印度參與全球治理的理念與實踐*

時宏遠

印度參與全球治理的理念與實踐*

時宏遠

〔提要〕印度參與全球治理的主要理念是：印度應推動全球治理規則的制定，保持在全球治理中的戰略自主性；全球治理必須尊重國家主權；南亞應成為全球治理的重點地區。秉持這些理念，印度參與了許多領域的全球治理，并做出一定貢獻。但印度在全球治理中仍面臨目標與能力之間存在落差、話語權較弱、全球治理與國家利益的矛盾、周邊國家疑懼等挑戰，這些挑戰限制了印度在全球治理中作用的發揮。

全球治理、南亞治理、印度外交

作為一個正在崛起的新興大國，印度在全球治理[[1]全球治理的概念不盡相同，其中比較有代表性和權威性的是聯合國全球治理委員會所下的定義，“治理是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的總和。這是一個持續的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執行的權力以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們利益的協議。”參見[瑞典]英瓦爾·卡爾松、[圭]什里達特·蘭法爾主編：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，趙仲強、李正凌譯，中國對外翻譯出版公司，1995年，第2頁。]中的作用不容忽視。考察印度參與全球治理的理念與實踐，對中國參與全球治理及拓展中印在該領域的合作具有重要的借鑒和啟示意義。

一、印度參與全球治理的理念

印度理解的全球治理是，通過創建有規則的國際秩序來增進所有國家、民眾、非政府角色和公司實體的共同利益。[1]Arpita Anant, “Global Governance and the Need for ‘Pragmatic Activism’ in India’s Multilateralism,” Strategic Analysis, Vol.39, No.5, 2015, p.490.印度的全球治理理念是其在長期參與和處理國際事務中逐漸形成的，是其根據自身國情并結合所處的地區環境和不斷變化的國際形勢綜合思考的結果，主要體現在以下四個方面。

（一）印度應推動全球治理規則的制定。這一理念與印度長期懷有的大國抱負一脈相承。印度政治精英認為，由于地位重要以及長期保持穩定、世俗化和民主多元化，印度理應成為全球治理事務的引領者。[2]Herbert Wulf, “India’s Aspirations in Global Politics,” K?te Hamburger Kolleg Centre for Global Cooperation Research Papers (Duisburg), No.107, 2013, p.8.印度外交部在其年度報告中寫道：“作為一個正在崛起的大國，印度愿意也有能力履行其在國際事務中的職責。印度的立場在塑造全球治理討論如治理結構、氣候變化、多邊貿易、網絡安全、國際恐怖主義等方面能發揮顯著作用。”[3]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2015-2016, p.i.要成為全球治理的引領者，必須先成為全球治理規則的制定者，若只是接受別人制定的游戲規則，是無法在全球治理中發揮積極主動作用的。基于此，印度強調新興大國在國際事務中的作用，認為二戰后西方國家制定的一些國際規則已落后于國際形勢的變化，需加以改變。印度領導人多次表示，全球治理要實現民主化必須得承認新興國家和發展中國家在多邊論壇中的作用。布雷頓森林體系建立起來的秩序與當代國際關系的現實是不相符的。[4]Charalampos Efstathopoulos, “India and Global Governance: The Politics of Ambivalent Reform,” International Politics, Vol. 53, No.2, 2016, p.239.前總理曼莫漢·辛格曾說：“全球治理的機制主要集中在聯合國，而這些機制大部分都是在二戰后設計的，反映的是那個時代的政治經濟現實。但世界自那時起已發生了顯著變化，從兩極格局變成了多極格局……非常明顯，如果是今天設計的機制則會非常不同。”[1]Sreeram Chaulia, “India and the United Nations,” in David Scott (ed.), Handbook of India’s International Relations, London: Routledge, 2011, p.278.他進而表示：“面對世界權力轉移及其帶來的影響，我們要積極適應……在不確定的世界里，印度能成為政治穩定中的一極……現有的全球治理體系需要改變以準確反映當今權力變化的現實。”[2]Charalampos Efstathopoulos, “India and Global Governance: The Politics of Ambivalent Reform,” p.248.印度前外交秘書希亞姆·薩蘭(Shyam Saran)認為：“在好幾個領域，印度正致力于改變過了時的全球治理規則。”[3]Arpita Anant, “Global Governance and the Need for ‘Pragmatic Activism’ in India’s Multilateralism,”p.491.

（二）印度在全球治理中必須保持戰略自主性。印度希望既能在全球治理中與主要大國、國際組織和跨國公司維持友好關系，又能保持自己的戰略自主性，從而實現既不受制于人，又能左右逢源。這一理念與其奉行的多邊主義和實用主義密切相關。曼莫漢·辛格曾說：“印度是一個非常大的國家，不會與任何地區或次地區聯合，無論貿易、經濟還是政治方面均是如此。”[4]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2015-2016, p.i.在冷戰后的世界里，印度變得更加實際，不再受第三世界團結和不結盟原則的指導。[5]Karthika Sasikumar, “State Agency in the Time of the Global War on Terror: India and the Counter-terrorism Regime,” Review of International Studies, Vol.36, No.3, 2010, p.621.印度對聯合國及其附屬機構的態度最能解釋印度的多邊主義和實用主義立場，即希望能坐在更高級別談判桌上最大程度地擴大影響，是為了提升國際地位而不是在思想和行為上指引發展中國家。[6]Arpita Anant, “Global Governance and the Need for ‘Pragmatic Activism’ in India’s Multilateralism,” p.490.聯合國大學校長戴維·馬隆(David Malone)表示，在貿易和氣候治理領域，印度并不必然與發展中國家結成松散的聯盟。[7]Ibid., p.491.事實上，在世界貿易組織（WTO）多哈回合談判中，印度與五個利益相關國組建了聯盟；在哥本哈根氣候談判大會上，印度與中國、南非和巴西組成了聯盟；在爭取聯合國常任理事國席位上，印度又與巴西、日本和德國結成了聯盟。這都是印度奉行多邊實用主義的典型案例。拉賈·莫漢指出，過去，印度行為受“純真的國際主義”指引或將自己視為南方國家領袖以對抗北方國家霸權；印度現在秉承開放的態度，在國際政治經濟制度管理和現代化方面與其他大國進行協商……新德里繼續向國際制度施壓以謀求結構性變化，并通過努力談判促進自身利益實現，但不再作為敵對者角色出現。[1]C. Raja Mohan, “Changing Global Order: India’s Perspective,” in Ashley J Tellis and Sean Mirski (eds.), Crux of Asia: China, India, and the Emerging Global Order, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2013, p.55.

（三）全球治理必須尊重國家主權，不干涉別國內政。這與西方國家的治理理念不同。例如，在人道主義援助方面，印度堅持要經受援國同意才能進行，必須完全尊重受援國主權、領土完整和國家團結。[2]Claudia Meier and C.S.R. Murthy, “India’s Growing Involvement in Humanitarian Assistance,”Report of Global Public Policy Institute (Berlin), No.13, 2011, pp.7-8.印度反對將人權和人道主義援助混淆在一起的做法。印度不愿將對戰爭受害者提供的援助稱為人道主義援助，而是堅持使用“災難救助”或者“發展合作”這樣的詞匯。有學者指出，印度此舉是為了避免當事國在內戰時引起國際社會的爭議。[3]Anne Hammerstad, “The International Humanitarian Regime and Its Discontents: India’s Challenge,” The Round Table, Vol.104, No.4, 2015, p.465.在維和行動方面，印度同樣主張尊重國家主權，只有征得當事國同意方能派遣維和部隊，印度才會參加維和行動。“聯合國的作用必須建立在公平、公正和不干預的基礎上。”[4]Garima Mohan and Olivia Gippner, “Chinese and Indian Approaches to United Nations Peacekeeping: A Theoretical Appraisal of Contribution Patterns and Decision-making Structures,”Contemporary Readings in Law and Social Justice, Vol.7, No.1, 2015, p.68.印度反對一些大國把“人道主義干預”當作踐踏他國主權的借口，認為這只會適得其反，留下的往往都是被弱化了的國家結構。至于奉行這些原則的原因，拉賈·莫漢解釋說，“作為七十年前建立的國家，印度在將其松散的人口變成一個國家時面臨著許多挑戰，這使印度將國家主權神圣不可侵犯視為國際關系中最重要的一個原則；冷戰后，印度既擔心自己的領土受到外部威脅，又憂慮面對人道主義危機和跨國安全威脅時國際社會對國家主權的干預。印度厭惡西方國家經常以國家構建、促進民主、修理‘失敗國家’之名對其他國家進行干預，并擔憂網絡、社交媒體等新工具和非政府組織會侵蝕國家主權。”[5]C. Raja Mohan, “Changing Global Order: India’s Perspective,” p.55.

（四）南亞應成為全球治理的重點地區。南亞地區充斥著各種矛盾，非傳統安全問題非常突出。南亞穆斯林人口占世界穆斯林總人口的三分之一，有200多個不同名稱和規模的伊斯蘭極端組織和“圣戰”團體。在世界各地實施恐怖襲擊的伊斯蘭極端分子大多與南亞穆斯林有著千絲萬縷的關系。[1]Ajit Doval, “Islamic Terrorism in South Asia and India’s Strategic Response,” Policing, Vol.1, No.1, 2007, p. 63.恐怖主義、毒品、洗錢、小型武器走私、國家支持非國家集團和移民等問題對南亞國家、國家之間的關系以及整個南亞地區都是威脅。[2]Arpita Anant, “India and International Terrorism,” in David Scott (ed.), Handbook of India’s International Relations, London: Routledge, 2011, p.267.印度的命運又與南亞治理休戚相關，南亞如果治理不好，會直接影響印度走向亞洲和世界。只有南亞得到善治，印度才能有更多精力參與全球治理。[3]Sunil Khilnani and Rajiv Kumar, “Non Alignment 2.0: A Foreign and Strategic Policy for India in the Twenty-fi rst Century,” Report of Centre for Policy Research (New Delhi), 2012, p.15.對印度而言，保持南亞地區穩定以及與南亞鄰國保持友好關系仍然是非常關鍵的地緣政治目標。莫迪總理說：“印度的國家命運與其鄰國牢牢地綁在一起。”[4]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2014-2015, p.131.

二、印度參與全球治理的主要領域

印度參與全球治理的領域較為廣泛，但重點體現在以下方面：

(一)安全領域。這集中表現在印度積極參加維和行動和倡導國際反恐上。截至2015年10月，印度共參加了聯合國69次維和行動中的48次，派遣維和人員18萬，累計派遣人數位居各國之首。[5]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2015-2016, p.144.2016年7月，聯合國維和人員有101674人，在20個維和行動中執行任務，其中印度維和人員7713人，僅次于埃塞俄比亞，位居世界第二位，在13個維和行動中執行任務。[6]聯合國維和行動網站，http://www.un.org/en/peacekeeping/operations。（上網時間：2016年8月20日）由于貢獻了大量維和人員，印度被稱為維和行動“必不可少的參加者”。[7]Miles Kahler, “Rising Powers and Global Governance: Negotiating Change in a Resilient Status Quo,” International Affairs, Vol.89, No.3, 2013, p.718.印度堅持在聯合國統一指揮下采取行動，恪守維和行動三原則，即保持中立、除自衛外不使用武力、同意原則。[1]Nawaz B.Mody and B.N.Mehri, India’s Role in the United Nations: 1945-1995, Bombay: Shri S.M.Sachdev for Allied Publishers Limited, 1995, p.223.由于表現突出，印度得到了國際社會的稱贊。聯合國一位副秘書長說：“在維和行動方面，印度走在了絕大多數國家前列，我們會繼續倚重印度的觀察和建議。”[2]Kabilan Krishnasamy, “A Case for India’s ‘Leadership’ in United Nations Peacekeeping,”International Studies, Vol.47, No.2-4, 2010, p.227.有學者評論稱，作為富有經驗和實力的聯合國維和部隊派遣國，印度能夠引領21世紀維和行動新思維；[3]Ibid., p.225.“印度已成為‘國際安全公共產品的積極貢獻者’”。[4]Garima Mohan and Olivia Gippner, “Chinese and Indian Approaches to United Nations Peacekeeping: A Theoretical Appraisal of Contribution Patterns and Decision-making Structures,”p.48.

在國際反恐方面，印度積極呼吁國際社會打擊恐怖主義，推動國際反恐合作。1994年，在印度倡議下，聯合國通過了《消除國際恐怖主義措施宣言》，第一次明確了國家不能支持恐怖主義，國家有義務打擊和引渡恐怖罪犯。1996年，印度負責擬定了《全面制止國際恐怖主義公約》草案。[5]Arpita Anant, “Global Governance and the Need for ‘Pragmatic Activism’ in India’s Multilateralism,” p.492.1999年，聯合國通過了《消除國際恐怖主義措施宣言》決議，主要討論了印度關于恐怖主義問題的草案，“呼吁國家不要鼓勵恐怖活動，為其提供資金、訓練營或其他方面的支持”。[6]Arpita Anant, “India and International Terrorism,” p.268.“9·11”事件后，在阿富汗反恐問題上，印度與包括美國、俄羅斯、一些歐盟成員國、中國以及日本在內的多個國家共享情報、凍結恐怖分子銀行賬戶、修建反恐運輸走廊，并積極支持聯合國安理會通過一系列打擊恐怖主義的決議。[7]Srikanth Kondapalli, “Asian Security: India’s Perspective,” in Ashley J Tellis and Sean Mirski (eds.), Crux of Asia: China, India, and the Emerging Global Order, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2013, p.117.2014年11月，莫迪總理在聯合國大會上敦促各國通過《全面制止國際恐怖主義公約》，并呼吁國際社會團結一致打擊恐怖主義和極端主義。[8]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2014-2015, p.136.2016年10月，在果阿舉行的金磚國家領導人峰會上，印度與其他金磚國家一道呼吁所有國家綜合施策打擊恐怖主義，切斷恐怖主義融資渠道，摧毀恐怖組織基地，打擊恐怖組織濫用包括社交媒體在內的前沿信息通信技術。[1]《金磚國家領導人第八次會晤果阿宣言》，新華網，2016年10月17日，http:// news.xinhuanet.com/2016-10/17/c_1119727552_3.htm。（上網時間：2016年10月28日）此外，印度還定期參加安理會反恐委員會執行局會議，并與安理會制裁基地組織和塔利班委員會緊密合作。對于印度的表現，有評論家指出，印度在聯合國層面緊緊抓住反恐議題，在國際和平與安全領域展現出一個自尼赫魯時代就錯失的能達成多邊成果的積極主義者形象。自被視為全球新崛起的經濟中心之一以來，印度獲得了更多自信，這明顯體現在其對聯合國反恐機制的指導和引領上。[2]Indian Ministry of External Affairs, Annual Report 2014-2015, p.136.

（二）經濟領域。印度積極要求增加新興國家在國際金融機構中的話語權和表決權。印度表示，世界銀行、國際貨幣基金組織等機構的投票權分配除按一國經濟總量和貿易額在世界中所占比重外，還應包括該國人口規模和前五年GDP平均增速。把這兩個變量涵蓋其中不僅會使規則更有活力（因為反映了成員國未來發展潛力），還會使規則更具前瞻性，在很大程度上不再受歷史環境的影響。[3]Rajiv Kumar and Anshuman Khanna, “International Economic System: India’s Perspective,”in Ashley J Tellis and Sean Mirski (eds.), Crux of Asia: China, India, and the Emerging Global Order, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2013, p.78.“一個改革了的和更穩定的國際金融體系，在面對未來危機時將會使全球經濟更穩定和富有活力……現在迫切需要一個更穩定、有預見性和多樣化的國際貨幣制度……國際貨幣基金組織和世界銀行亟需彌補合法性赤字問題”，改革是為了滿足“投票權切實向新興經濟體和發展中國家轉移，以使它們的表決權與其在世界經濟中所占比重相符”的需要。[4]Arundhati Ghose, “Emerging Markets and Global Governance: An Indian Perspective,”The International Spectator, Vol. 45, No. 4, 2010, p.53.在果阿峰會上，印度與其他金磚國家呼吁歐洲發達經濟體履行讓出國際貨幣基金組織執行董事會兩個席位的承諾，同時增加新興市場和發展中經濟體在國際貨幣基金組織中的發言權，以反映它們對世界經濟的貢獻。不僅如此，印度還提議創建一個獨立的金磚國家評級機構。[5]《金磚國家領導人第八次會晤果阿宣言》，新華網，2016年10月17日。在印度以及其他新興大國的推動下，英國、法國和意大利在國際貨幣基金組織中所占份額有所下降，而包括印度在內的8個新興經濟體所占份額則從12.42%上升到15.91%。[1]Rahul Mukherji, “India and Global Economic Governance: From Structural Conflict to Embedded Liberalism,” International Studies Review, Vol.16, No.3, 2014, p.462.現在，印度在國際貨幣基金組織中所占份額上升為2.8%，投票權上升到第八位，為2.68%，[2]國際貨幣基金組織網站，http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx。（上網時間：2016年8月5日）在世界銀行中所占份額上升為3.15%，投票權上升到第七位，為3%。[3]世界銀行網站，http://www.worldbank.org/en/about/leadership/VotingPowers。（上網時間：2016年8月5日）為了進一步促進國際金融制度改革，2014年7月，金磚國家成立了新開發銀行(NDB)和應急儲備基金（CRA），初始授權資本為1000億美元，初始認購資本為500億美元，首任行長為印度人。[4]Jason Kirk and Vikash Yadav, “From Swagger to Self-Advocacy: India’s Postgraduate ‘Transition’ in the World Bank,” India Review, Vol.14, No.4, 2015, p.385.“金磚國家銀行的成立是全球經濟包容性增長的一個重要里程碑。”[5]Deepshikha Shahi, “India in the Emerging World Order: A Status Quo Power or a Revisionist Force?,” Transnational Institute Shifting Power Working Paper (Amsterdam), December 2014, p.10.美國金融分析師約翰·瑪莎卡(John Mashaka)評論說，印度倡導的金磚國家銀行“是新崛起國家試圖削弱西方國家主導的世界銀行和國際貨幣基金組織影響的一種方式”。[6]Ibid., p.10.除倡導成立金磚銀行外，印度還積極加入由中國發起的亞洲基礎設施投資銀行，并成為第二大股東，所占份額8.52%，投票權為7.5%。

（三）氣候變化領域。在應對氣候變化國際合作方面，印度一直態度積極。1993年，印度批準了《聯合國氣候變化框架公約》，2002年批準了《京都議定書》。2005年7月，“亞太清潔發展和氣候伙伴關系”成立，印度是締約國之一，該組織的宗旨是“加速清潔能源技術的發展和應用”。不僅如此，印度還利用《京都議定書》中“清潔發展機制”（CDM），大力開發清潔發展項目。印度和中國一直都是國際上CDM項目最主要的輸出國。在全球氣候談判問題中，印度始終堅持“共同但有區別的責任”，要求發達國家承擔更多義務。2015年12月，經過艱辛談判，各方達成了《巴黎協定》。印度為此承諾將減少溫室氣體排放量，到2030年把每單位GDP的二氧化碳排放量較2005年減少33%-35%；通過增加額外森林覆蓋率創造相當于25億噸-30億噸二氧化碳的碳匯。[1]Rajiv Kumar Chaturvedi, “India’s Climate Pledge and the Global Goal of Limiting Warming below 2°C,”Current Science, Vol.109, No.10, 2015, p.1769.

（四）全球公域。在網絡空間治理方面，印度立場一度搖擺不定，既主張過由聯合國主導全球網絡空間治理，并因此被美國貼上“已失去繼續推進網絡空間新秩序建立所必需的聲望”標簽，[2]沈逸：“全球網絡空間治理原則之爭與中國的戰略選擇”，《外交評論》2015年第2期，第75-76頁。也支持過多利益攸關方模式。[3]Mahima Kaul, “Global Internet Governance: India’s Search for a New Paradigm,” Observer Research Foundation Issue Brief (New Delhi), No.74, 2014, p.4.直到2015年，印度的態度才變得明確。印度通信和信息技術部部長普拉薩德在當年6月舉行的互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）會議上表示：“互聯網是多元的，必須用多利益攸關方模式進行管理。我們不僅支持多利益攸關方模式，而且還鼓勵這種模式要包括所有的地域（geographies）和社區（community）。這應成為網絡空間治理的基本原則之一。”[4]“Indian Government Declares Support for Multi-stakeholder Model of Internet Governance at ICANN53,” https://www.icann.org/resources/press-material/release-2015-06-22-en.（上網時間：2016年8月16日）然而，印度同時也強調，如果涉及國家安全，政府應擁有至高無上的管理權和控制權。[5]印度通信和信息技術部網站，http://deity.gov.in。（上網時間：2016年8月16日）印度實際上所持的是折中立場。一方面，印度希望能為其眾多網民、活躍的私人和公共部門提供安全保障。這些用戶的安全與全球網絡空間治理息息相關。[6]Rohan Wadwa, “India’s Stake in the Debate on Global Internet Governance,” http://www. globalpolicyjournal.com/blog/09/10/2015/india’s-stake-debate-global-internet-governance.（上網時間：2016年8月16日）另一方面，印度也擔心再次發生2008年孟買特大恐怖襲擊類似事件。因為這次襲擊計劃是通過谷歌地圖完成的，恐怖分子使用手機網絡進行指揮和控制，并利用社交媒體對印度突擊隊進行跟蹤和阻擊。[7]Swaran Singh and Jayanna Krupakar, “Indo-US Cooperation in Countering Cyber Terrorism: Challenges and Limitations,” Strategic Analysis, Vol.38, No.5, 2014, p.710.為此，印度成立了國家計算機應急響應小組（CERT），并要求各部門也成立類似機構，一天24小時不間斷工作。2013年，印度發布了國家互聯網安全政策，計劃5年內培訓5萬名網絡安全專業人員。[1]Suryakanthi Tripathi, “Cyber: Also a Domain of War and Terror,” Strategic Analysis, Vol.39, No.1, 2015, p.5.到2015年底，印度已與美國、日本、韓國、澳大利亞、馬來西亞和新加坡簽署了打擊網絡犯罪和攻擊的諒解備忘錄。[2]Indian Ministry of Communications and Information Technology, Annual Report 2015-16, p.107.

雖然遠離南北極，但印度認為自己與極地治理密切相關。在極地治理方面，印度的觀點是，無論南極還是北極都是“全球公地”(global commons)和人類共同繼承的財產，極地治理不能僅由極地國家或發達國家決定。印度國防研究與分析所研究員高塔姆（Gautam）稱，只有讓國際組織、非極地利益攸關方（國家和非國家角色）以及當地民眾組織加入治理，才能增加極地治理的合法性、權威性和有效性。[3]Sanjay Chaturvedi, “China and India in the ‘Receding’ Arctic: Rhetoric, Routes and Resources,” Jadavpur Journal of International Relations, Vol.17, No.1, 2013, p.63.在南極治理上，印度20世紀50年代經常在聯合國提出一些治理建議，這為《南極條約》的起草和通過奠定了重要基礎。[4]Uttam Kumar Sinha and Arvind Gupta, “The Arctic and India: Strategic Awareness and Scientifi c Engagement,” Strategic Analysis, Vol.38, No.6, 2014, p.877.在北極治理方面，印度希望把治理南極的經驗應用到北極。聯合國大陸架界限委員會專家拉詹（Rajan）表示：“五十多年來，印度積極參加了所有海洋法的談判，并做出了重要貢獻。印度同時還在南極地區進行過30多年的科學研究和探索。這都使印度能在北極治理中發揮主要作用。”[5]H.P. Rajan, “The Legal Regime of the Arctic and India’s Role and Options,” Strategic Analysis, Vol.38, No.6, 2014, p.910.2007年，印度開始對北極進行科考；2008年7月，印度在斯瓦爾巴德群島建立了第一個科考站；2013年，印度計劃5年內對北極科考投入1200萬美元，同年，印度成為北極理事會正式觀察員國。[6]Nadezhda Filimonova, “Prospects for Russian-Indian Cooperation in the High North: Actors, Interests, Obstacles,” Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, Vol.11, No.1, 2015, p.105.

三、印度參與全球治理面臨的制約

雖然印度積極參與全球治理，并在一些領域做出積極貢獻，但其局限性也比較明顯。就如拉賈·莫漢所說，“盡管印度在許多國際組織中都發揮了非常重要的作用，但與外界的期望仍不相匹配。”[1]C. Raja Mohan, “Changing Global Order: India’s Perspective,” p.57.這除了因為全球治理本身比較復雜外，更主要的是一些因素制約印度發揮更大的作用。

第一，目標與能力之間存在落差。全球治理與國家實力有很大關系，實力強的國家往往能在全球治理中發揮更大作用。印度在全球治理中的興趣受制于其實力，參與全球治理和制定規則的能力落后于其雄心。[2]Herbert Wulf, “India’s Aspirations in Global Politics,” p.33.雖然印度實力比以前有了較大提升，2015年的GDP總量（約2.1萬億美元）位居世界前十位，但與美國（約18萬億美元）和中國（約11萬億美元）相比仍有不小差距。在人均GDP方面，印度僅1617美元，而美國高達5.6萬美元，中國7990美元。[3]國際貨幣基金組織數據庫，http://www.imf.org/external/data.htm。（上網時間：2016 年8月12日）實際上，印度國內是充滿了矛盾性的，其政治、經濟和社會發展既不協調連貫，也不平衡，特別是貧困現象十分嚴重。印度是世界上貧困人口最多的國家。根據世界銀行的估算，印度約有4億人每天所掙不到1.25美元，約占其人口的三分之一，占世界極度貧困人口的三分之一。[4]Jason Kirk and Vikash Yadav, “From Swagger to Self-Advocacy: India’s Postgraduate ‘Transition’ in the World Bank,” p.377.而根據聯合國發布的2015年人類發展報告，印度在188個國家中位列130位，不如許多非洲國家。[5]United Nations Development Programme, Human Development Report 2015, p.210.如果按照多維貧困標準（從教育、健康和生活三個方面考察），印度的貧困人口占比為53.7%。[6]Ibid., p.228.正因為此，諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞·森說印度有兩類人：“第一類人的生活像富裕的加利福尼亞人，更多的另一類人的生活像撒哈拉以南非洲人。”[7]Herbert Wulf, “Is India Fit for a Role in Global Governance?,” K?te Hamburger Kolleg Centre for Global Cooperation Research Papers (Duisburg), No.4, 2014, p.8.而在安全方面，印度國內也是充滿了各種挑戰，其中印度共產黨（毛主義）構成的威脅越來越大。印共（毛主義）反對憲法，企圖通過武力推翻政府，并計劃到2050年經過5個步驟最終實現其目標。[1]Prem Mahadevan, “The Maoist Insurgency in India: Between Crime and Revolution,”Small Wars & Insurgencies, Vol.23, No.2, 2012, p.206.如今，印共影響的邦多達10個，涉及地區106個，[2]Indian Ministry of Home Affairs, Annual Report 2014-2015, p.19.影響人口約占印度總人口的35%。[3]Prem Mahadevan, “The Maoist Insurgency in India: Between Crime and Revolution,”p.207.此外，印度國內還存在著各種政治紛爭、教派沖突、民族矛盾、分裂勢力、腐敗等問題，處理這些問題要耗費印度非常多的精力和資源，會大大制約印度參與全球治理的能力。

印度總理莫迪出席金磚國家領導人第八次會晤并作總結發言

第二，話語權依然較弱。現有的全球治理話語權和決策權主要掌握在西方國家手里，它們擔心新興國家會打破既有秩序，構建一個嶄新的不利于西方國家的全球治理體系。傳統大國與新興國家的沖突最有可能發生在三個斷層線上：一是體系沖突；二是分配沖突；三是制度有效性沖突。[4]Miles Kahler, “Rising Powers and Global Governance: Negotiating Change in a Resilient Status Quo,” p.711.然而，沒有跡象表明，印度、中國和巴西這些新崛起國家會導致現有全球治理結構的急劇變化，因為它們的經濟成功是通過融入經濟一體化取得的，它們只是希望能獲得更大影響力，與其不斷提升的經濟、軍事和政治能力相匹配。這些國家是現有全球治理體系的利益攸關方，不太可能支持格局發生革命性變化，它們倡導的全球治理改革是在變革的范疇之內，過去和現在都是如此。[1]Miles Kahler, “Rising Powers and Global Governance: Negotiating Change in a Resilient Status Quo,” p.726.比如，在全球規則方面，雖然印度已開始形成自己的觀念，但并不涉及全球治理體系的根本性或結構性變化，印度只是希望能加強其在既有體系中的作用，而不是要建立一個新的治理模式。[2]Herbert Wulf, “India’s Aspirations in Global Politics,” p.5.但是，發達經濟體在全球治理話語權方面不愿給新興國家讓出更多空間，并采取措施限制新興國家在全球治理中的作用，使這些國家未來利用全球治理機制以提升國際地位的可能性大打折扣。[3]Miles Kahler, “Rising Powers and Global Governance: Negotiating Change in a Resilient Status Quo,” p.726.

第三，全球治理與國家利益的矛盾。全球治理的目標和宗旨是解決全球性問題，使情況變得好轉，而不是相反。但印度在平衡全球治理與國家利益方面面臨困境，這突出表現在核不擴散問題上。印度分別于1974年和1998年進行過核試驗，并拒不簽署《不擴散核武器條約》和《全面禁止核試驗條約》。印度認為，如果擁有核武器仍是主要大國顯著的安全手段，印度的規模和地理位置使其不能承受關閉發展核武器大門給安全帶來的嚴重影響；由于不是《不擴散核武器條約》簽署國，印度有充分理由發展核武器，沒有任何因素能強迫其改變立場，除非核不擴散體制能徹底全部銷毀核武器。[4]T.P. Sreenivasan, “Global Nonproliferation System: India’s Perspective,” in Ashley J Tellis and Sean Mirski (eds.), Crux of Asia: China, India, and the Emerging Global Order, Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2013, p.97.印度把自己視為是一個“負責任”的核國家，[5]C. Raja Mohan, “Changing Global Order: India’s Perspective,” p.54.聲稱自己在核不擴散方面的記錄具有典范性作用，沒有違背任何條約，因其不是《不擴散核武器條約》的簽署國。[6]Amritar Narlikar, “Is India a Responsible Great Power?,” Third World Quarterly, Vol. 32, No. 9, 2011, p.1615.然而，這種觀點是荒謬的，印度的行為降低了國際核不擴散的責任門檻，對國際核不擴散機制產生了顛覆性破壞作用。印度不僅向其他具有核野心的國家傳遞了“不遵守國際規則也能獲得回報和獎勵”的錯誤信息，也向機制的遵守者如巴西、阿根廷和南非傳遞了“遵守規則只會導致上當受騙”的不當暗示。[1]Amritar Narlikar, “Is India a Responsible Great Power?,” p.1615.除核不擴散外，印度在其他一些問題上的做法也與全球治理的宗旨不相符。資深記者芭芭拉·克羅賽特(Barbara Crosette)曾指出，在一些全球性問題如核不擴散、人權和腐敗問題上，印度是讓“全球治理最為頭疼”的國家。[2]Amitav Acharya, “Can Asia Lead? Power Ambitions and Global Governance in the Twentyfi rst Century,” International Affairs, Vol.87, No.4, 2011, p.863.在一些國際談判中，印度甚至是阻礙者，被冠以“說不博士”（Dr. No）。[3]Amrita Narlikar, “India Rising: Responsible to Whom?,” International Affairs, Vol.89, No.3 , 2013, p.606.

第四，周邊國家的疑懼。作為南亞大國，印度參與全球治理的優先區域應是南亞地區，但印度與鄰國的復雜關系制約了印度推動南亞區域治理的領導作用。雖然印度自20世紀90年代中期就開始調整與南亞鄰國的關系，釋放善意，但效果并不明顯。這主要有三個方面的原因。一是印度的實力遠超其他南亞國家，鄰國對印度的地區戰略雄心充滿了懷疑和憂慮。[4]Herbert Wulf, “India’s Aspirations in Global Politics,” p.12.二是印度與多個南亞鄰國發生過紛爭，這些國家心理有陰影，對印度極不信任。[5]Ashok K. Behuria, “Does India Have a Neighbourhood Policy?,” Strategic Analysis, Vol.36, No.2, 2012, pp.240-241.三是印度現在與大多數南亞鄰國依然存在著這樣或那樣的矛盾和糾紛。時至今日，印度仍是影響南亞一些國家內部政治的重要因素。由于一些國家民眾對印度充滿了恐懼和敵意，這些國家的政治家們經常利用印度話題來支撐自己的政治立場。[6]Srinath Raghavan, “Stability in Southern Asia: India’s Perspective,” p.137.處理與鄰國的各種糾葛會耗費印度非常多的資源和精力，會將印度的戰略雄心限制在南亞地區。印度在國際舞臺上發揮作用的能力在很大程度上取決于其能否處理好與南亞鄰國的關系。過去六十多年的歷史已證明，印度試圖繞開其“討厭”的鄰國，集中精力追逐更大戰略的雄心從來就沒有不受阻礙的。[1]Srinath Raghavan, “Stability in Southern Asia: India’s Perspective,” p.135.沒有鄰國的參與和配合，南亞區域治理無從談起，印度想在區域治理中發揮引領作用也缺乏堅實的基礎。

四、結語

作為一個不斷崛起的大國，全球治理需要印度。印度的支持和參與對促進全球治理有著非常大的作用。離開印度的參與，全球治理顯得不完整。2025—2030年，印度將會和美國、中國、歐洲成為全球治理中的四個關鍵性角色，這四個角色將在很大程度上決定是否和如何對21世紀的全球性問題進行治理以及決定發展中國家在世界政治和全球經濟中能發揮什么樣的作用。從這一點來說，國際社會期待印度的更多參與。

與此同時，印度也需要參與全球治理。這不僅因為印度國內和其所在地區存在的一些問題本身就是全球治理的對象，需要加以解決和改善，而且隨著實力的整體上升，印度希望能借助全球治理這一平臺擴大影響，提升國際地位，增加在全球治理機制中的話語權和規則的制定權。就這一點而言，印度會在全球治理中繼續奉行多邊實用主義，對能促進自身利益的全球治理領域和地區，印度將投入更多資源和更大精力，反之亦然。可以預見，印度會越來越多地參與全球治理，發揮的作用也會不斷提升，但由于是現有全球治理體系的利益攸關方，只有融入其中才能實現經濟騰飛和國家崛起，印度無意也無力構建一個全新的全球治理體系，而是選擇在現有體系內倡導改革，以實現自身利益最大化。

【完稿日期：2016-10-30】

【責任編輯：肖瑩瑩】

時宏遠，河南大學歷史文化學院教授

D835.12

A

0452 8832（2016）6期0043-15

* 本文系作者主持的國家社科基金項目“印度軟實力研究”（批準號：16XGJ007）的階段性成果。