美國聯邦政府介入公立高校債券分析及啟示

唐山工業職業技術學院　蔣金偉

美國聯邦政府介入公立高校債券分析及啟示

唐山工業職業技術學院蔣金偉

20世紀80年代，美國聯邦政府通過立法和成立專業保險機構扶持公立高校發行債券進行籌資。雖然，聯邦政府的介入促進了公立高校債券規范化發展，但是也在一程度上限制了其市場活躍性。本文將從途徑、背景原因、影響三個方面著手，對美國聯邦政府介入公立高校債券領域進行探究。

聯邦政府 公立高校債券 籌資

一、美國聯邦政府介入公立高校債券領域的途徑

聯邦政府主要通過制定并修改相關律法、成立專業中間機構等方式介入各州的政治、經濟、教育事務。《高等教育法》改革、《聯邦稅法修正案》出臺、高校建設貸款保險協會成立都是聯邦政府介入公立高校債券領域的途徑。

（一）《高等教育法》第七章的變化在1986年對《高等教育法》的修正案中：（1）聯邦政府廢止了1950年《住宅法》第四章中有關高校住宅貸款的規定。聯邦政府不再為高校提供直接貸款，且出臺相關政策，鼓勵尚未還清政府貸款的高校提前償還。里根政府以45%的折扣率吸引高校提前一次性清償。（2）由聯邦發起并資助成立專業中間機構——高校建設貸款保險協會（Col l ege Const ruct i on Loan Insurance Associ at i on）來扶持高校獨立向社會貸款,即發行債券籌集資金。

（二）《聯邦所得稅法修正案》相關規定的出現1986年《稅法修正案》改革的核心是：降低利率，提高征稅基數，擴大征稅范圍。它不僅影響到每個公民和企業，也給美國公立高校債券帶來了重大影響。該法案中的一些規定，是直接與高校債券相關的：

（1）嚴格免稅債券的審批條件：1986年《稅法修正案》中，將債券籌得資金的資助項目按公共用途（Governm ent Use）與私人活動用途（Pri vat e Act i vi t y）進行了區分，即被資助項目將來的商業性收入如果不高于總收入的10%，則此項目為公共用途，其融資債券可享受免稅政策（如果債券享受免稅政策，那么購買此債券的投資者獲得的利息收入將免繳所得稅）；否則，屬于私人活動用途項目，那么就只能發行普通公司債券。也就是說，無論發行單位是誰，只有用于建設公共性設施的債券才能享受免稅政策，而用于私人活動用途的債券利息收入則照常納稅。例如，某一所高校想通過發行債券為宿舍建設籌資，宿舍樓中包括一個私人經營的咖啡吧。如果咖啡吧的經營收入超過該宿舍樓總住宿費收入的10%，就不能通過發行高校債券為該建筑籌資。如果建筑落成后，債券存續的任何時間里發現咖啡吧的收入超過了宿舍樓住宿費收入的10%，都要隨時取消該債券的免稅地位。這實際上是聯邦對公立高校發行債券搞建設做出了細節限制，并擴大了聯邦在這一領域中的征稅范圍。這個規定體現了聯邦政府不僅開始關注高校債券發行，也在嘗試規范其發展（以前可以通過發行免稅債券進行建設的項目（商業經營收入占總收入的10%以上），在稅收改革后，不能享受免稅政策，只能通過發行非免稅的普通債券或者其他方式籌集資金）。

（2）《1986年稅法修正案》中明確規定：每所私立高校發行在外的免稅債券累計總額不得超過1.5億美元。在該政策出臺之前，部分私立高校發行在外的債券已經接近“1.5億”這個限額。于是，它們不能再繼續發行免稅債券，而要轉向發行公司債券或者推延校園建設和修繕計劃。由于公立高校的免稅債券發行額是沒有限制的，可見依照這一規定，在高校債券市場上私立高校的競爭能力被大大削弱，從而間接擴大了公立高校債券的市場份額，對其發展起到了一定的扶助作用。

（3）《1986年稅法改革案》中的“2%法則”。該法則規定，發行免稅債券所耗成本不得高于債券總發行金額的2%，否則將不能免利息稅。這一規定迫使高校在做出發行債券籌資的決策之前，就對其發行成本進行細致估量并且在發行過程中控制好實際的成本支出。聯邦稅法中的這個法則，對高校債券的良性發展（包括高校慎重做出發行決策、控制并降低發行成本）有一個很好的督促作用。

（三）聯邦設立專業中間機構——高校建設貸款保險協會 自從美國聯邦政府取消了對高校建設的直接政策性貸款以后，發行債券成為很多高校籌集設施建設資金的做法。對于實力雄厚又能獲得大量捐款的高校而言，發行有價證券并保證資金安全并不是什么大問題。但是，對于債券評級較低（債券評級是由專業的信用評級機構根據債券的投資價值和償債能力等指標對債券進行信用評級，并將債券還本付息的可靠程度，用簡單的符號如AAA級、AA級、A級、Baa級、Ba級、B級、Caa級、Ca級和C級展示給投資者的專門活動）的高校來說，通過發行債券籌集設施建設資金就會面臨困難。為了幫助信用等級不高卻仍需要發行債券搞建設的高校，美國聯邦政府開始通過一個由聯邦政府發起、參與和贊助的機構（governm entsponsored ent erpri ses）專門為高校債券提供擔保。這個機構就是高校建設貸款保險協會（Col l ege Const ruct i on Loan InsuranceAssoci at i on），人們通常稱之為康尼·李公司（Conni e Lee）。

（1）康尼·李公司成立目的。高校建設貸款保險協會的主要職責就是為有意愿發行債券但信用等級較低的高等教育機構提供償債保險（即保證在高校無力還本付息時，它會代替高校先行償債）。由于它是聯邦政府發起并資助的專業保險機構，其資信當然能夠得到廣大投資者的信賴。高校債券在獲得保險之后就有了高校建設貸款保險協會甚至是聯邦政府作為償債后盾，這樣不僅能夠給投資者以安全感，還能促進高校債券市場發展。

由于債券評級公司主要是通過分析高校財務報表來評定其信用等級的。這種適用于公司評級的方法忽略了高校能夠吸引學生及家長的聲譽、學術氛圍等無形創收能力。也就是說，信用等級較低的高校并不一定無力償債。但是，一般的贏利性債券保險公司又不樂于冒險為這些財力不足、潛力較大的公立高校提供保險。此時就需要像康尼·李這樣的貸款保險公司來提供債券保險，以降低投資者的投資風險，吸引投資者購買債券。在1987～1995年間，高校建設貸款保險協會共為1000多所高等教育機構發行的超過100億美元的債券提供保險，這些高等教育機構幾乎遍及全美所有的州。

（2）康尼·李公司的屬性。該公司依據1986年《高等教育法》修訂案的相關條款建立，在該公司的原始資本構成中，美國聯邦教育部（t he Depart m entofEducat i on）出資1900萬美元，占15%的股份；學生貸款營銷協會（t he St udentLoan M arket i ng Associ at i on）出資4433萬美元，占35%的股份；賓夕法尼亞公共學校退休基金組織（Pennsyl vani a Publ i c School Em pl oyees’Ret i rem entSyst em）出資1300萬美元，占約10%的股份，而其余40%的股份則分別來自：城市人壽保險公司（M et ropol i t an Li f eInsurance）、斯坦福大學（St anf ord Uni versi t y）等私人投資者。按照1986年《高等教育法》的相關規定，康尼·李公司的董事會由11人組成：由學生貸款營銷協會委派3人；聯邦教育部、聯邦財政部各派出兩人；其余股東選舉出兩名董事會成員。

雖然，聯邦政府所占股份并不算多，但這1900萬美元的實質意義是讓該公司擁有了“政府后盾”，并能夠提供帶有公共性的服務。聯邦政府出面設立的專業保險機構使高校債券更具安全性和市場競爭力。從而，美國公立高校債券籌資方式的保險機制相對完善起來。至此，美國公立高校債券發行程序如圖1所示：

圖1　

二、聯邦政府介入公立高校債券領域的背景分析

（一）“新聯邦主義”在美國建國之初，“聯邦主義”盛行，它主張集權于政府。這一思想被輝格黨和現在的共和黨繼承下來。作為一名保守的共和黨人，里根主張“控制聯邦政府的過度膨脹”，“在各級政府間尋求一種平衡”。“還權于州”可以說是里根“新聯邦主義”的核心思想。在里根任總統之前，有好幾屆聯邦政府采用的都是增加財政赤字、擴大社會福利的方法來刺激經濟、取悅選民。這樣，在造成巨額的財政赤字的同時，也給政府帶來了巨額的財政負擔。為了緩解這個問題，里根上臺之后，開始著力推行“小政府、大社會、少干預”的政府職能市場化改革。

里根政府廢止了1950年《住宅法》第四章中有關高校住宅貸款的規定，促成其在高校貸款領域中的權力下放，使得聯邦政府不再為公立高校大量的建設資金缺口提供政府直接貸款。此舉不僅一定程度上減輕了聯邦政府的財政壓力，還刺激了美國公立高校獨立發行債券自行向社會籌集資金。

（二）債券市場的成熟 高校債券作為美國市政債券的組成部分，其發展是與整個市政債券市場的發展密不可分的。市政債券保險始于20世紀70年代，但到20世紀80年代中期才變得重要起來。這時，帶保險單的新債券比例高達20%。到1996年，大約43%的新發行市政債券都參加了保險。債券保險已經成為市政債券發行和交易的重要組成部分。但是，由于公立高校的收入及償債能力不被一般私營的保險公司看好（高校債券具有較高的公共性），它們對高校債券保險工作并不十分感興趣。

缺乏償債擔保，對于高校債券發展來說是不利的。而聯邦政府取消了長期以來對公立高校的政策性直接貸款，并且鼓勵高校自行債券籌資。在這樣的市場背景下，聯邦成立了專業中間機構——高校建設貸款保險協會，也就不失為一種扶助高校債券發展的手段了。

（三）高校對債券發行所作的努力20世紀80年代，很多公立高校面對陳舊、毀損的建筑物，不得不把建設和維修工作列為工作重點來抓。高校生活設施不足的情況成為公立高校普遍感到困擾的問題。據1986年美國高校建設籌劃組織（t he Soci et y f orCol l ege and Uni versi t y Pl anni ng）調查：全國有60%的高校認為其設施建設及現代化更新的需求是迫切的甚至是刻不容緩的。現有的舊建筑好多處于年久失修的狀態，而且面臨科技的進步一些建筑需要安裝網線、等現代設備。下面列出的是1986年主要高校債券發行申請情況：亞歷桑那大學董事會（t he Ari zona Board ofRegent s），申請發行三億六千七百萬美元的債券，所籌資金用于校內設施建設及維修；喬治亞大學董事會（t he Georgi a Board of Regent s），提出一億兩千六百萬美元的債券發行申請，而這個數字是其三年前的三倍；緬因州大學系統（t he Uni versi t y ofM ai ne Syst em），申請六千萬美元的高校債券發行量。如果這項申請被通過，它將是緬因州歷史上所有類型市政債券中，發行量最大的一次；馬薩諸塞州大學董事會（t heM assachuset t sBoard ofRegent s），籌劃了一個為期七年共融資10億美元的債券發行計劃，而且這項計劃已經得到了批準；明尼蘇達州通過了一項發行價值三億三千六百萬美元的債券來支持州內公立高校的建設，而1985年只發行了一億六千八百萬；新澤西州出臺了一項發行三億五千萬美元的高校債券計劃，如果獲得批準它將成為自1971年以來，新澤西州第一個重大高校建設項目。

各高校為其債券發行計劃得到批準，做出了多方面努力。總的來說有以下幾類：陳述發行債券搞高校建設對經濟發展的推動作用；闡釋基礎設施建設對學生未來成長的促進作用；列出州政府在撥款方面做的不足之處，促使其在審批高校債券項目上采取積極態度；做出債券發行申請不被批準的嚴重后果預測——如果高校不能及時得到建筑資金，學校的競爭力就會下降，優秀學生很可能就會選擇其他環境更好的高校，那么一些高校的科研和對州和地方做出貢獻的能力將會由于優秀學生的流失而受到影響，這也就意味著政府的大量前期投資不能發揮最大效用。

聯邦政府在搞權利下放，鼓勵美國公立高校獨立面向社會籌集資金；同時美國市政債券市場又在不斷規范與完善；還有就是高校自身的動力十足，共同促成了聯邦政府通過立法和設立專業中間機構的方式扶持并規范公立高校債券的發展。

三、高校債券規范化發展的局限性

如前所述，聯邦政府通過立法和相關法規的修訂以及成立專門的保險公司，介入到了高校債券領域。這種介入起到了規范和扶助高校債券發展的作用，但同時在一定程度上也限制了高校債券市場的活躍發展：

（1）嚴格的限制與審批條件雖然給投資者帶來了安全感，但是造成了高校發行債券決策過程的繁冗復雜。當聯邦政府的保護變成束縛時，美國公立高校債券要想取得長遠的發展，必定要走向市場化。適當簡化審批程序，聯邦從較為宏觀的角度對公立高校債券進行把控，將其它細節上的控制交給市場去做，從而達到優勝略汰的效果。

（2）聯邦嚴格限制高校債券的發行成本，使高校不能利用債券來彌補小額的資金短缺（因為籌資總額越小，將成本控制在總額2%以內的難度就越大）。如果能放開對發行成本的限制，美國公立高校債券的應用范圍將會更廣。這樣會使籌資額較低的項目有機會通過發行債券募集資金，并得以實現。

（3）聯邦限制私立高校進入高校債券市場，雖說短期內起到了扶助公立高校債券占領市場的作用，但是未必有利于其長遠發展（長期缺少有力的競爭對象，造成高校債券品種單一，活躍程度不高）。適當引入競爭機制，讓公立高校債券、私立高校債券以及所有市政債券在一個公平的條件下進行市場份額的爭奪，對公立高校債券的發展前途來說也未嘗不是一件好事——變壓力為動力，將會一定程度上刺激其發展的積極性與活躍性。

（4）聯邦政府成立高校建設貸款保險協會，這樣就能夠為信用等級較低的高校提供債券保險。但是聯邦政府對高校建設貸款保險協會業務范圍的限制性條款過多，使其生存及創收能力有限。針對該機構的所有制改革勢在必行，適當引入社會資本，使聯邦從繁雜的管理業務中抽身出來，是提高該機構發展活力的一項措施。當然如何實現高校建設貸款保險協會的改制，以及改制后帶來的一系列影響，也正是我們今后的研究方向所在。

四、結論與啟示

在我國，高校貸款并不是讓人感到陌生的名詞，但是至今還未出現過高校獨立面向社會發行債券這種籌資方式。中國高等教育經歷著1999年開始的高校擴招，而入學人數激增帶來的重要影響之一就是高校各項基礎設施需求的上升。為了支持高校的擴建，在政府增加撥款的同時，高校貸款也應運而生。但是，在其短暫的發展歷程中也暴露出了各種問題：高校的銀行貸款通常存在利率偏高、期限偏短、償還資金不明確等不足。高校的債務負擔過重、風險較高、銀行苦不堪言、政府深受困擾，都是我們必須直面的問題。在探討解決方案之余，也不妨開闊視野，去了解一下高校債券——這種高校自主面向社會籌資的方式，同時需要看清自己，才能在改革的道路上走穩走實。因此，需要要根據自身的實際情況不斷深入探討其中政府所扮演的角色問題以及相關配套政策、體制、機構等方面的建立健全問題。政府對公立高校債券的扶持是有必要的，但是發展到一定階段之后，就需要適度放手，讓它學會在一個公平、自由的環境下獨立地參與競爭。在美國公立高校債券不同的發展階段，聯邦政府采取的舉措是不同的，美國公立高校債券正是在政府、市場、高校三方力量的此消彼長中，不斷成長起來的。

［1］林莉：《中國高校貸款問題研究》，廈門大學2006年碩士學位論文。

［2］劉振亞主編；王澤石、劉輝編寫：《美國債券市場》，經濟科學出版社2001年版。

［3］Cl app，Davi d C.Tax Ref orm and t he Bond M arket.In: Anderson，Ri chard E.Joel W.M yerson.Fi nanci ng H i gher Educat i on St rat egi esAf t erTax Ref orm.New di rect i onsf orhi gher educat i on.San Franci sco:Jossey-Bass，1987:33～34.

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（編輯 杜昌）