基于經濟發展方式轉變的征地制度改革研究

宋潔

（甘肅省國土資源規劃研究院,甘肅 蘭州 730000）

基于經濟發展方式轉變的征地制度改革研究

宋潔

（甘肅省國土資源規劃研究院,甘肅 蘭州 730000）

從分析中國現行征地制度入手，分析現行征地制度對經濟發展產生的影響，通過比較和學習世界發達國家及地區在征地制度方面的先進經驗，得出中國征地制度改革使之適應經濟發展方式轉變的一些建議。

征地制度;經濟發展方式;經驗學習;改革

1 概述

目前，中國經濟發展方式正逐步從粗放型向集約型轉變，土地作為人類生存與經濟發展的必需要素，一切經濟發展都必須以土地為承載空間發生。隨著當前工業化、城市化的快速推進，國家統計局頒布的中國2015年城市化率達到56.10%。中國城市化的快速發展得益于現行土地制度和征地制度，其為中國城市化和經濟社會發展提供了巨大的制度紅利。

2 中國現行征地制度及其分析

中國提及征地的土地法規中，最早的是1950年6月24日 《中央人民政府政務院公布的鐵路留用土地辦法》，其中對征地的目的、方式、造成損失的補償辦法都做了較為明確的說明。隨后，中央人民政府于1953年12月5日通過政務院《關于國家建設征用土地辦法》，正式創設了中國第一部比較完整的征地法律規定。自此之后，由于經濟建設的快速發展，建設用地的需要居高不下，征地則一直為最直接有效的辦法，這期間隨著經濟發展方式的轉變，征地制度隨之發生了幾次修改[1]。現行的征地制度主要依據是《憲法》、《土地管理法》及其實施條例、《物權法》等。規定征地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有的土地轉變為國家所有，并依法給予一定補償的行為。

雖然中國一直在逐步對有關征地的法律法規進行一些改進和完善,如提高了對失地農民的征地補償等等,但這種修修補補的改變方式已經完全不能滿足目前經濟方式快速轉變的需要[2]，目前的征地制度還具有計劃經濟的色彩，有關現行征地制度的爭議筆者認為主要集中在以下幾個方面：

2.1 “公共利益”的界定

根據中國《憲法》和《土地管理法》以及《物權法》的規定：土地征收必須基于公共利益需要，但由于法律迄今對 “公共利益”的內涵和外延未做進一步說明，導致在土地征收實踐中“公共利益”被人為地進行了擴大化解釋。

中國《憲法》第10條和《土地管理法》第8條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地（除由法律規定屬于國家所有的）屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。由于在現有法律框架下,農村集體所有土地要進入市場,只有一種途徑,即由政府將集體土地征收為國有土地,此后其使用權才可以有償出讓。而目前對何謂公共利益，以及公共利益的認定程序、征收或征用程序都未做確認，這就導致無論是出于基礎設施建設等公共目的，還是大量的商業用途披著公共利益的外衣，都借助國家權力來征收農村集體土地，由此造成土地資源浪費,農民和集體經濟的權益受損。

2.2 集體土地產權不明晰

中國《土地管理法》明確規定：“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”。但往往實際中很多地區所有者主體并不明確，土地征收補償發放的一般做法是政府根據相關法律、法規和政策確定補償款總額后，將其“一攬子”發放給被征收土地的所有權代表。實踐中，有直接發放到村委會的，有直接發到村集體

經濟組織的，也有直接發放到村民小組的。所有者主體的不明確，分配方式的法律依據缺乏，導致在分配的時候產生爭議、糾紛，甚至由此引發的侵權案件亦時有發生。

2.3 征地補償標準較低

《土地管理法》第47條對征地補償規定是：按照被征收土地的原用途給予補償。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。這條最高限額的規定，往往造成了征地補償中的就低不就高。而現行的征地制度下，政府壟斷土地一級市場，其壓低征地補償價格再高價出讓，獲取巨額土地增值收益，被征地農民無法分享土地增值收益，這不符合經濟社會發展中“發展成果由人民共享”這一基本理念。另外，按照土地“原用途”補償也常常為專家學者所詬病，這在目前的經濟發展形勢下違背了公平原則，忽略了土地的區位價值和土地供求規律。

2.4 現行征地補償方式缺乏長效機制

土地是農民的衣食之源、生存之本。對于中國農民來說，土地不僅是生產資料，而且是社會保障基礎。土地的耕種不需要農民支付土地租金，土地收入相對穩定，對農民具有社會保障的功能。失去土地以后，農民就失去了生活保障。現行的補償方式主要是現金補償、勞動力安置補償、土地換社保、宅基地換房等。但目前各地均采用貨幣化安置為主，對農民長久生計考慮不足。而這也導致被征地農民對國家的信仰削弱，長此以往，勢必成為國家發展中的不穩定因素。

3 中國現行征地制度對經濟發展產生的影響

3.1 過度投資

《土地管理法》第43條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。政府將征來的農地在土地一級市場上出讓給土地需求者，在這一征一賣過程中給相關各方帶來的收益就是征地收益[3]。征地利益主體包括：中央政府、地方政府、農村集體組織、被征地農民和在耕農民，通過表1分析這些征地利益主體在征地過程中不同的征地收益。

表1 征地收益構成及分配[4]

通過表1可以看出現狀征地收益分配不平衡，地方政府成為征地行為中最大的受益者。由于地方政府承擔地方經濟建設任務，土地就成為地方政府投資建設發展經濟的主要資金來源，大量建設項目輕易進入投資領域，容易造成投資過熱，使得經濟繼續粗放發展。

3.2 人口城市化和土地城市化程度不匹配

據中國國家統計局公布數據顯示，2000-2011年間，全國城市用地年平均增長率為6.22%，同期城市人口年平均增長率為3.79%，土地城市化與人口城市化的增長率之比達到1.64:1，超過國際上1.12: 1的合理比值，造成這一問題的主要原因是現行的征地制度造成城市土地的迅速擴張，但征地補償制度卻沒有完全處理好失地農民安置補償工作，農村人口并沒有真正實現向城市居民的身份轉化，使得許多被征地農民不僅無法享受城市化發展的成果，甚至連基本的收入來源，生活保障都出現危機。而這也關系到中國城市化的健康發展，對目前經濟發展方式的轉變有較大的阻礙作用。

通過以上分析，現行的征地制度作為中國城市化、工業化發展的基礎保障，其弊端已經制約了當前經濟發展方式轉變的進程，而一直以來修修補補的改變方式已逐漸不能滿足經濟發展方式轉變的需要，因此，對現有征地制度進行改革已經勢在必行。

4 發達國家和地區土地征用制度的經驗借鑒

自1810年3月8日歷史上第一部 《土地征用法》在法國公布后，作為經濟社會發展的必要手段，土地征用在世界各國都已非常普遍，而其相關制度亦在不斷完善。

4.1 公共利益的界定

目前，世界各國都以公共利益為目的作為土地征用的唯一正當理由。公共利益成為評判一項土地征用權是否合理行使的唯一標準。對如何認定公共利益，目前大致分為兩種形式：概括式，即有關土地征用的法律對社會公共利益的范圍沒有明確限定，但可以通過其它法律對私人土地或財產給予充分保護。采用這種方式的有德國、澳大利亞、德國。另一種是概括兼列舉式，采用這種方式的有日本、韓國等。

4.2 征地補償標準的制訂

世界上將征地補償原則分為完全補償、不完全補償、不補償原則三大類。不完全補償依據補償程度由高到低的順序可分為充分補償、公平補償、合理補償、正當補償相當補償、適當補償六大類[5]。

美國：根據美國財產法,“合理補償”是指賠償所有者財產的公平市場價值，包括財產的現有價值和財產未來贏利的折扣價值。美國征地補償制度充分考慮到土地現有的價值及土地可預期、可預見的未來價值，并補償了鄰接土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。

英國：規定土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎,補償以相等為原則。土地征用補償包括：土地(包括建筑物)的補償，其標準為公開市場土地價格；殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引發的損害；遷移費、經營損失等干擾的補償；其他必要費用支出的補償(如律師或專家的代理費用、權利維護費用等)。

并規定假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。

日本：土地賠償包括五種；征用損失賠償，對征用造成的財產損失的賠償，按征用財產的經濟價值即正常的市場價格計價賠償；通損賠償，對土地權利人因征地而可能受到的附帶性的損失進行的賠償；少數殘存者的補償，對因征地使得人們脫離開生活共同體而造成的損失的賠償；離職者的賠償，對土地權利人的雇傭人員因土地被征用而失業發生的損失賠償；事業損失賠償，對公共事業完成后造成的噪音、廢氣、水污染等損失的賠償。既有對經濟損失的賠償,也有對生活損失的賠償。

臺灣地區：規定的土地補償包括：地價補償，地價補償方法比較復雜，既可有法律定價,也可按市價確定；土地上改良物與土地一并征收的，對改良物的補償；被征收土地改良物由其所有權人自行遷移的，對遷移費的補償；對因征收土地使相鄰地受到損失而給予補償。

香港地區：中國香港在土地征用時，對農民在地塊耕種的一切農作物以及家禽、牲口棚屋的一切損失，政府都以收地當日的市價來計算賠償金額，若當日的市價還不足以補償原有業主，政府會在法律許可的賠償外另加一筆恩恤補償。

4.3 征地補償方式的多樣化

各國土地征用補償的方法，一般以現金補償為準。但考慮到現金補償的局限性，被征地者領到的賠償金有可能根本無法維持其原有的生活水平，許多發達國家都相應地規定了一些額外的實物補償，作為現金補償的輔助手段。例如日本、德國還有替代土地的補償、拆遷代辦和工程代辦補償等。

4.4 征地程序的明確規定及相關司法保障

各發達國家都對土地征用程序有著完善的規定，主要包括：申請、調查和批準等程序。在土地征用的程序中充分體現公開透明、公正性與參與性。另外相對于國家強勢的征地行為，目前發達國家還制定了完善的司法保障程序，旨在對土地征用的目的是否符合公共利益的需要進行審查并合理處理土地賠償糾紛。

以上概括起來，發達國家或地區先進經驗主要集中在以下幾個方面：一是征地的公共目的性，絕大部分征地是純粹為了公共利益；二是補償的完全性，征地補償按市場價格進行完全補償的居多，且補償標準以協商為主；三是程序的正當性，征地程序不少要經過司法途徑；四是被征地產權人與國家的平等性，產權人為征地目的和補償標準可提起訴訟。這都規范了征地行為，對征地行為可能產生的不良影響控制到最小化。

5 結論

根據以上分析，結合中國目前經濟發展方式的轉變，以及世界上發達國家對于征地制度制定的先進經驗，對中國征地制度改革提出以下幾點建議：

5.1 界定公共利益并完善相關法律法規

“公共利益”是采取征地手段的重要依據，因此，如何界定公共利益就顯得尤為重要，公共利益用地的一般定義為不以盈利為目的、為社會公眾服務、效益為社會共享的公共設施和公益事業以及關系國家安全和國民經濟命脈的重大經濟發展項目。

但由于社會經濟發展的必要性和復雜性，地區發展的多樣性，完全清晰界定公共利益的成本太過高昂，而這一成本又勢必影響中國的工業化與城市化進程，因此，制定基本依據及相關法律法規，在由于“公共利益”問題引起爭議及相關征地程序產生異議時，有法可依，這對改變目前公共利益界定“政府一邊倒”，“征地政府一把抓”的現狀具有現實作用，能夠較好的規范征地行為。

5.2 推動建設城鄉統一的建設用地市場，縮小國家征地范圍

探索建立城鄉統一的建設用地市場。強調農民的承包經營權，賦予農民更多的財產權益，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權利，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，打破目前土地市場二元結構。

國家退出經營性的土地征收范圍后，非公益性的土地需求則通過城鄉統籌的土地市場獲得，政府作為組織者和監管者，承擔規范行為、提供信息等方面的責任，維護土地市場的公平，保護農民的財產權益并維護國家利益的安全。另外，非公益性的建設用地嚴格按照土地利用總體規劃范圍劃定，保障國家糧食安全及維護城市化的健康發展。

5.3 提高征地補償標準，完善征地保障機制，將工業化成果與被征地農民共享

中共十八大報告中提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。另外2004年起國務院和國土資源部提倡地方政府實行“統一年產值標準”和“區片綜合地價標準”。這都推動今后的征地補償標準不再如計劃經濟時期單一的考慮“原用途”補償而是綜合考慮區位價值和市場價值進行補償。并且對于單一的貨幣補償無法滿足被征地農民日后生活的需求時，進一步探索其他高效的安置方式，如戶口安置、保險安置、就業培訓安置等等，保護被征地農民的切身利益，真正做到 “發展成果由人民共享”。

改革是一個國家，一個民族的生存發展之道。土地作為一切經濟社會活動的承載空間，征地制度則成為經濟社會發展的主要依賴手段。中國目前正處于經濟社會發展的轉型時期，而征地制度改革，必須著眼于兼顧公共利益及被征地農民的根本利益，才能夠解決好現行征地制度與經濟發展方式轉變之間的矛盾。

[1] 中國征地制度變遷：驅動因素與制度供給[M].

[2] 周叔蓮,劉戒驕.如何認識和實現經濟發展方式轉變[J].理論前沿,2008,(5).

[3] 郭正濤.博弈論視角下的耕地保護制度與失地農民補償體系研究[J].稅務與經濟,2010,(2).

[4] 張安錄.征地補償費分配制度研究[M].北京：科學出版社，2010（第一版）：39-40法律出版社大眾出版社編委會編.中國土地政策與法律[M].北京：法律出版社，2013年版：345-393.

[5] 陳嬰虹：土地征用制度的國際比較[M].《資料通訊；2005.1.

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