分企業主也提出了參與社會公共設施建設，利用技術和管理參與利潤分配的想法，并在英國、美國、日本等資本主義國家開展了實踐。實踐證明：BOT模式通過政府將項目的特許經營權發放與企業，由企業開展建設并獲得為期不等的使用權，負責運營、管理、維護，也獲得相應的利潤，在特許經營期滿后企業將管理權力交還政府。BOT模式下，政府和私營企業之間分工明確，政府的規劃通過有能力的企業得以實現，節約財政資金的投入，實現政府“少花錢、多辦事、辦實事、辦大事”的目標，并提高項目的管理效率，提升經濟效益與社會效益。

BOT模式具有模式多樣化、適用范圍廣、資金使用效率高等特征。

(1)模式多樣化，BOT模式一詞源于Build-Operate-Transfer，這說明BOT模式自身具有建造、運營、轉交3個內容。由于世界各國國情不同，因此BOT模式在不同國家有不同的表現形式，例如美國主要以議會授權政府將特許經營權移交企業，企業在負責經營的過程中享受稅收優惠，但經營成本全部自付，政府不再撥款； 而印度等國家在企業經營期間，還需要企業繳納固定的特許經營權費用。雖然BOT模式具體表現形式不同，但其核心內容，即政府下發特許經營權、企業承建和政府收回特許經營權的內容是內在一致的。同時，正是通過特許經營權收回的制度設計，也保障了BOT模式建設的項目具有公共服務性，沒有成為事實上企業的私營財產。

(2)適用范圍廣，BOT模式適用于重慶鄉村生態旅游項目建設和發展，同時也適用于短途高速公路建設，甚至是大學的建設。從理論上來看，BOT項目是政府將特許經營權發放給企業，因此只要是與政府提供公共服務職能相關的項目就都能夠采用BOT模式。但適用范圍廣，不等于現實社會中都能適用，一些事關稅收、財政以及重要領域關鍵環節的基礎設施建設，還有國防、軍工、警察、法院等政府職能不能夠行使BOT模式。因此從全世界范圍來看，BOT模式主要是應用于基礎設施建設和公共設施搭建，重慶鄉村生態旅游項目的建造及運營屬于公共設施搭建，具備應用BOT模式的現實可行性。

(3)資金使用效率高。BOT模式下，項目的搭建、經營由政府以企業化模式進行管理，政府除了是名義上的所有者以外，對項目的運營和發展并不產生影響。企業經營和管理相較政府能夠更好地利用資金。例如重慶發展鄉村生態旅游項目，除了項目本身的搭建以外，還有基礎設施的建造和完善，而這一部分使用資金量大，投資回收期長，地方政府在有限的財政預算水平下很難全面鋪開基礎設施建設。而BOT模式給企業參與公共設施搭建和運營的機會，讓企業自有的資金不至于沉淀，而是得到有效調動與利用，盤活存量，發展增量，讓資金起到服務項目建造，服務區域經濟發展的重要作用。

1.2 BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目中的應用

圖1 2012～2015年重慶市鄉村生態旅游和BOT模式項目數量

黨的十八大以來，發展旅游經濟成為經濟轉型的方向之一和新的經濟增長點，鄉村生態旅游項目如雨后春筍般發展起來。僅重慶一地， 2012～2015年鄉村生態旅游項目的數量就呈幾何式的增長，具體見圖1所示。

通過圖1的數據可以看出， 2012～2015年重慶鄉村生態旅游項目數量逐年增長，并在未來保持持續增長的態勢， 2015年數量超過100家，比2014年增長35%。同時BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目發展過程中得到較為廣泛的推廣及應用，從2011年只有5家，到2015年增長至58家，且BOT模式下的項目數量始終占總數量的50%以上，是當前重慶市鄉村生態旅游和BOT的主要形式之一。僅2014年與2015年，采用BOT建造模式的項目數量增長率就達到41.67%，而比重穩定在50%左右。這說明一方面，BOT模式在重慶鄉村生態旅游模式發展過程中起到重要作用，得到重視與認可，另一方面也說明BOT模式的應用得到了市場的肯定，占據了項目的市場份額，達到發展的高峰。

隨著我國市場經濟的完善和依法行政的深入發展，尤其是新一屆政府推進政府簡政放權以來，企業通過BOT模式參與公共設施建設的積極性被有效地調動起來，政府將鄉村生態旅游項目的經營權交予有能力的私營企業，能有效地提高項目的經營效率和盈利水平。BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目建設過程中的作用模式主要包括：(1)財政投資為主。政府將以財政補貼的形式補貼企業管理成本，簡而言之就是政府出錢、企業出管理，年底按照各自比例分配利潤。這種模式的優勢在于能夠較好地貫徹政府宏觀調控的方向，同時發揮企業在管理和經營鄉村生態旅游項目中的積極性。同時，這種模式也能盤活政府資金，優化財政支出方向和比重，更好地發揮政府和企業在市場經濟中各自的地位和優勢，發揮兩個積極性，更好地促進鄉村生態旅游項目的發展。(2)銀行貸款為輔。銀行給企業提供低息貸款，作為發展BOT模式的專項資金，這種模式是基于重慶鄉村生態旅游項目數量近年來增長快，很多企業有意愿參與BOT模式參與建設和運營，但囿于資金短缺，無法發揮管理方面的專業性，影響企業參與公共設施的積極性，不利于重慶市鄉村生態旅游模式的規模化發展。因此銀行會給一些有管理、技術的企業適當的低息貸款，更好地發揮企業的積極性。

2 BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目發展中的優勢和風險

2.1 BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目發展中的優勢

(1)吸引社會資本參與公共服務設施建設，提升企業融資能力與參與社會建設的積極性。重慶地處西南，經濟發展水平與東部沿海省份相比存在一定的差距，現行分稅制地方政府的財政事權大，財權小，往往面臨著財政資金捉襟見肘的窘狀。而BOT模式通過將特許經營權，尤其是收益權賦予有能力的私營企業后，基于“經紀人”假設，私營企業具有逐利性，因此BOT模式能夠有效地調動企業的積極性。另外，由于項目是政府規劃提出的，因此與其他商業項目相比，風險小，且鄉村生態旅游項目收益性較高，因此商業銀行會適當降低融資門檻，也有效地緩解了企業，特別是中小企業融資貸款難的問題。政府通過將項目以BOT的模式轉交私營企業后，也能夠有效避免由于行政流程導致的效率低下的問題，加快項目建設速度和效率。

(2)有效地調動民間資本，盤活存量，培育增量。新一屆政府提出了要加強社會資本參與政府公共設施建設的規模，要盤活賬上資金，發揮好資金促進市場經濟發展的流動性作用。多年發展下重慶已經積累了大量的存量資金，這部分資金是未來以BOT模式建設鄉村生態旅游農業項目可以充分調動的資金，如果缺乏有效的激勵手段，讓這些資金“躺在賬戶上睡大覺”，會影響企業資金的利用率，不利于優化財政的支出方向與財政資金的充分補充。以重慶市銀行和存款余額來作為衡量重慶市資金存量規模的指標，如圖2所示。

圖2 2011～2015年重慶銀行存款余額變化

分析圖2數據可以看出， 2012～2015年重慶銀行存款余額逐年提高，在2014年突破萬億元大關，存量資金水平雄厚，能夠支撐企業以BOT模式參與鄉村生態旅游項目。BOT模式可以有效緩解鄉村生態旅游項目建設發展中的資金短缺問題，更好地盤活存量資金，為農業及旅游經濟的發展貢獻力量。

(3)提升項目的運營層次和盈利能力。市場經濟中，企業作為經濟實體，能夠根據市場價格變動和供求關系變化而及時調整經營發展的方向，對消費者偏好的把握和引導能力強，而這些恰是政府行政力量無法達到的高效。再有，根據BOT模式的安排，在經營期間，鄉村生態農業旅游項目的經營權歸企業所有，企業能夠通過自身擁有的先進的管理經驗和方法來管理項目的建造和運營，能夠有效地提高項目的運作效率。而且企業自負盈虧的BOT模式，政府在鄉村生態旅游項目中通常不會有沉沒成本的投入，也有利于財政資金利用率的提高，更好地支持其他領域的經濟發展。

2.2 BOT模式在重慶鄉村生態旅游項目發展中的風險

(1)決策風險。BOT模式下的鄉村生態旅游項目歸根結底也是項目，雖然由政府規劃但也不可避免地存在一定的風險。決策風險具體是指項目開辦后并沒有收到預期的收益，由于決策失誤導致項目重復建設和企業受到經濟損失的風險。決策風險主要來自政府在立項時的調查不夠全面，對項目自身的發展定位與市場前景估計不準確，或是決策不科學，沒有提取足夠多的社情民意，甚至是“拍腦門”決策，再有，政府對市場行情的預判出現偏誤，尤其是對鄉村生態旅游市場的發展前景過于樂觀，對BOT模式下項目的建造、運營、管理的困難估計不足，由此導致采用BOT模式發展重慶地區鄉村生態旅游農業項目出現決策偏誤。

(2)經濟學意義上的道德風險。主要表現為政府授予企業特許經營權時，會利用自身所處的相對優勢地位，給企業以高于市場實際預期的承諾，誤導企業認為參與鄉村生態旅游項目的BOT模式開發會有大量的超額利潤，對收益估計過好，對風險估計不足。再有，在BOT模式的項目中，立項階段企業和政府之間存在信息不對稱，企業處于信息的弱勢一方，很容易被政府提供的信息所引導。如果政府信息有偏誤，將直接導致企業決策的失誤，對企業投資和未來的經營都會造成損失。

(3)企業借BOT模式參與鄉村生態旅游項目而帶來的圈地風險。所謂圈地風險，就是企業以參與BOT模式建造鄉村生態旅游項目的名義，在BOT模式下不開發鄉村生態旅游項目，而是進行收益更高的房地產行業，重慶已經出現了鄉村生態旅游項目假借發展“景觀房產”，實質開發商業房地產的案例。圈地運動導致土地使用類型發生變化，改變了原有的土地規劃，破壞了政府宏觀調控和城市規劃布局，對地區經濟長遠發展十分不利。造成圈地風險的原因主要是企業缺少契約精神，將BOT模式開發鄉村生態旅游項目作為從政府手中變相得到土地使用權的途徑，具備過度的商業開發動機； 再有，地方政府在授予企業特許經營權后，只關注每年末是否得到足額的利潤分配，對企業是否落實BOT模式合約安排，切實發展鄉村生態旅游項目缺乏必要的監管，重慶個別地區的基層政府甚至明知企業變相圈地也不加以制止，當中很有可能存在權力尋租行為。圈地風險對BOT模式的進一步完善以及重慶地區發展鄉村生態旅游項目有較大的負面影響。

3 完善BOT模式下重慶鄉村生態旅游項目的發展路徑

雖然引入BOT模式存在一定的風險，但政府可以在風險評估的基礎上采取相應措施和對策，對風險進行有效的規避，包括規避決策風險、道德風險和圈地風險。規避風險，應從政府和企業等2個方面入手。

3.1 規避決策風險

規避決策風險，關鍵在政府。政府在鄉村生態旅游項目的立項時要遵循民主決策的基本原則，必要時召開聽證會。鄉村生態旅游項目的立項應當建立在項目所在地的市場實際情況的基礎上。鄉村生態旅游項目關鍵在于要有旅游景點，要有相對便利的交通和完善的基礎設施體系，周邊還要有一定的人口集聚，亦即要有充分的消費潛力。此外，政府在立項時應當根據謹慎決策的原則，廣泛聽取民眾，尤其是城市規劃方面的專家的意見。重慶一些地區的基層政府委托專業的調研機構和咨詢公司進行市場先期調研的做法可以考慮未來在全市范圍內推廣，通過事先加強市場調查，合理預估市場發展潛力和前景，收集多方面的材料信息，利用大數據的方法對重慶市不同區域發展鄉村生態旅游項目繪制出可行性地圖。此外，政府還要利用財務技術，對物價指數、銀行利率等進行科學評價，確定有無必要采取BOT模式建造具體的項目，而且要確定采取政府投資企業經營，還是商業銀行低息貸款的形式。只有在立項階段做好準備工作與調研工作，才能讓企業在具體經營和管理的過程中，不會出現因為決策風險而導致不必要的經濟損失的情況。更好地規避決策風險，保護企業合法權益和參與BOT模式建設鄉村生態旅游項目的積極性，更好地推動重慶地區鄉村旅游項目建設及區域經濟水平的跨越式發展。

3.2 規避道德風險

規避道德風險，關鍵在項目進展過程中對政府行為的規制。政府與企業達成某項BOT模式建造鄉村生態旅游農業項目時，應當將項目背景與各項數據向全社會公開，必要時要考慮通過第三方公證的形式提供擔保，從而提高項目數據的透明度與公正客觀性。而企業在得到特許經營權后，亦應聘請專業的評估機構對項目未來發展前景以及市場供求變化做出必要的預估，要堅持公開、公平、公正的基本原則，讓整個項目從立項到簽訂合同的全過程都有客觀記錄，例如書面聲明、紙質合同以及新聞公告等。同時，政府與企業要簽署條文準確、表達嚴密的BOT協議，政府要將授予企業特許經營權提高到對公眾負責的思想高度上來，而不是一個簡單的政府行為。政府要建立專門工作小組專司BOT模式建造鄉村生態旅游項目，嚴格履行國家關于行政機關信息公開的制度要求，更好地規避道德風險。

規避道德風險，加強立法工作也十分有必要。當前我國針對政府行政行為的法律不多，主要是《行政法》和《行政訴訟法》，這兩部法律在規范政府行為方面有一定的積極作用，但由于BOT模式發展鄉村生態旅游農業項目是近年來的新情況，因此這兩部法律對這一塊的規定顯得比較原則化，缺乏落實性的細節，這一點對規避道德風險有一定的不理作用，沒能發揮法律在規范政府行為方面的積極作用。因此加強立法，尤其是對政府在BOT模式發展鄉村生態旅游項目的決策過程進行細致性、可操作性的細則規定，亦是規避道德風險的重要途徑與手段。

3.3 規避圈地風險

圈地風險是近年來重慶市在BOT模式下發展鄉村生態旅游項目過程中一個比較突出的風險，圈地風險的本質也是企業在市場經濟自發性的驅動下的逐利行為，具有一定的合理性，但從BOT模式以及發展鄉村生態旅游項目的大局來看，如果放任企業圈地行為，將會擾亂整個鄉村生態旅游項目的發展，對重慶市經濟結構轉型升級與政府產業調控的目標達成十分不利。因此規避圈地風險，首先要求政府在鄉村生態旅游項目立項時對土地規劃類型做出嚴格的規定，重點防范企業可能用地發展房地產的行為，發現一起，堅決查處一起，決不姑息。政府要通過多種技術手段綜合監控BOT模式下的鄉村生態旅游項目用地情況，加大監管力度，對違反規劃用地的行為予以經濟處罰，堅決遏制圈地行為，降低圈地風險。土地管理部門也要起到監管作用，對政府不作為現象要堅決曝光，發生一起曝光一起，堅決規制上有政策、下有對策的政府行為，要下大決心、下大力度堅決規制圈地風險。制止圈地風險，還要對現行的土地管理法進行細節性的修訂，尤其是對未經合法途徑變更禿頂用途行為的處罰，由此保障BOT模式下重慶市鄉村生態旅游項目的可持續發展。

4 總結

運用BOT模式是解決我國西南地區旅游景區開發融資難的一條有效途徑重慶市發展BOT模式下的鄉村生態旅游項目，順應了當前我國旅游業的發展趨勢。BOT模式能夠充分調動政府和企業兩個積極性，共同參與到鄉村生態旅游項目的建設中來。BOT模式具有明顯的優勢，即能夠吸引社會資本參與公共服務設施建設，提升企業融資能力與參與社會建設的積極性，有效地調動民間資本，盤活存量，培育增量以及提升項目的運營層次和盈利能力，但也存在諸如決策風險、道德風險和圈地風險等現實問題，因此要從政府、企業等多個方面入手，規避決策風險、道德風險及圈地風險，促進重慶市BOT模式運行下鄉村生態旅游項目的持續健康發展，為重慶當地經濟發展和結構轉型注入新的活力。

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《中國農業資源與區劃》稿件流程

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THE DEVELOPMENT PATH OF RURAL ECOLOGICAL TOURISM PROJECTS UNDER THE OPERATION OF BOT MODEL*——TAKING CHONGQING AS AN EXAMPLE

Zhao Yan

(Chongqing Vocational College of Applied Technology，Chongqing 401520，China)

Rural eco-tourism is a combination of agriculture and tourism industry, which is an important engine of rural economic developmentand an important channel to solve the "three rural" issues. Chongqing is located in Southwest China with a long history of agriculture, rich tourism resources, and relative scale of the village eco-tourism. However,the development of rural eco-tourism project in Chongqing is facing the problems of shortage of funds and poor management due to the overall economic level, and weak urban infrastructure investment. BOT mode is a way of providing public services of a private enterprise to societyby participating in the construction of infrastructure. It is also named as"franchise" in China which means the government would devolve the "franchise" to private enterprise, and allow it to participate in construction and operation of public infrastructure projects, and obtain returns from the marketing operation model. This mode is suitable for the development of China′s current rural ecological tourism projects, and improving the rural tourism project funds and the level of project management. But there are some risk problems such as planning risk, moral risk and property risk in the BOT mode. Therefore, it needs to take effective countermeasures such as strengthening the legislative work, improving government supervision, and establishing strict BOT agreement, and so on.

BOTmodel; rural ecological tourism; project investment and financing; operation management; risk prevention and control; Chongqing

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161006

2015-09-11

趙艷(1981—)，女，四川蒼溪人，講師。研究方向：旅游管理。Email：zhaoyan12@163.com

*資助項目：重慶市教育科學規劃課題“高職旅游管理專業多元化創新型人才培養模式研究與實踐”(2013-GX-210)

F592.7; F303.4

A

1005-9121[2016]10-0039-06