北極航行管制的法理探討*

劉惠榮　李浩梅

北極航行管制的法理探討*

劉惠榮李浩梅

〔提要〕《聯合國海洋法公約》第234條賦予冰封區域沿海國特殊的環境管轄權，加拿大和俄羅斯依據這一條款在其北極海域內全面推行航行管制。然而這一單邊管轄權的行使需要滿足多項限制條件，兩國部分管控措施超出了冰封區域條款的合理使用，突破了海洋法對航行權的保障。在國際法體系內，北極沿海國航行管控的特殊權力有其外部邊界，受到多邊海事規則的制約，特別是“極地規則”的出臺將限制冰封區域條款的適用空間，削弱沿海國單邊管轄權的合法性基礎。北極沿海國實施單邊管控面臨法律和政治上的雙重困難，通過國際平臺開展北極航運合作，尋求在國際規則中維護其利益訴求，更加符合北極沿海國家的實際利益。

聯合國海洋法公約、冰封區域條款、航行管制、極地規則

李浩梅，中國海洋大學法政學院國際法專業博士研究生

由于北冰洋地理、氣候、水文狀況與其他海域有很大差異，船舶通航條件惡劣，長期以來北極海域的海洋利用以探險、科考、原住民使用為主，國際航運業并不關注北極航道。國際社會沒有為北極海域制定專門的國際航行規則，國際海洋法中唯一一條針對北極水域的規則是1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）中的冰封區域條款。作為《公約》締約國，加拿大和俄羅斯依據這一特殊授權在其北極水域制定和實施有關航行活動的國內法規，實際管控著北極航道的航行活動。

進入21世紀，氣候變化的影響在北極地區日益顯著，北冰洋海冰季節性消融明顯，可航范圍和期間擴大，實際通行量持續增長。[1]Arctic Council, Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report, p.35.北極航道開通可以縮短亞洲港口和北歐之間、北美之間的航運距離，國際航運業開始關注和利用北極航道。為了更好地規范北極航運活動，國際海事組織2009年起著手制訂具有強制拘束力的極地水域航行規則，航道沿海國加拿大和俄羅斯也對北極水域的航行法規做了重要調整。2013年中國遠洋運輸（集團）公司的“永盛輪”首次穿越北極，拉開了中國商業利用北極航道的序幕，繼之中國商船自2015年起對北極東北航道開始常態化利用。北極航道沿海國家的管轄權問題與中國利益高度關聯。在北極航運法制發展變化的重要時期，有必要認真審視北極航道沿海國航行管制的實踐及其主要法律依據，對北極沿海國航行管控的合法限度進行深入探討。

一、加拿大和俄羅斯北極航行管控的實踐

西北航道和東北航道的主體航段分別穿越加拿大和俄羅斯北極海域，加拿大和俄羅斯作為北冰洋沿海國，援引冰封區域條款制定了一系列海上交通、控制船舶污染的法律規章，適用于其主張的北極海域，對穿行北極航道的船舶發揮實際約束力，沿海國管制成為北極水域航行管控法律體系的重要組成部分。

（一）加拿大對北極航行的管控

加拿大對北極海域的管控建立在對北極群島水域的主權主張基礎之上。1973年加拿大第一次以歷史性所有權（historic title）為依據公開主張北極群島水域為其內水，1975年進一步聲明過境通行制度不適用于這些水域。[1]Donat Pharand, “The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,” Ocean Development and International Law, Vol.38, 2007, p.11.1985年加拿大通過法令劃定了北極群島水域的直線基線，主張北極群島水域為其歷史性內水水域。[2]The Territorial Sea Geographical Co-ordinates (Area 7) Order of 10 September 1985, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/STATEFILES/CAN.htm.（上網時間：2016年9月9日）加拿大堅持對北極群島水域的主權要求，但其所劃北極水域直線基線遭到美國和歐洲國家的抗議。美國主張西北航道為用于國際通行的海峽，外國船舶享有過境通行權，西北航道的法律地位爭議懸而未決?！都幽么蠛Ｑ蠓ā罚∣cean Act 1996）將其領海寬度擴展為12海里，并規定了12海里毗連區、200海里專屬經濟區及相應的大陸架權益。

為了管控西北航道，加拿大很早便已保護北極海域環境為由出臺了1970年《防止北極水域污染法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡稱AWPPA）。事實上，加拿大頒布該法案主要是源于“曼哈頓”號通行事件[3]1969年，美國派出“曼哈頓”號油輪代表大西洋里奇菲爾德公司（Atlantic Richfi eld Company）沿西北航道航行，意在考查從阿拉斯加普拉德霍灣（Prudhoe Bay）向美國東海岸運輸石油是否存在可能性。雖然美國海岸警衛隊的兩艘破冰船全程跟隨保障，但“曼哈頓”號還是數次被困海冰之中，在隨行的加拿大破冰船“約翰·A·麥克唐納”號的協助下方才脫困。由于被認為侵犯了加拿大有關權益，“曼哈頓”號的此次航行引發了大量爭議，其問題焦點在于加拿大是否有權允許美國派遣船舶進入西北航道。的刺激。該法案規定，加拿大對北緯60°以北、陸地向海100海里的水域實施管轄權，這在當時遠遠突破國際法上的領海管轄范圍。2009年加拿大修訂該法案時將其適用范圍擴展至領海基線量起200海里，明確規定包含加拿大內水、領海和專屬經濟區。根據該法案，任何人或船舶不得將廢物投放于北極水域或可能使廢物進入北極水域的地點，若違反則將承擔絕對的民事賠償責任。[4]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 6.該法案對“船舶”和“廢物”[5]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 2.的界定非常廣泛，2012年《船舶污染和危險化學品規定》（Vessel Pollution and Dangerous Chemicals Regulations）又進一步禁止船舶排放油類和油混合物、垃圾以及用于生物殺毒劑的有機錫化合物這類特定污染物，允許排放的例外僅限于救助生命、不可避免等情形。[6]Vessel Pollution and Dangerous Chemicals Regulations, SOR/2012-69, Article 4-5.加拿大制定的船舶廢物排放標準高于《防止船舶污染國際公約》（MARPOL73/78），限制排放的廢物范圍也比國際公約寬泛。為保證排污標準得到有效執行，加拿大賦予執法官員廣泛的執法權，包括登臨、檢查、指示船舶停于指定地點等。[1]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 15.

此外，AWPPA授權加拿大政府在其主張的北極水域內劃定航行安全控制區，對通行該區域的船舶實施特殊的管理，管理措施可涉及船殼和燃料艙的建造、機械和設備的制造、配員、貨物、燃料、水和其他必需品的數量等廣泛的事項。[2]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 11-12.“加拿大在航行安全控制區實施了通常只能由船旗國決定的管理措施，這是其管理的突出特征。”[3]Willy ?streng, Karl Magnus Eger, Brit Fl?istad, Arnfinn J?rgensen-Dahl, Lars Lothe, Morten Mejl?nder-Larsen, Tor Wergeland, Shipping in Arctic Waters: A Comparison of the Northeast, Northwest and Trans Polar Passages, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p.265.加拿大通過法令將北極水域劃分為16個航行安全控制區，為不同級別的船舶進出航行安全控制區設置了時間表，形成了一個船舶準入加拿大北極水域的區域-時間系統（Zone-Date System）。[4]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, SCHEDULE VIII。根據時間表，破冰能力最強的加拿大極地級10級船舶可全年在所有區域航行，而適用于無冰水域航行的E類船舶則無論一年中的何時都不能進入冰情嚴重的1～6區航行。加拿大1996年起又引入了北極冰區航行系統（AIRSS），在個案判斷基礎上允許特定船舶在真實冰情合適的情況下航行于上述固定時間表以外的時間。進入該水域航行的船舶必須滿足法律規定的船舶建造標準，[5]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Annex V, VI, VII.通行船舶如果是油輪還必須配備符合條件的冰區駕駛員才能進入航行安全區，冰區駕駛員至少需要具備30天北極水域作業并擔任船上負責人的經驗。[6]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Article 26.

依據《加拿大航行法》（Canada Shipping Act 2001），加拿大政府2010年出臺了《加拿大北方船舶交通服務區規定》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations，簡稱NORDREG）[7]《加拿大北方船舶交通服務區規定》于2010年7月1日生效，核心是確定加拿大北方船舶交通服務區（NORDREG Zone）制度，要求通行該區域的船舶必須履行航行報告義務。，建立了針對通行北極水域船舶的強制報告制度，以加強管控北極航行活動。北方交通服務區覆蓋了北極水域航行安全控制區的范圍，適用于超過300總噸以上船舶以及裝載污染物的船舶。[1]Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, SOR/2010-127, Article 3.該法案規定，船舶須在通行交通服務區之前須取得通關（clearance），管理機關有權要求船舶提供航行信息報告并保持密切的監控，船舶必須與海上通訊和交通服務官員持續保持通訊并按要求提供航行報告。[2]Canada Shipping Act, Article 126.

（二）俄羅斯對北極航行的管控

隨著1982年《聯合國海洋法公約》的簽署，蘇聯1985年通過4450號法令確定了北冰洋、波羅的海和黑海海域的領?；€，將維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽、桑尼科夫海峽劃入其內水水域。20世紀90年代初，蘇聯推行開放北方海航道進行國際航運的政策，建立了一套航行管理規則，包括1991年《北方海航道海路航行規則》以及1996年有關破冰船領航、冰區引航員引航、船舶建造標準的配套文件[3]1996年三個配套性文件包括《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰船領航和引航員引航規章》、《北方海航道航行船舶設計、裝備和必需品要求》。，實施已達廿余年。根據1991年航行規則，北方海航道被認定為蘇聯的國家交通干線，位于其內水、領海及專屬經濟區水域,[4]1991年《北方海航道海路航行規則》第1.2條。北方海航道的相關法規可參見http:// www.arctic-lio.com/。同時參考Erik Franckx, “The Legal Regime of Navigation in the Russian Arctic,” Journal of Transnational Law and Policy,Vol.18, 2009, pp.331-333.這一主張在1998年《俄羅斯聯邦內水、領海和毗連區法》[5]Federal Act of the Internal Sea Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 17 July 1998, http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/ RUS_1998_Act_TS.pdf.（上網時間：2016年10月15日）中得到延續，但定義中并沒有確定其北部界限。根據航行規則，通行北方海航道的船舶應提前將航行計劃告知管理局，提交引航請求，并提供能夠支付破冰協助費用和海洋環境污染造成民事責任損害的財務證明。[6]1991年《北方海航道海路航行規則》第3條和第5條。在這一時期，俄羅斯對北方海航道管控的核心是強制性的破冰領航制度，通行船舶自身須達到規定的抗冰等級，船殼、機件、廢水處理設備等也要滿足特殊的要求。除此之外，船舶在通行四大海峽時必須接受強制性破冰船領航，航行于其他航道海域時，海上操作中心也會指定航空、傳統、破冰船等任意一種類型的領航。[1]1991年《北方海航道海路航行規則》第7條。管理局通過海上操作中心全程管控和引導船舶的航行，通行船舶必須遵循海上操作中心指定的海道，并按照固定費率對這種強制領航服務繳納高額服務費。[2]1991年《北方海航道海路航行規則》第8條。管理局可在有安全風險和污染風險時對船舶進行檢查，并有權在該規則被違反時采取強制措施使船舶離開北方海航道。[3]1991年《北方海航道海路航行規則》第10條。實際上，俄羅斯在北方海航道實行的是一種內水化的航道管理，意圖將整個航道主張為其內水，從而實行完全的控制和管轄。這種管控被一些國家批評缺乏國際法的支持，違反了《公約》收費制度的范圍，也超越了海洋法賦予沿海國在領海的保護權，[4]劉惠榮、林暉：“論俄羅斯對北部海航道的法律管制——兼論其與《聯合國海洋法公約》的沖突”，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2009年第4期，第7-8頁。對專屬經濟區管轄權的突破則更為嚴重。

作為推行和實施俄羅斯新北極政策和遠景規劃的重要組成部分，俄羅斯2012年修訂了有關北方海航道的聯邦立法。新法堅持北方海航道是歷史上形成的俄聯邦國家交通干線的立場，但在范圍上限定了北方海航道的北界，與200海里專屬經濟區北部界限一致。[5]張俠、屠景芳、錢宗旗、王澤林、楊惠根：“從破冰船強制領航到許可證制度——俄羅斯北方海航道法律新變化分析”，《極地研究》2014年第2期，第270-272頁。在管理機構上，新法重新設立聯邦機構級別的北方海航道管理局，全面負責北方海航道的通航事務。依據2013年《北方海航道水域航行規則》，計劃進入北方海航道水域的船舶須提前向北方海航道管理局提交申請及證明材料。管理局審核其遵守國際公約和俄聯邦國內法的要求才發放許可。[6]The Merchant Marine Code of the Russian Federation, Clause 5.1, Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route.新的航行規則設置了不同抗冰能力的船舶進入各海域的時間和冰情條件，有條件地允許冰級加強船舶在無需破冰船協助的情況下獨立航行。[7]時間表見2013年《北方海航道水域航行規則》附件2。根據其規定，冰級1～3級船舶在北方海航道航行的期限為7月份至11月15日，冰情較輕時，三個級別的船舶均可在上述海域獨立航行或在破冰船協助下航行，2級船舶在破冰船協助情況下可以在中等冰情時航行，3級船舶甚至在冰情較重時仍可航行。這就打破了僵化的破冰船強制性領航的舊規，使船舶能夠根據實際需要使用破冰服務。新規取消了船長缺乏冰區操作經驗時指定俄籍冰區引航員登船引航的規定，但船長冰區操作經驗仍然是實際審批航行許可時的參考因素。另外，助航服務費的收取出現了較大改革，破冰服務和冰區引航的費用不再按照不合理的固定費率，依賴于實際提供的服務，按照船舶航行時間、船舶噸位、冰級、引航距離等因素具體確定應當繳納的服務費，從而實現了固定費率到差別收費、從強制收費到商定收費的改革。

總體來看，修訂后的《北方海航道水域航行規則》改革了舊規的弊病，在申請批準程序上更加便捷，許可標準更加透明，放松了強制性破冰助航的規定，收費標準趨于合理。但俄羅斯對北極航道航行管控的內水化本質沒有改變，通行北方海航道必須經過批準，航道管理局對決定是否有必要提供破冰船或者引航員冰區助航服務依然掌握較大的裁量權，船舶須全程提供航行報告，俄羅斯對其北極水域仍然保持嚴密管控。

二、冰封區域條款及其合理使用

加拿大和俄羅斯對北極航道實施上述排他性管轄的法理根據主要為《公約》第234條[1]《聯合國海洋法公約》第234條：沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。。該條款針對冰封區域特殊的航行危險和環境風險，賦予冰封區域沿海國在專屬經濟區范圍內特殊的環境立法和執法權，其法律規章可以不受一般接受的國際規則和標準的限制。這是沿海國環境管轄權一般規則的例外條款，在適用時需要厘清此特殊授權的適用海域范圍和管轄權限。

冰封區域條款適用的地域范圍為“專屬經濟區內的冰封區域”。關于這一范圍和界限存在爭議，多數學者認為這一管轄權的地理范圍應僅限于領海之外專屬經濟區的范圍。這種觀點符合條文文意的通常和善意理解，并與該條款一直被置于專屬經濟區海域中進行磋商的談判歷史相契合。[2]D. M. McRae, & D. J. Goundrey, “Environmental Jurisdiction in Arctic Waters: The Extent of Article 234,” University of British Columbia Law Review, Vol.16, 1982, pp.215-222; R. D. Brubaker, The Russian Arctic Straits, Leiden: Martinus Nijhoff, 2005, pp.58-60.與之相應的是，沿海國被賦予的權力高于其專屬經濟區內的管轄權，但不超過沿海國在其領海內的管轄權，亦即領海內的限制性規則對該條款也同樣適用。但加拿大學者法蘭德（Donat Pharand）援引當時談判代表的發言，認為，從立法者意圖來看，這一條款的適用范圍包含了領海和專屬經濟區范圍。[1]Donat Pharand, “The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,” Ocean Development and International Law, Vol.38, 2007, pp.47-48.這種觀點有明顯的維護加拿大利益的色彩，理由過于牽強。對于哪些區域可以滿足冰封區域的條件，條文的規定也有不清晰之處，在具體判斷時存在自由裁量的空間。例如，氣候特別嚴寒應達到何種程度，海水被冰覆蓋的時間長短和海冰情況是否有要求，《公約》沒有給出具體標準，需要綜合考慮氣象、水文狀況、航行安全和環境風險加以評估。北冰洋海域不同海區的水文條件和海冰覆蓋情況差異較大，現階段全球變暖導致海冰不同程度的消融及漂流，北極水域冰封區域的認定不可一概而論，且要根據具體海域的實際狀況更新和調整。

俄羅斯科考隊在北極進行科學考察

管轄權限度是冰封區域條款的核心。這一條款設定多項條件限定管轄權的行使，以達到北極沿海國管轄權和其他國家航行權之間的制約和平衡。結合條款本身的規定以及上下文其他規則看，《公約》對冰封區域沿海國行使這一管轄權的要求包括：為防止、減少和控制船只對海洋的污染，非歧視，主權豁免，以最可靠的科學證據為依據和適當顧及航行。

1. 防控污染的目的。從冰封區域條款規定看，沿海國單邊立法和執法權的目的應該是防控船只對冰封區域海洋的污染，這種管轄權有明確的功能性特征，而非全面的管轄權。盡管在冰封區域船舶航行安全問題常與防控海洋污染相關聯，仍不能不加區分地認可所有航行管控措施都滿足該條款的立法目的，屬于對該條款的合理使用。在實踐中，不宜過度擴張這一管轄權的目的，需要對主要目的不是防控污染的航行管控措施加以辨析，保證采取的管控措施對保護海洋環境目的的實現應當是“必要的”而不僅僅是“有用的”。[1]Myron H. Nordquist, John N. Moore, Alfred H. A. Soons and Hak-So Kim, eds., The Law of the Sea Convention: US Accession and Globalization, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, pp.419-420.

2. 非歧視。沿海國制定的環保法規不得在本國船舶和外國船舶之間有歧視性規定。

3. 主權豁免。[2]《聯合國海洋法公約》第236條。冰封區域的管控法規對軍艦、海軍輔助船、為國家所有或經營并在當時只供政府非商業性服務之用的船只或飛機不適用。

4. 以最可靠的科學證據為基礎。解釋適用該條款時，冰封區域的范圍以及目的手段之間的關系均需要依賴科學依據加以確定。沿海國對冰封區域的航行管控應當建立在對北極海域環境有較好的認識基礎上，通過科學依據論證和支持其管控措施是保護海洋環境所需要的，這種科學知識是指國際認可的標準而非沿海國主觀的科學標準。[3]Kristin Bartenstein, “The ‘Arctic Exception’ in the Law of the Sea Convention: A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage,” Ocean Development and International Law, Vol.42, 2011, p.41.

5. 適當顧及航行。這是該條款中最模糊的要求，且不論冰封區域內的航行制度為何，相比領海制度中對無害通過權的保障以及用于國際航行的海峽制度中對過境通行權的保障規定，此處的規定略顯單薄，缺乏硬性的標準和要求。考慮到條款磋商時美國和加拿大在用于國際航行的海峽通行權問題及沿海國管轄權問題上的不同利益需求，這里的模糊規定回避了用于國際航行的海峽和冰封區域二者的關系問題，也避免了嚴格的航行保障規定過度限制和削弱沿海國的實際管轄權。

使用冰封區域條款的特殊授權需要符合《公約》的限制條件，過度擴張解釋該條款的適用范圍和管轄權限度有違這一條款意圖維持的特殊管轄權與航行權之間的平衡。盡管沿海國在制定針對船舶航行的法律規章時無需接受主管國際組織的監督，但須依賴最可靠的科學證據作為合法性基礎，而且在實施管控措施時要同時顧及航行。

三、加俄北極航行管制的合法限度

北極沿海國的特殊管轄權受到國際法體系多方面的規范和制約，《公約》的冰封區域條款作為單邊管轄權的法律依據有其適用范圍和要求，其授權范圍以外的航行管制應遵守國際海事組織的相關規則，特別值得關注的是，新出臺的極地水域航行規則（Polar Code）可能對北極沿海國的管制帶來影響。

（一）兩國北極航行管制對海洋法規則的突破

加拿大和俄羅斯對北極海域船舶通航的管控逐漸趨于一致，兩國對北極航行的管制明顯具有突破冰封區域條款的情況，具體表現如下。

1. 對航行權的影響

加拿大和俄羅斯將單邊航行管制措施不加區別地適用于其北極管轄水域，未能僅限于專屬經濟區，擴展至了領海和內水，這種做法與海洋法上的海域分區原則和制度嚴重抵觸，損害了其他國家在相應海域的航行權。俄羅斯要求通行北方海航道水域的船舶提出航行申請，獲得許可才可進入其管轄海域，將這種內水化的航行管制全面推行于內水、領海及專屬經濟區整個海域，直接破壞了領海的無害通過制度、用于國際航行的海峽的過境通行制度以及專屬經濟區范圍內的航行權。加拿大沒有明確規定航行許可制度，但要求進入北方交通服務區的船舶須事前從管理機關獲得通關，這種通關的程序性要求具有初步審查是否遵循加拿大國內法的實質性內涵，同樣在事實上對內水之外海域的航行權構成了一定限制，沒有適當顧及外國船舶的航行權。

2. 科學證據

加拿大針對不同抗冰能力的船舶設置了一個固定的航行區域-時間系統，為彌補這一規則在靈活性上的不足，又引進了北極冰區航行系統（AIRSS），允許船舶在冰情合適的情況下在目前區域-時間系統以外航行。但一個2007年為加拿大交通部準備的研究報告揭示，區域-時間系統曾經與北極水域的冰密度情況相符，如今已經不再適應，即使是相比較而言更加靈活準確的AIRSS也需要繼續更新。[1]Timco and Kubat, “Regulatory Update for Shipping in Canada’s Arctic Waters: Options for an Ice Regime System,” Discussion Paper TP 14732, Canadian National Research Council, March 2007, p.8, 12.俄羅斯北方海航道新規確定的船舶準入和航行規則是否基于最可靠的科學證據也不透明。冰封區域條款要求管理規章的制定應當依據國際認可的現有最可靠的科學證據，以避免沿海國過度任意專斷的管制。因此，有研究建議加拿大與美國開展北極海域氣候水文科學合作、獲取和交換最新科學數據，在此基礎上建立新的船舶通行機制，為利益相關國家提供開放的參與機會，有助于獲得更大的國際認同，化解科學基礎方面的爭議。[2]Peter Luttmann, “Ice-Coverd Areas under the Law of the Sea Convention: How Extensive are Canada’s Coastal State Powers in the Arctic?,” Ocean Yearbook, Vol.29, January 2015, p.122.與之相似，俄羅斯也可以加強與挪威、美國和加拿大在北極海域自然條件方面的科學研究，使其航行管控政策建立在可靠的科學基礎之上。

3. 管控措施的目的

加拿大和俄羅斯管控北極航行的措施是全方位的，不僅制定嚴苛的排污標準，特殊的船舶設計、建造、人員配備和裝備標準及海域準入規則，還建立了強制性航行報告和交通管制規則。有些措施如船舶裝備的要求（如救生設備）以及航行交通服務系統的主要和直接目的是保障船上人員生命和船舶航行安全，而非防控船源污染，其是否屬于冰封區域環境管轄權的合理使用存在爭議。在實踐中，加拿大單方面建立北方交通服務系統的做法已遭他國挑戰。

4. 主權豁免

加拿大AWPPA在規定嚴格的廢物排放標準時并未給予國家公務船舶豁免，僅在航行安全控制區規則中特別規定國務專員在確認船旗國已采取相應預防措施的條件下可以對其免除適用,[1]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 4.這種有條件的管轄豁免不符合《公約》規定的國家公務船舶對冰封區域環境管轄享有主權豁免的要求。對外國公務船舶如科考船等通行北方海航道水域，俄羅斯在許可程序和收取助航服務費等方面也沒有落實主權豁免的要求。

（二）國際海事規則的制約

未經國際海事組織程序，加拿大2010年單方面在北極海域實施強制性交通服務區管理，隨即遭到美國等國家反對，并引發了國際海事規則與冰封區域條款關系的討論。美國和國際獨立油輪船東協會（INTERTANKO）在國際海事組織內對加拿大新規提出了合法性質疑，指其單邊建立強制性交通服務區管控規則違反了《國際海上人命安全公約》（SOLAS）及其有關決議和指南中的規則和程序要求。[2]United States and INTERTANKO, Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, MSC 88/11/2, 22 September 2010.新加坡進一步指出，加拿大建立交通服務區管控規則是否符合《公約》第234條的根本目的，及是否可以援引冰封區域條款的合理使用，都需要論證。[3]Report to the Maritime Safety Committee, IMO Doc. NAV 56/2,31August 2010. Report to the Maritime Safety Committee on its Eighty-Eight Session, IMO Doc. MSC 88/26/Add.1, Annex 28, 19 January 2011.加拿大則主張《公約》第234條特殊管轄權為執行加拿大新規NORDREG[4]NORDREG最初是加拿大在北極水域的交通服務區名稱。2010年《加拿大北方船舶交通服務區規定》引入強制性航行報告的規則，改變了長期以來北極交通服務區NORDREG自愿性的性質，官方和學界開始直接使用NORDREG指代該法規。此處即是這種含義。的建立提供了國際法依據，且國際海事組織通過的SOLAS第五章規則11、12“不妨礙各政府根據國際法享有的權利和義務”，即不影響加拿大依據冰封區域條款采取相應措施保護海洋環境的權利。[5]Canada, Comments on Document MSC 88/11/2, MSC 88/11/3, 5 October 2010, para. 5.1.

NORDREG是否屬于冰封區域條款的合理使用取決于對冰封區域條款的目的進行擴張解釋還是嚴格解釋，對這一爭論本文暫不贅述，關鍵需要探討的更深層問題是冰封區域條款與國際海事規則的關系問題。加拿大援引國際海事公約中的保留條款，主張冰封區域條款相對于國際海事規則的優先地位，強調該條款在海洋法上的“特別法”（lex specialis）性質，本質是將冰封區域條款置于不受其他規則制約的特殊地位。這種觀點是對國際海洋法以及國際航運法律體系維護的沿海國航行管控利益與全球航運利益平衡的直接破壞，得不到國際社會特別是航運大國的支持。美國等國家和組織挑戰加拿大的單邊措施，要求其遵循多邊海事程序和規則，體現了國際社會的態度和立場。

國際海事組織是各國協商制定國際航運規則的全球性組織，在國際航運法律體系中占有核心地位，其主導制定的SOLAS和《防止船舶污染國際公約》（MARPOL73/78）及其議定書等多邊航運規則具有廣泛約束力。管控北極海域航運活動時，國際海事組織在發展國際航運管控規則方面的主導地位應當被尊重。針對晚近興起的航行管控措施，如航行報告和交通服務區制度，國際海事組織已經出臺了一般原則和指南，冰封區域沿海國在實施這類管控時不應當依賴單邊行動，而應經按照國際海事組織的原則和要求、經過它的認可后建立和實施。正如有關評論指出，“《聯合國海洋法公約》第234條應當與公約中其他條款聯系在一起解讀，即那些要求沿海國應當遵守國際海事組織針對航行安全和防止船源污染事項制定的國際規則和標準的規定。沿海國依據第234條制定的特殊國內法不能與SOLAS和MARPOL等國際海事組織的規則和標準抵觸”。[1]A. Blanco-Bazán, “Specifi c Regulations for Shipping and Environmental Protection in the Arctic: The Work of the International Maritime Organization,” The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.24, 2009, p.384.

因此，冰封區域條款的特殊授權不能成為北極沿海國不遵守相關國際海事規則的擋箭牌，國際社會通過國際海事組織共同協商制定的航運管控措施及相關規則應當被尊重和維護。北極沿海國在實施那些影響海洋法航行權的管制措施時，應遵守國際海事組織已經出臺的相關規則。

（三）“極地規則”對冰封區域特殊管轄權的影響

國際海事組織先后出臺《北極冰覆水域船舶操作指南》（2002年）[2]“Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered Waters,” IMO Doc. MSC/Circ.1056-MEPC/Circ.399, 23 December 2002.和《極地水域船舶操作指南》（2009年）[1]“Guidelines for Ships Operating in Polar Waters,” IMO Assembly Resolution A. 1024(26), adopted 2 December 2009, IMO Doc. A26/Res.1024, 18 January 2010.，經過多年努力，《極地水域船舶操作國際規則》[2]MEPC 68/21/Add. Annex 10, International Code for Ships Operating in Polar Waters.將于2017年1月1日生效。作為第一部具有強制約束力的極地水域航行規則，《極地水域船舶操作國際規則》全方位規定了與極地水域航行有關的事項，涉及船舶結構、機械設備、電氣裝置、防火安全、救生設備、航行安全等，同時在環境保護方面，規則在MARPOL附則基礎上提高了對油類物質、散裝有毒液體物質等四類污染物的排放標準。

“極地規則”的生效帶來其與冰封區域條款的關系，以及其生效對沿海國單邊管轄權帶來何種影響的問題。國際多邊規則與冰封區域沿海國單邊管轄權之間可能存在潛在的沖突，加拿大學者援引SOLAS、MARPOL和“極地規則”中的關系條款[3]在納入“極地規則”有關航行安全內容的《國際海上人命安全公約》修正案中，新增加的第14章第2條（適用）第5款規定，“本章中的任何內容不妨礙各國在國際法中的權利或義務”。參見ANNEX 7 AMENDMENTS TO THE INTERNATIOANL CONVENTION FOR THE SAFETY OF TLIFE AT SEA, 1974, AS AMENDED, MSC94/21/Add.1.，以及加拿大批準MARPOL時提交的基于冰封區域條款的特別聲明，主張相關海事規則不構成加拿大依照《公約》第234條制定法律規章的障礙。[4]Ted L. McDorman, “A Note on the Potential Confl icting Treaty Rights and Obligations between the IMO’s Polar Code and Article 234 of the Law of the Sea Convention,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman eds. International Law and Politics of the Arctic Ocean, Brill Nijhoff, 2014, p.155.類似的觀點認為，由于《公約》第234條并不包含遵循“一般接受的國際規則和標準”的限制，“極地規則”的出臺并不消滅這一條款作為一個替代性法律的基礎，據此沿海國可以采取更加嚴格的環境（或安全）標準。[5]?ystein Jensen, “The International Code for Ships Operating in Polar Waters: Finalization, Adoption and Law of the Sea Implicatioins,” Arctic Review on Law and Politics, Vol.7, 2016, p.76.但依照該條款的措辭和專屬經濟區內的航行自由原則，沿海國有必要解釋為何采取高于“極地規則”的保護措施是必要的。[6]Ibid., p.77.“極地規則”建立在可靠的科學基礎上、經過多年的國際磋商而制定，為提高船舶通行北極水域的安全和防控船舶造成污染提供了較全面的保障，它的出臺提升了沿海國使用冰封區域條款的要求和標準，為行使特殊管轄權辯護將變得更加困難。

“極地規則”對冰封區域條款的影響還體現在“極地規則”的生效將改變北極水域航行的國際法制環境。20世紀70、80年代環境保護浪潮在全球興起，深刻影響了海洋法的制定，國際社會承認冰封區域生態系統的脆弱性，在國際法對北極海洋環境保護不足的背景下認可了沿海國在冰封水域實施單邊高標準管控的權利，以防止、減少和控制船舶對北極海域生態環境造成嚴重的損害。近十多年來，國際海事組織逐漸加強針對北極海域船舶航行的規則制定，從建議性指南發展到強制性、綜合性的國際規則，即將生效的“極地規則”對保障極地水域航行安全、控制船源污染具有重要作用，冰封區域條款制定時的特殊歷史背景如今發生了重大變化，沿海國環境管轄單邊主義的合法性基礎被削弱。即便在法律規定上冰封區域條款一直存在，但在實際應用中，隨著冰封區域條款作為彌補國際規則不足的安全網作用逐漸減弱，援引這一條款的必要性會降低，可能最終走向過時。

四、結語

《公約》第234條賦予沿海國在冰封區域管控船舶污染方面享有特殊的立法和執法權。使用這一條款應當限制在針對專屬經濟區內的冰封區域，同時滿足防控海洋污染的目的、可靠的科學證據、適當顧及航行、非歧視、主權豁免等諸多要求。加拿大和俄羅斯對北極海域的管控建立在對該條款的擴張解釋基礎上，兩國在其內水、領海和專屬經濟區海域推行無差別的航行管制，內水化特征明顯，突破了海洋法海域分區制度及航行權制度。此外，兩國制定的航行管制規則在科學依據基礎等方面也存在不足。

在國際法體系中，冰封區域沿海國的單邊管轄權有其外部邊界。北極沿海國不能援引冰封區域條款肆意規避國際海事組織制定的管理規則，有關國家在建立航行管控措施時仍然應當遵循主管國際組織已有的程序和規則。具有法律拘束力的“極地規則”即將生效，它建立在國際科學依據基礎上，是國際社會保障極地水域航行安全和生態環境的重要里程碑，它的出臺會壓縮冰封區域條款的適用空間。在北極水域船舶航行國際規制加強的背景下，北極沿海國依據冰封區域條款推行高于國際標準的管控措施時將會面臨更多挑戰，需要提供更充分的理由。由于加拿大和俄羅斯極力維護冰封區域條款的特殊授權，冰封區域條款的特殊保護權在可預見的期間內不會被廢棄，但“極地規則”的生效將深刻改變北極海域航行國際法制狀況，進而削弱北極沿海國單邊主義航行管控的合法性基礎，降低依賴冰封區域條款對北極水域實施特殊保護的必要性，最終導致冰封區域條款的實際作用和價值逐漸衰微。而且，北極地區正在發生的自然環境變化也在增加冰封區域條款適用的不確定性。受氣候變化的影響，北極海冰消融趨勢明顯，部分北極海域的通航條件在改善，冰封區域的范圍需要重新評估，沿海國援引冰封區域條款必須提供和依據更加及時、可靠的科學證據。

從地緣政治和國際關系的實際看，五個北極沿海國中目前只有加拿大和俄羅斯明確依賴冰封區域條款對北極通航實施超出國際標準的單邊管制，挪威、丹麥（格陵蘭）相對溫和保守，美國與加、俄兩國的立場有顯著差異。盡管美國作為北極沿海國原則上支持加強北極水域的環境保護和航行安全，但另一方面，美國作為世界第一經濟和軍事強國，在國際航運領域謀求更大的利益。美國長期以來將全球范圍的海上航行自由作為一項至關重要的國家利益，在北極航道法律地位問題上與加拿大和俄羅斯有嚴重分歧，挑戰加拿大建立強制航行報告系統的國家實踐也體現出美國限制沿海國單邊管轄權的立場和主張。伴隨北極航道的逐步開通，國際社會主要航運國也會對加拿大和俄羅斯維持單邊管控的行為產生不滿，給兩國的航行管控施加越來越多的壓力?？傊?，北極沿海國實施特殊管轄權不僅面臨法律上的諸多障礙，在政治上也存在尋找盟友的困難。

【完稿日期：2016-10-15】

【責任編輯：曹群】

劉惠榮，中國海洋大學法政學院院長、教授

D993.5

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0452 8832（2016）6期0090-16

* 本文系國家社科基金重點項目“國際法視角下的中國北極航線戰略研究”（項目編號：13AZD084）、教育部哲學社會科學發展報告培育項目“北極地區發展報告”（項目編號：13JBGP019）、中國極地科學戰略研究基金青年項目“北極航運法律規制新發展及我國應對研究”的階段性研究成果。