淺析美國行政制度建設的現狀及啟示

吳帥

【摘 要】 文章闡述了美國行政制度建設的行政決策制度、行政執行制度和行政監督制度。認為基于美國行政制度建設的成熟性，其有很多方面值得我國借鑒：行政監督制度是擴大我國公眾知情權的一種重要方式，美國政府建立了完善的行政監督制度，這種方式值得我國借鑒。

【關鍵詞】 美國;行政制度;經驗;啟示

一、行政決策制度

美國行政決策制度比較具有特色的是行政審批制度。行政審批制度最早起源于19世紀50年代，隨著時間的推移以及為了解決行政審批制度自身存在的問題，1975年美國政府進行了行政審批制度的改革，形成了相對完善的行政審批制度。

美國現行的行政審批制度主要有以下內容：

一是下放部分行政審批權力。美國政府精簡了很多行政審批項目，將部分審批權限交給了社會和市場。這使社會組織和市場擁有了更大活動空間，也有利于激發和增強社會和市場的活力。

二是依法進行行政審批。美國是一個十分重視法制的國家，這種法制環境使行政審批同樣依法進行。在進行行政審批的過程中，各種審批項目、審批程序均是依法進行。尤其是在行政許可權方面，美國對行政許可權的設定極為嚴格，一般都是以法律的方式設定。

三是有著規范的行政審批程序。美國行政審批程序的規范性，主要體現在兩個方面：（1）聽證制度。行政審批的聽證制度主要作用在行政許可中，給予申請者或者利害關系人發表意見的機會，使其充分的表達意愿。例如，美國《聯邦行政程序法》554條規定，行政機關實施包括核發、拒絕、吊銷、修改許可證的裁決時，應當及時通知有權得到聽證通知的人，在確定聽證的時間地點時，應充分考慮到當事人或其代理人的需要與方便。[1]（2）在許可中使用說明的理由制度。在行政許可中使用說明理由制度即是要求行政機關必須表明做出行政許可的合法性理由與合理性理由包括事實依據和法律依據的要點，進行許可判斷的依據和標準。[2]這使行政機關在進行行政許可時，做到依法審批、合理行使裁量權，防止行政濫權。

目前，我國行政審批制度還存在著審批權力比較集中、審批程序過于復雜、審批事項過于繁多等問題，解決這些問題，可以借鑒美國下放行政審批權力、規范行政審批程序等做法，以提高我國行政審批的能力。

二、行政執行制度

1、行政執行制度沖突的解決

美國作為聯邦制國家，除了聯邦政府制定的行政執行制度外，各州和地方政府也制定的有行政執行制度。這種情況難免會導致行政執行制度的沖突。為解決行政執行制度的沖突，美國國家最高立法機關往往會就相關領域制定統一的行政執行制度，使部分州和地方政府的行政執行制度作為統一制定的行政執行制度的補充。

2、行政執行的內容隨職能的不同而變化

行政執行是政府一項重要活動，在實質上，政府的每一項職能都包含了行政執行。[3]美國的行政執行內容取決于行政職能，不同的行政職能產生不同的行政執行內容。例如，美國政府機構具有罰款、救濟、懲戒、行政許可等不用的職能，其行政執行的內容也各不相同。

3、美國行政機構的行政執行選擇

美國行政執行選擇主要體現在行政執行前。行政執行前，美國行政機構需要考慮是否實行它自己的規則和決定。這對美國行政機構來說是一個十分謹慎的問題。因為如果放棄執行自己的規則和決定，那么當事人以外的人可以依法通過法院要求行政執行。一旦一個行政機構決定采取行政執行，則它具有選擇執行方式的權力。[4]其執行方式可以采取行政機構自己來執行，也可以法律程序尋求執行。除了選擇執行方式以外，還需要執行手段的選擇。執行手段可包括行政命令、行政制裁、行政仲裁等。慎重選擇執行前的規則和決定，對于選擇合適的執行手段、促進行政執行有效進行具有重要意義，這也是我國完善行政執行制度需要借鑒的地方。

三、行政監督制度

美國作為一個典型的三權分立的國家，其行政監督主要包括國會對行政的監督、行政機關內部的監督。

1、國會對行政的監督

預算監督。預算監督是美國國會對政府一種強有力的監督方式。美國政府需要財政開支的預算時，必須經過國會批準并以法律的形式確定后才能執行，否則，政府得不到合法的財政開支。[5]

彈劾監督。由于美國實行的是總統制，國會無權罷免或強迫總統辭職，但是國會擁有彈劾總統的權力。彈劾由眾議院提出，參議院審判，如果參議院以2/3多數通過彈劾案時，被彈劾的總統方可被定罪。[6]

調查監督。舉行聽證會是國會實行調查監督的重要形式。“國會為了調查某一事件而舉行的聽證會，可以傳喚行政人員到會作證，這給行政人員將產生很大的壓力。如果被調查的事件是直接針對政府的，到聽證會作證對政府所產生的壓力更大;如果被傳喚的行政人員拒絕到聽證會作證，國會可以對其作藐視國會罪論處。”[7]

2、行政機關內部監督

美國行政機關內部監督比較完善，其監督機構組成主要包括人事管理局、聯邦勞工關系局、功績制保護委員會、特別監督官、監察長、政府道德署等。在此僅以人事管理局、聯邦勞工關系局為例進行說明：

人事管理局。美國聯邦人事管理局負責聯邦的人事工作，其主要職責就是監督聯邦政府各組成機構是否嚴格執行聯邦人事政策和相關規則。[8]

聯邦勞工關系局。美國聯邦勞工關系局主要負責公務的申訴工作，監督公務員工會的建立，以及解決公務員勞資糾紛等。

我國與美國行政機關內部監督機構存在一定的差別，我國行政機關內部監督機構主要指的是紀檢監察機關，而非美國依靠人事管理局、聯邦勞工關系局、功績制保護委員會等實施內部監督。但是，我國可以借鑒其實施具體監督的做法，例如監督人事工作、監督公務員勞資糾紛等，來完善我國行政機關內部監督。

四、結語與啟示

美國行政制度的建設，重視對公眾參與權與知情權的保障。例如，美國的行政審批制度，有著嚴格的規范的程序，為給予利害關系人表達意愿和建議的機會，往往采取聽證會的形式。此外，為了保障公眾的知情權，美國政府還建立了完善的行政監督制度，其目的就是讓公眾加強對政府的了解，加強對政府的監督。這既是建設透明政府的重要舉措，同時也是建設誠信政府的需要。這種方式值得我國借鑒，因為這對于我國行政軟實力的建設具有重要的推進作用。我國目前行政審批制度建設已經取得了一定的成績，同時正在積極完善行政監督制度。行政審批作為行政決策的具體表現形式，其規范性直接反映了行政決策的規范性，這對于提高行政決策科學化程度，增強政府行政決策能力和政府影響力具有重要作用。行政監督制度是擴大我國公眾知情權的一種重要方式。讓公眾了解政府“干了什么事情和正在干什么事情”，對政府行為實行時時監督，這不僅有利于消除公眾對政府及行政人員的誤解和猜忌，而且有利于增強我國政府“透明、陽光”的形象。

【參考文獻】

[1] 王名揚：美國行政法，中國法制出版社，1995.

[2] 鄔旭東：美國行政審批制度改革對我國的啟示，安徽廣播電視大學學報，2008.1.

[3] 白維賢、金立法、薛剛凌：中美行政執行制度比較，行政法學研究，2001.1.

[4] 陳紅：美國行政執行法律制度，現代法學，2002.6.

[5][6][7][8] 崔劍侖：論當代中國行政監督，吉林大學博士學位論文，2004.

【作者簡介】

吳 帥（1983-）男，河南羅山人，貴州財經大學公管學院副教授，法學博士.