基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌困境及推進(jìn)全國統(tǒng)籌若干思考

叢春霞 于潔 曹光源

(東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025)

基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌困境及推進(jìn)全國統(tǒng)籌若干思考

叢春霞 于潔 曹光源

(東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025)

黨的十八屆三中全會提出將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到全國統(tǒng)籌的層次，這為解決我國目前養(yǎng)老保險基金的不可持續(xù)性問題指明了方向。本文梳理了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理模式的歷史發(fā)展脈絡(luò)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況分析出基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金省級統(tǒng)籌的困境，包括地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)存在問題、存在歷史債務(wù)、保值增值能力有限、彌補(bǔ)個人賬戶責(zé)任的問題、管理體制碎片化等，最后提出了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的若干思考。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次全國統(tǒng)籌影響因素

一、問題的提出

中國養(yǎng)老保險制度建立二十多年來，分別在1997年和2005年經(jīng)歷了兩次較大的制度改革。其中，1997年的改革使統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度確定下來；2005年的改革對個人賬戶比例和養(yǎng)老金待遇計發(fā)方式做了較大調(diào)整和規(guī)范。在全面建設(shè)小康社會的攻堅階段，我國養(yǎng)老保險制度又面臨老齡化加速等一系列挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，吹響了養(yǎng)老保障制度第三次改革的進(jìn)軍號角。在2015年通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”，指出了“十三五”期間中國實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

(一)選題的背景及意義

十八屆三中全會通過的《決定》提出要建立一個更加公平可持續(xù)的社會保障制度。隨著我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的深入，養(yǎng)老保險雙軌制成為歷史，極大地改善了養(yǎng)老制度的不公平性。當(dāng)不公平性問題明顯緩解，可持續(xù)性將成為主要矛盾。作為養(yǎng)老保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，我國養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性問題日益突出。

養(yǎng)老保險基金的持續(xù)性指的是養(yǎng)老保險基金的收入和支出在中長期能夠保持大體的均衡狀態(tài)，為養(yǎng)老保險制度提供堅實(shí)可靠的物質(zhì)保障。目前，我國的基本養(yǎng)老保險基金面臨著收入增長放緩、支出增加的嚴(yán)峻問題，基金的財務(wù)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的贍養(yǎng)率2011年-2015年基本在30%左右，制度支付壓力逐年增大，出現(xiàn)財務(wù)困難。同時我國專家團(tuán)隊對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行

精算，其測算結(jié)果不容樂觀：鄭偉團(tuán)隊(2013)認(rèn)為養(yǎng)老保險基金將于2037年出現(xiàn)收支缺口，2048年養(yǎng)老保險基金將耗盡枯竭，2010年-2100年90年間基金綜合精算缺口率將超過12%。無論是從基礎(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況看，還是學(xué)者的精算，均顯示我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的財務(wù)隱患。

財務(wù)的不可持續(xù)性主要有以下幾個原因：(1)養(yǎng)老保險制度的潛在收入能力下降。我國養(yǎng)老保險制度的收入主要由參保人繳費(fèi)和投資收益構(gòu)成。首先，在參保人繳費(fèi)方面，繼續(xù)靠擴(kuò)大繳費(fèi)人群來吸收養(yǎng)老保險基金的可能越來越小。其次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金存入銀行的收益率太低，據(jù)有關(guān)專家研究①鄭秉文：《中國基本養(yǎng)老保險基金投資改革研究公報》，中國勞動保障出版社2014年版。，以1993年-2014年CPI復(fù)合增長率4.8%計算，截止到2013年基礎(chǔ)養(yǎng)老金投資損失超過千億元，以全國社保基金理事會的收益率來衡量基礎(chǔ)養(yǎng)老金投資損失5500億元。收入能力低下是目前我國養(yǎng)老保險制度隱患最大的來源。(2)養(yǎng)老保險制度的支出在不斷擴(kuò)大，部分省份入不敷出。首先，老齡化的加劇帶來支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，而且養(yǎng)老保險的待遇水平呈剛性增長的趨勢，在過去的十年內(nèi)養(yǎng)老金連年上調(diào)10%。其次，部分省份連續(xù)多年養(yǎng)老金的發(fā)放需要財政補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼的規(guī)模也逐漸增大，截止2015年財政預(yù)算支出已經(jīng)達(dá)到3671.2億元②數(shù)據(jù)來自國家財政部官方網(wǎng)站。。(3)管理體制存在的問題影響了制度的財務(wù)能力。首先，我國基本養(yǎng)老保險費(fèi)的征繳存在著雙重征繳模式，導(dǎo)致了在繳費(fèi)過程中由不同主體繳費(fèi)會有不同的繳費(fèi)額度。在實(shí)際操作過程中往往會出現(xiàn)實(shí)際費(fèi)率低于規(guī)定費(fèi)率，實(shí)際費(fèi)基低于規(guī)定費(fèi)基等問題。其次，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的屬地化管理不利于統(tǒng)籌層次提高。

養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性受到質(zhì)疑是由多方面因素造成的，但不難發(fā)現(xiàn)其中重要的影響因素就是統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致了基本養(yǎng)老基金財務(wù)的多方面困境。實(shí)現(xiàn)全國范圍基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌對于我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性有著深刻的理論和實(shí)踐意義。通過提高統(tǒng)籌層次可以平抑地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)營差異，緩和資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，更大范圍地滿足人民對養(yǎng)老金的需要，應(yīng)對人口老齡化；基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌能在最大程度上降低養(yǎng)老保險基金擠占和挪用風(fēng)險，減少基金管理系統(tǒng)、基金信息平臺的重復(fù)建設(shè)，進(jìn)而降低運(yùn)行成本；將分散的基金集中起來實(shí)施風(fēng)險管理和投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保值增值；有利于勞動力進(jìn)行合理流動，提高人力資源的配置效率，能夠?qū)崿F(xiàn)社會保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄等制度的統(tǒng)一，同時也維護(hù)了勞動者尤其是跨省流動的勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益；采取提高統(tǒng)籌層次的方法，可以規(guī)范各級政府的責(zé)任和權(quán)限杜絕“體制性漏洞”，并利用集中調(diào)劑資金的方式來減少資源的閑置。

(二)基本概念

1.現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制

我國基本養(yǎng)老金籌集模式是現(xiàn)收現(xiàn)付與基金制相結(jié)合的模式。現(xiàn)收現(xiàn)付是指養(yǎng)老金從收繳到支付都在現(xiàn)期(通常1-2年)完成，收支現(xiàn)期平衡。在現(xiàn)收現(xiàn)付下生產(chǎn)性勞動人口負(fù)擔(dān)老年人口的退休費(fèi)用，現(xiàn)有生產(chǎn)性勞動人口則是由下一代生產(chǎn)性勞動人口負(fù)擔(dān)。相關(guān)機(jī)構(gòu)按所需支付的待遇總額進(jìn)行社會籌資，一般由用人單位按工資總額一定比例繳納社會保險稅(費(fèi))。

基金制又稱完全積累制，是一種以遠(yuǎn)期縱向收支平衡為指導(dǎo)原則的籌資模式，通過預(yù)測社會成員在享受保險期間所需支付的保險費(fèi)總量，將其按照一定比例分?jǐn)偟絼趧诱哒麄€就業(yè)期間，即將勞動者工作期間的個人部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用。

2.社會統(tǒng)籌與個人賬戶

我國基本養(yǎng)老金管理模式是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合模式。社會統(tǒng)籌是指用人單位按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例(目前為20%左右)繳納基本養(yǎng)老保險稅(費(fèi))，全部用于建立統(tǒng)籌基金，由相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)年或者一個周期內(nèi)的社會需要統(tǒng)籌規(guī)劃，考慮保險基金的使用問題。其最大特點(diǎn)就是高度的社會化，最大限度地發(fā)揮了社會保險的風(fēng)險共擔(dān)和互助共計。

個人賬戶是指職工按照國家規(guī)定的本人工資的比例(目前為8%)繳納基本養(yǎng)老保險稅(費(fèi))，記入個人賬戶，體現(xiàn)了個人養(yǎng)老責(zé)任，突出了激勵作用。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的管理模式體現(xiàn)了國

家、企業(yè)和個人三方承擔(dān)供款責(zé)任，并且能夠發(fā)揮互助共濟(jì)和個人激勵的優(yōu)勢。

3.基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

基礎(chǔ)養(yǎng)老金就是用現(xiàn)收現(xiàn)付方式收繳，并且以社會統(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理的養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金在計發(fā)時，根據(jù)當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY標(biāo)準(zhǔn)和本人月平均工資標(biāo)準(zhǔn)確定，具體計算公式為：基礎(chǔ)養(yǎng)老金=(全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資)÷2×繳費(fèi)年限×1%。

基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌指對基本養(yǎng)老保險基金(包括社會統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶)進(jìn)行全國統(tǒng)籌。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌僅指對納入社會統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金進(jìn)行全國統(tǒng)籌。黨的十八大報告提出“逐步做實(shí)個人賬戶，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。強(qiáng)調(diào)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，體現(xiàn)了黨中央對基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金分賬管理的思想。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)。其核心是對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理控制權(quán)，即將各省收繳的養(yǎng)老保險繳費(fèi)集中到一處，形成一個統(tǒng)一的基金池，用于養(yǎng)老保險金發(fā)放，養(yǎng)老保險繳費(fèi)的收入、管理和支出都集中在中央一級。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理模式的發(fā)展沿革

我國自建國以來，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變遷，社會保障制度也在不斷發(fā)展和完善，隨之，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次也經(jīng)歷了幾次大的變革。

(一)新中國成立初期的全國統(tǒng)籌

新中國成之初，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，建立的養(yǎng)老保險體系自然是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套。1951年2月頒布的《中華人民共和國保險條例(草案)》是規(guī)定我國養(yǎng)老保險模式的第一個條例。企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的籌集方式、管理機(jī)構(gòu)以及養(yǎng)老金的計發(fā)辦法都在條例中有了明確規(guī)定，從而確立了以企業(yè)職工為主體的養(yǎng)老保險體制。在這種體制下，職工的養(yǎng)老保險費(fèi)(當(dāng)時叫勞動保險金)由企業(yè)承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，并在企業(yè)營業(yè)外支出中列支。在勞動保險金收取方面，最基本的單位是基層工會，負(fù)責(zé)向企業(yè)收繳勞動保險金，以職工工資總額的3%作為收繳標(biāo)準(zhǔn)。基層工會從收繳上來的勞動保險金中撥出一部分用于單位自身開支，剩余部分交由上一級工會，最終匯總到中華總工會。據(jù)此可知，保險金最終是由中華總工會統(tǒng)一進(jìn)行支配和管理的。1953年1月26日通過了《中國人民共和國勞動保險條例實(shí)施細(xì)則修正案》，其中第十六章關(guān)于養(yǎng)老保險金保管收支的規(guī)定中，明確要求剩余養(yǎng)老保險金應(yīng)轉(zhuǎn)入總賬戶中作為調(diào)劑金在全國范圍內(nèi)使用。

(二)“文革”恢復(fù)階段的企業(yè)統(tǒng)籌

由于“文革”的發(fā)生，各方面都受到嚴(yán)重破壞，養(yǎng)老保險制度也不例外，勞動部被撤銷、工會系統(tǒng)癱瘓，社會保險事務(wù)陷入無人管理的境地，養(yǎng)老保險制度建設(shè)在這10年里停滯不前甚至出現(xiàn)倒退。1969年2月，財政部下發(fā)改革意見草案，提出企業(yè)不再向工會繳納勞動保險金，由企業(yè)自行承擔(dān)企業(yè)退休職工的養(yǎng)老保險責(zé)任，養(yǎng)老金由企業(yè)發(fā)放。這樣一來，養(yǎng)老社會保險相當(dāng)于轉(zhuǎn)變成了“企業(yè)保險”，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次由全國統(tǒng)籌降為企業(yè)統(tǒng)籌。這一決策阻礙了養(yǎng)老保險體系的健康發(fā)展，是造成制度不可持續(xù)性的原因之一。企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)養(yǎng)老保險責(zé)任后，財務(wù)負(fù)擔(dān)大大增加，由于各企業(yè)間的職工年齡結(jié)構(gòu)不同，所以各企業(yè)負(fù)擔(dān)的輕重也就不同。并且這種企業(yè)統(tǒng)籌狀態(tài)，徹底抑制了養(yǎng)老保險的互助共濟(jì)功能。1976年10月，“文革”結(jié)束，1978年各項工作開始恢復(fù)正軌，國家積極推出了多項法規(guī)、辦法或條例來修建退休養(yǎng)老保險制度，沒有矯正根深蒂固的單位保障制度。

(三)20世紀(jì)80年代的縣市統(tǒng)籌

十一屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》，從此，我國經(jīng)濟(jì)體制開始從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。十一屆三中全會后，國家開始進(jìn)行國有企業(yè)改革，改革改變了國家和企業(yè)的關(guān)系，同時也改變了企業(yè)和職工的關(guān)系。改革后，作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的國有企業(yè)，沿用原有的社會保障制度，就意味著要自己承擔(dān)職工養(yǎng)老保險的積累和支付。在這樣的制度下，不同企業(yè)的社會保障負(fù)擔(dān)明顯不同。同是國有企業(yè)，老企業(yè)有較多的離退休人員，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較新企業(yè)要重得多。國有企業(yè)與其他不用承擔(dān)社會保障職責(zé)的非公有制企業(yè)相比，社會保障的負(fù)擔(dān)自然也要重得多。市場化改革

要求不同企業(yè)之間進(jìn)行競爭，而不同企業(yè)有差別的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)使企業(yè)之間不能進(jìn)行公平競爭。一些企業(yè)職工甚至不能按期領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，養(yǎng)老金再次回歸社會統(tǒng)籌。1984年，首先在廣東省江門市和東莞市、四川省自貢市、江蘇省泰州市和遼寧省黑山縣進(jìn)行退休費(fèi)用的市縣級社會統(tǒng)籌試點(diǎn)，為中國養(yǎng)老保險制度改革拉開了序幕，此后退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌的試點(diǎn)快速擴(kuò)展。截至1986年底，在全國有27個省份參加試點(diǎn)。1991年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金遵照“以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累”的原則，由政府根據(jù)支付費(fèi)用的實(shí)際需要和企業(yè)、職工的承受能力進(jìn)行統(tǒng)一籌集，并確立由勞動部和地方勞動部門承擔(dān)管理城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的工作和責(zé)任。截止1991年年底，全國共有2300多個縣市參與了企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌。這一時期是以企業(yè)職工退休養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌為核心，逐步確立了養(yǎng)老保險的縣市級統(tǒng)籌。

(四)實(shí)施統(tǒng)賬結(jié)合模式后的現(xiàn)行省級統(tǒng)籌

黨的十四屆三中全會重新規(guī)劃了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革方向，確定了“實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度模式。1995年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，該通知指出，各地區(qū)利益存在差異，各地可根據(jù)自身具體情況選擇方案變通執(zhí)行。結(jié)果致使各地實(shí)施方案千差萬別，十分混亂。為了改變混亂的狀態(tài)，1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，指出應(yīng)盡快統(tǒng)一各地職工基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次由縣、市級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的過渡。同時還指出，允許“名義賬戶”的存在，允許統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶中的資金進(jìn)行調(diào)劑使用。可以說這一政策是目前個人賬戶大規(guī)模空賬運(yùn)行的直接引導(dǎo)，個人空賬是阻礙養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的新問題。鑒于此，國務(wù)院于2000年12月頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案的通知》指出要在堅持統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，做實(shí)個人賬戶。2005年12月，國務(wù)院再次下發(fā)文件，強(qiáng)調(diào)盡快提高統(tǒng)籌層次。2006年1月，在全國八個省區(qū)率先進(jìn)行了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌試點(diǎn)工作。據(jù)《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2009年底，全國范圍內(nèi)的省份和地區(qū)基本上完成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌工作。

雖然全國絕大部分省份很早宣布已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但其是以勞動保障部規(guī)定的“六統(tǒng)一”核定標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一費(fèi)率和費(fèi)基、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一基金核算、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，國家審計署統(tǒng)計結(jié)果顯示，直到2011年底，全國仍有17個省尚未完全實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。2013年，從統(tǒng)收統(tǒng)支的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來看，僅有北京、天津、上海、陜西、西藏、青海6個省份實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，除此之外的大多數(shù)省份只是實(shí)行省級調(diào)劑金制度，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌①鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014.。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金省級統(tǒng)籌的困境

(一)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差距，主要體現(xiàn)在兩方面：一是沿海與內(nèi)地之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。二是南方與北方地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距②龐鳳喜，賀鵬浩，張念明.打破區(qū)域限制切實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌.中國財政，2015.。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是阻礙基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的基本因素。一方面，要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌必須有一定的財力做后盾。社會統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)額是以工資總額為基數(shù)計算的，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平直接影響工資水平的高低。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊差距頗大，勢必會使各地企業(yè)的繳費(fèi)能力拉開差距，最終導(dǎo)致各地區(qū)的養(yǎng)老保險基金收入存在巨大差異。另一方面，目前大多數(shù)省份關(guān)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法是：以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，乘以繳費(fèi)年限的1%。在這種計算方法的基礎(chǔ)上將統(tǒng)籌層次提高到全國水平的話，也就轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀珖夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY水平為標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于低工資地區(qū)的群體，他們的養(yǎng)老金水平較之前提高了，但對高工資地區(qū)的職工群體來講養(yǎng)老金水平較之前是下降的。如此看來，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)施全國統(tǒng)籌后，會使一部分養(yǎng)老金從高收入地區(qū)流向低收

入地區(qū)，發(fā)展水平較高地區(qū)的職工群體必定會產(chǎn)生不滿，從而影響統(tǒng)籌層次的提升。

(二)地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)問題

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和快速發(fā)展，各地區(qū)積極以中央政策為導(dǎo)向，都在奮力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，各自形成了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。在養(yǎng)老保險方面，一邊想方設(shè)法提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而提高養(yǎng)老金待遇；一邊采取相關(guān)政策和措施來保護(hù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險利益。農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)打破傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營模式，進(jìn)而出現(xiàn)大量剩余勞動力。市場經(jīng)濟(jì)體制對資源有較好的配置功能，農(nóng)村剩余勞動力自發(fā)向較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險政策規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金的條件之一是繳費(fèi)年限不少于十五年。養(yǎng)老保險關(guān)系如果需要轉(zhuǎn)移的話，統(tǒng)籌賬戶資金中企業(yè)繳費(fèi)的12%可以轉(zhuǎn)移出去，個人賬戶資金則可以全部轉(zhuǎn)移。這就意味著，打工當(dāng)?shù)仄髽I(yè)所繳納的8%的養(yǎng)老保險基金必須留在打工地區(qū)，不能跟隨勞動力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。觀察整體勞動力的轉(zhuǎn)移趨勢是從中西部落后地區(qū)向東南部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，一定年齡后大部分回家鄉(xiāng)地養(yǎng)老。受上述養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移政策的影響，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間養(yǎng)老保險基金累計差距會越來越大。發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老基金有較多結(jié)余，所以當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老待遇水平則比較高，這又會進(jìn)一步吸引優(yōu)秀勞動力落戶本地區(qū)，進(jìn)而形成良性循環(huán)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在上述養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移政策的影響下會有利益損失，其本身養(yǎng)老基金會出現(xiàn)缺口，面對較大的養(yǎng)老金發(fā)放壓力。基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，發(fā)達(dá)地區(qū)之前的既得利益會被消除，基金結(jié)余還會被調(diào)劑到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如果政府處理不好這些地區(qū)間的利益關(guān)系，全國統(tǒng)籌很難順利推進(jìn)。

(三)資金缺口彌補(bǔ)問題

1997年國務(wù)院下發(fā)統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的文件，使基本養(yǎng)老保險由之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的模式。模式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了大規(guī)模的轉(zhuǎn)制成本。這是因為在改革之前已經(jīng)退休的、以及已經(jīng)參加工作的職工(我們把這兩部分人分別稱為“老人”和“中人”)，在新制度實(shí)施前的工作年限中以低工資的形式將自身貢獻(xiàn)直接轉(zhuǎn)化為當(dāng)期政府收入，或者演變?yōu)閲匈Y產(chǎn)，沒有形成自己的養(yǎng)老金積累。新制度實(shí)施之后，這部分“老人”和“中人”過去應(yīng)該形成的養(yǎng)老金積累，本質(zhì)上就構(gòu)成了國家的“隱性債務(wù)”，也就是我們現(xiàn)在所指的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)。“老人”和“中人”退休時，歷史債務(wù)會逐漸顯性化，這就急切需要建立一種償還機(jī)制來確保新制度的順利開展，但我國目前暫時還沒有完善的償還機(jī)制。政府、社會、個人都可以成為承擔(dān)債務(wù)的主體。但是各個主體在償還過程中都沒有明確各自應(yīng)承擔(dān)的角色，結(jié)果導(dǎo)致個人賬戶的“空賬”規(guī)模在不斷擴(kuò)大。據(jù)社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》數(shù)據(jù)顯示，2014年我國基本養(yǎng)老保險個人賬戶缺口比2013年擴(kuò)大了約2334億元，達(dá)到9174億元。個人賬戶缺口指的是把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的積累額全部用來填補(bǔ)個人賬戶空賬后仍有9174億元記賬額得不到彌補(bǔ)。轉(zhuǎn)制成本并未從根本上得以解決。隨著人口老齡化趨勢的不斷加劇，部分省市養(yǎng)老保險的“資金池”規(guī)模正在迅速縮水，2015年養(yǎng)老保險當(dāng)期收不抵支省份數(shù)量由2013年的三個增加至六個，除陜西、青海、河北外，東北三省全部在列。從全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支圖(圖1)中可以看出，支出的增長速度要快于收入的增長速度。要順利實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，資金缺口的彌補(bǔ)問題包括歷史債務(wù)的償還、個人賬戶空賬是否做實(shí)等一系列問題都是必須面對和妥善解決的。

圖1 全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支

(四)保值增值能力有限的問題

長期處于低統(tǒng)籌層次狀態(tài)和分散化管理使基金的投資運(yùn)營監(jiān)管存在諸多困難，2015年8月經(jīng)財政部、人力資源和社會保障部等相關(guān)部門的思考和研究，國務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，如果目前基金低統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀不改變，那么未來新的投資管理辦法實(shí)際運(yùn)行也會遇到

瓶頸①李沐清.社保基金保值增值存在的問題及對策.法制與社會，2016.。從1997年到2015年我國基本養(yǎng)老保險基金的投資管理是單一的、謹(jǐn)慎的，僅為購買國債和銀行存款兩種投資方式，而在基金監(jiān)管方面，大部分相關(guān)規(guī)定來自于政府的行政政策層面，法律約束力不強(qiáng)，《社會保險法》對該領(lǐng)域的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，這使得養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管運(yùn)營方面存在諸多漏洞。從投資管理的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來看，根據(jù)據(jù)學(xué)術(shù)界和官方媒體的相關(guān)研究，基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率僅在2%左右，這主要是由于全國范圍內(nèi)各地方養(yǎng)老保險基金管理機(jī)構(gòu)大部分將養(yǎng)老保險基金以活期存款的方式存在銀行，而購買國債的基金部分也少之又少，在這樣的投資運(yùn)營方式下，基本養(yǎng)老保險基金根本沒有做到保值增值。據(jù)鄭秉文(2012)研究發(fā)現(xiàn)，我國基本養(yǎng)老保險基金在2001年—2011年十年間按照通貨膨脹率的基準(zhǔn)，基金貶值額度接近6000億元。針對養(yǎng)老保險基金貶值虧損嚴(yán)重的社會討論近幾年也一直熱度不減，甚至引發(fā)全民討論。不得不說，在目前的統(tǒng)籌層次與投資管理模式下，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值十分困難。

(五)管理體制碎片化的問題

科學(xué)合理的的業(yè)務(wù)經(jīng)辦體系機(jī)制是養(yǎng)老保險制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵性保障。目前，我國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分為中央與地方兩個層級，地方層級包括省級、市級、縣級，省級和市級要發(fā)揮指導(dǎo)與經(jīng)辦的雙重功能，縣級以經(jīng)辦業(yè)務(wù)為主要職能。因為我國基本養(yǎng)老保險現(xiàn)在的統(tǒng)籌層次限于市(縣)或者省級，所以大部分地區(qū)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取屬地化管理，呈扁平化結(jié)構(gòu)②肖嚴(yán)華，左學(xué)金.全國統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金框架構(gòu)建.學(xué)術(shù)月刊，2015.。中央層面，養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)總體實(shí)施養(yǎng)老保險的相關(guān)事宜，兼具政策制定、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查并指導(dǎo)、監(jiān)督各省、市社會保障部門的工作開展情況。而各地市人力資源和社會保障部門又服從于當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。這種縱橫交錯、紛繁復(fù)雜的管理體系導(dǎo)致養(yǎng)老保險的管理權(quán)力大部分分散到了地方政府手中，各地區(qū)之間各自為政，互不統(tǒng)屬。中央出臺相關(guān)的養(yǎng)老保險政策后，各省份通常根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對中央政策加以更改使其成為符合本地情況的政策。互不統(tǒng)屬的管理體系，使得政策統(tǒng)一很難做到，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌更難上加難。

四、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的思考

(一)充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異

雖然國家一直致力于縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距，但是由于各地區(qū)資源稟賦的天然差異，要想完全改變各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡狀態(tài)是不太現(xiàn)實(shí)的。因此，我們在進(jìn)行政策考慮時必須正視這一差距，通過制定合理的政策來充分協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益沖突。在基金的籌集和支付方面：

地方通過保險費(fèi)征繳籌集的這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金收入應(yīng)采取部分上交中央政府的統(tǒng)籌模式。即各省將征收上來的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金按一定比例上交中央，剩余部分歸本省所有。中央將全國各省上交上來的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金在全國范圍內(nèi)根據(jù)各省上報的基金支出數(shù)額統(tǒng)一調(diào)劑使用。留歸各省的基金征繳收入用于基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金賬戶的積累。這種模式不僅有利于中央政府對基金的統(tǒng)一管理，同時部分留歸地方，也有利于調(diào)動地方政府的積極性，是比較合理的全國統(tǒng)籌模式。

在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金支付方面，經(jīng)過多種方案的斟酌對比，得出最合理的方案為：在全國范圍內(nèi)按照經(jīng)濟(jì)狀況劃分成幾個大的區(qū)域，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相似的幾個省劃分在同一個大區(qū)域里，同屬一個區(qū)域里面的幾個省制定相同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付方式，不同區(qū)域之間根據(jù)實(shí)際情況制定有區(qū)域化差別的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付方式。此方案是依據(jù)各個省份經(jīng)濟(jì)狀況和消費(fèi)水平的差異進(jìn)行區(qū)域劃分，按照這種劃分方法，在全國可以劃分為四大區(qū)域，分別是東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)。各個區(qū)域內(nèi)按人均年消費(fèi)性支出或者在崗職工年平均工資為基數(shù)來計算區(qū)域內(nèi)均等的月基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

(二)妥善解決跨省區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)

勞動力市場的發(fā)展會促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，勞動力自由流動可以增進(jìn)區(qū)域間人力資源的合理配置。全國統(tǒng)籌之前，各省市(縣)出于保護(hù)本地利益的考慮，人為設(shè)置各種養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移壁壘，使養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)受到限制，損害了職工勞動和養(yǎng)老的合法權(quán)益。全國統(tǒng)籌后，務(wù)必通過中央政府向各地政府施加壓力，使每個省市取消對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的限制。要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無障礙轉(zhuǎn)移，必須明

確“統(tǒng)一制度規(guī)程、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)一組織管理”，首先必須建立全國性的社會保險結(jié)算中心，負(fù)責(zé)全國流動人口養(yǎng)老保險基金的匯集、整理，最終匯聚至該流動人口退休時所在省市的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中。組織結(jié)構(gòu)上，全國社保基金結(jié)算中心與中央社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬同級，隸屬于國家人力資源和社會保障部，省市社保基金結(jié)算中心為派出機(jī)構(gòu)，各級結(jié)算中心采取垂直管理。另外，建立健全與基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌相匹配的聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)。整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)資源，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范口徑，建立全國范圍內(nèi)一體化的繳費(fèi)記錄、資金管理、待遇發(fā)放、監(jiān)督檢查等社會保障信息系統(tǒng)，形成全國養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支的大數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)參保者無論在何處就業(yè)、流動性如何，其繳費(fèi)記錄與權(quán)益均不受流動影響，其養(yǎng)老金皆能按照基本均等化的給付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放。

(三)科學(xué)厘清中央與地方各級政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任

盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，需要以各級政府合理的責(zé)任劃分來為改革提供一個良好的管理環(huán)境，合理的責(zé)任劃分必須遵循三個原則：一是必須有利于平衡中央與地方的利益；二是必須有利于解決養(yǎng)老金缺口問題，解決轉(zhuǎn)制成本、做實(shí)個人賬戶問題等歷史遺留問題；三是必須有利于新舊制度的過渡與制度的可持續(xù)發(fā)展。

按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財力與支出責(zé)任相匹配的原則，盡快建立和完善基本養(yǎng)老保險的財政分擔(dān)機(jī)制，明確各級財政的分擔(dān)比例及權(quán)責(zé)，摒棄非規(guī)范的、隨意性的財政投入機(jī)制。中央與省級財政主要負(fù)責(zé)區(qū)域間協(xié)調(diào)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、長期發(fā)展等支出項目，市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險事務(wù)等具體事宜，主要包括本級政府養(yǎng)老保險的財政分擔(dān)部分及社保經(jīng)費(fèi)支出等。建立養(yǎng)老保險專門預(yù)算，處理好中央和地方在財政上的關(guān)系，建立對地方政府征繳社會保險費(fèi)的激勵約束機(jī)制是確保順利實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。

(四)建立養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)垂直管理體制

垂直管理模式是指省、市、縣分別設(shè)立行政管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(分險種設(shè)立)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并對養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的省級垂直化管理，即省級養(yǎng)老保險管理部門統(tǒng)一對市、縣一級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)進(jìn)行管理，上級部門掌握下級部門的人事任免權(quán)，下級部門對上級部門負(fù)責(zé)，下級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)扮演上級部門派出機(jī)構(gòu)的角色，是一種縱向集權(quán)化的管理模式。采取垂直化管理的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是省級統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支的組織保障，也是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次再次提升的必要條件。中央與地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也有著有明確的職能分工，中央上級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)全國層次的養(yǎng)老保險基金收支預(yù)算的制定，而地方下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)具體養(yǎng)老保險費(fèi)的征繳。陜西省于2000年5月下發(fā)了《關(guān)于陜西省養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理有關(guān)問題的通知》，決定由作為省勞動和社會保障廳下屬的全額撥款副廳級事業(yè)單位的社會保障局，對各市(地)、縣(區(qū))社會保障局的人員、行政、業(yè)務(wù)、財務(wù)、固定資產(chǎn)、信息管理等方面實(shí)行全省垂直管理，在真正意義上實(shí)現(xiàn)了“六統(tǒng)一”，推動了養(yǎng)老保險事業(yè)的縱深發(fā)展①鄭功成.盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌.經(jīng)濟(jì)縱橫，2010.。“陜西模式”取得成功，為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌提供了新鮮的寶貴經(jīng)驗。

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【責(zé)任編輯 張兵男】

F842.67

A

1672-9544（2016）11-0004-07

2016-08-27

叢春霞，公共管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為社會保障；于潔，公共管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士，研究方向為社會保障；曹光源，公共管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士，研究方向為社會保障。

東北財經(jīng)大學(xué)校級項目(DUFE2015Y22)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下貧困群體社會支持機(jī)制問題研究”。