探討新一輪土地利用總體規劃修編重點及創新

于明峰

摘 要：在土地利用規劃體系下，土地利用總體規劃占據重要地位，對于社會經濟發展具有宏觀調控的作用，然而，在社會經濟快速發展的背景下，當前的土地利用總體規劃的可操作性降低，無法滿足現階段以及今后社會經濟發展對于土地資源的需求，這就需要進行新一輪的土地利用總體規劃的修編。

關鍵詞：新一輪土地利用總體規劃 修編重點 創新

通過制定土地利用總體規劃，有利于保障土地資源的安全性。土地利用總體規劃在實施的過程中，推動對土地的宏觀管理，但是就目前的社會經濟發展形勢而言，土地利用的背景發生一定的變化，隨之應當規劃修編新一輪的土地利用總體規劃。

一、上一輪土地利用總體規劃存在的問題

我國上一輪的土地利用總體規劃，是在 1997年至 2010年進行的，也是有史以來具有深遠影響的一次規劃，與之前的土地利用總體規劃相比，無論是編制規劃，還是實施規劃，亦或是法律地位都有所提升。該土地利用總體規劃，不僅有效地加強對全國耕地數量的控制，而且為土地用途管制制度的實施提供重要保證，一方面實現對土地集約型的利用，另一方面推動社會經濟的可持續發展，然而，隨著社會的進步與發展，進一步地推動城市化工業化的進程，上一輪的土地利用總體規劃暴露出眾多的問題，具體表現為以下幾個方面：

（一）土地利用總體規劃缺乏實用性

上一輪的土地利用總體規劃，采取自上而下的控制方式，明確地規定建筑用地總量應控制在上一級規劃所確定的控制指標內，而且基本農田的保護面積以及耕地的保有量應當在上級規劃所確定的控制指標之上，通過采取自上而下的指標控制方式，一方面可以加強對占用耕地的控制，另一方面避免盲目擴建而占用過多的耕地，然而，上述的規劃指標都是將第一輪的規劃作為基本參數，比較重視加強對耕地的保護，從而保障糧食的安全供應，然而，各類指標的分配，缺乏對實際經濟發展的考慮，導致缺乏一定的合理性，主要是由于過于分散的小城鎮以及獨立工礦，加之缺乏足夠的大中城市發展的空間，而且每一塊土地都在規劃圖上明確用途，但是落實到具體的實施卻是非常的困難。

（二）資源的配置缺乏合理性

對于耕地指標以及基本農田的保護率，有著過高的定位。部分地區甚至將山地以及水域納入至基本農田范圍內，以此提升基本農田的保護率，此外，缺乏對城市化快速發展的考慮，未留出提供給個別鄉鎮建設的預留地，除此以外，生態保護的指標缺乏合理性，未對原生態的沼澤以及湖泊等制定嚴格的限制開發的界線。

（三）缺乏與其他專項規劃的鏈接

在土地利用方面，土地利用總體規劃與水利交通，生態環境建設以及城市建設存在突出的矛盾，此外，土地利用總體規劃在規劃期限方面與城市規劃以及村鎮規劃存在不同。一方面，由于城鎮規劃與土地利用總體規劃的用地分類體系不同，另一方城市規劃之中的城市人口以及土地利用總體規劃之中城鎮人口的統一測算口徑不統一，結果是一般來說城鎮規劃的實際建設用地范圍都要大于土地利用，總體規劃所確定的城市村莊以及城鎮建設的用地規劃，給土地利用總體規劃的實施帶來較多的困難，不需要經常地修編以及調整土地利用總體規劃，而且會降低土地利用總體規劃的權威性與嚴肅性，無法充分地發揮出宏觀調控的作用。

（四）缺乏足夠的市場性與預見性

在修編以及實施土地利用總體規劃的過程中，僅僅借助于行政與法律手段是不夠的，還需要依靠經濟手段，增強市場競爭的意識，依據土地資源以及資產的價值效用，規劃控制土地的使用，許多發達國家在這方面獲得大量的經驗，然而，就我國的土地利用總體規劃而言，在規劃的編制與實施方面，嚴重忽視市場以及經濟手段的作用，不僅降低規劃實施的可操作性，而且降低了規劃實施的靈活性。

二、新一輪土地利用總體規劃修編重點及創新

（一）加強與經濟制度的結合

在制定新一輪的土地利用總體規劃的過程中，應加強與經濟制度的有機結合，一方面要避免由于市場失靈而浪費土地資源，另一方面要對土地資源配置過程中利益均衡方面的問題加以充分的考慮，通過經濟手段的應用，推動實現土地利用總體規劃的目標。省政府應立足于保護糧食安全的角度，科學合理地確定好耕地保護以及非農建設的用地指標，站在全局利益均衡的角度上，恰當地分解指標。各市縣應當落實保障糧食安全的各項責任，與此同時，應加快非農建設用地指標流動機制的制定，不僅要正確地調節好省政府以及市縣政府的耕地保護利益，而且要恰當地調節好地方政府以及地方政府間的耕地保護利益關系，充分地調動起地方政府以及農民加入至保護耕地的行列，加強對耕地的保護，為糧食安全以及生態安全提供重要保障。

（二）加強與其他專業規劃的鏈接

在修編土地利用總體規劃之前，各級政府加強各部門的鏈接，加強建設部門、計劃部門等與國土部門的合作，此外，通過開展調查研究活動，從而重點統一以下幾個方面的口徑，分別是，第一，規劃期限；第二人口范疇；第三用地分類體系等，此外，土地利用總體規劃編制時，應與以下幾個部門的專項規劃進行充分的鏈接分別是，第一，農業部門；第二，交通部門；第三，能源部門；第四，環境部門；第五，水利部門等，從而合理地將產業布局以及功能分區確定好，按照相關的法律法規，切實地落實各項規劃協調與鏈接方面的工作，尤其是加強與城市規劃、生態環境規劃以及交通水利規劃等方面的鏈接，將其作為新一輪的土地利用總體規劃修編的重點內容。

三、結語

綜上所述，土地利用總體規劃，一方面為土地資源的安全提供重要保障，另一方面為合理的使用與保護土地提供重要依據，是國家展開經濟宏觀調控的重要方式，為此，加強對新一輪的土地利用總體規劃的修編意義重大，這就需要樹立起科學的規劃理念，進一步明確土地利用總體規劃的重點內容，促使土地利用總體規劃在實用性以及可操作性方面有所提升，加強對土地利用總體規劃的監管，提高新一輪土地利用總體規劃的修編的實施質量，促進社會經濟可持續的發展。

參考文獻：

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