實施街區制改革對城市發展的影響及對策分析

齊默達

摘要：我國正處于城市化轉型發展的新階段，新常態的經濟格局對中國城市發展不斷提出新的要求。筆者根據新公共管理理論，基于新型社區協同治理的視角，針對中國城市發展的現狀，對實施街區制改革所產生的影響作出分析。在借鑒國外街區制改革經驗的基礎上，結合我國自城市化以來城市發展中存在的問題，有針對性地提出街區制改革實施的對策。在中國實施街區制改革是一個全新思路，將會給未來城市發展帶來新的契機。

關鍵詞：街區制；改革；城市發展；影響；對策

中圖分類號：Tu984 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0043-02

一、中國實施街區制改革的背景

自1978年開始，改革開放政策已經實施了38年，目前已經進入到了全面轉型發展的新時期。改革開放對于我國的城市化進程具有推動作用，而正是由于城市化這個引擎的拉動使得我國的城市發展取得了今天這樣的成就。可是，現階段我國城市發展動力卻不足，發展中過于追求速度，急于完成目標，導致城市規劃注重面子工程、公共治理不到位等問題出現。總體來看，現階段城市發展面臨的問題主要有：城市規劃的前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠；城市建筑貪大、標新立異不符合規定等現象叢生；城市特色缺失；城市發展盲目追求規模，實施“攤大餅”式的擴建，以及不顧城市環境承載能力，不斷進行填海造陸、建設高樓，實施“插蠟燭”式的規劃；追求短期經濟效益，強制征地、大拆大遷、建筑垃圾隨意堆放、城市環境質量下降、城市交通擁堵等“城市病”出現。以上問題已經在不同城市均有顯現，尤其是“城市病”問題在我國一二線城市已經嚴重影響到居民的生活。所以，解決以上問題已是迫在眉睫。那么，要想使一個城市的發展能夠持久并富有動力，必須從根本著手，最好的辦法就是逐步有序地實施街區制改革。

2016年2月21日，《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》出臺，《意見》表示：“要實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，并提出將逐漸取消原有的封閉式小區，實施街區制改革”。這是現階段中國城市發展的必然趨勢，有計劃、有步驟地實行街區制改革，也將對中國的城市發展帶來前所未有的影響。

二、實行街區制改革對中國城市發展的影響

（一）實行街區制改革對中國城市發展的積極影響

1.實施街區制改革是解決城市病的良藥。在中央看來，封閉式小區的建設是造成城市弊病的重要因素。在城市發展中，大塊建筑用地開發越來越普遍，寬馬路、大廣場、大型封閉社區形成，以及私家車的逐漸普及，致使城市居民更愿意選擇開車出行，可是開車出行卻不能保證在任何時候都省時便捷，反而在高峰時段還加重城市交通擁堵。一個城市交通的承載能力是有限的，當城市道路供給的社會收益無法滿足居民需要時，會表現出城市道路的供不應求，加重城市交通的運行與維護成本。封閉式小區的建設不但加重城市公共交通的擁堵，還造成城市治理的困難以及城市宜居性下降、社區活力缺乏和城市居民幸福感降低等問題。所以，封閉式小區是引致城市病的重要原因，實施街區制改革是解決城市病的一劑良藥。

2.逐步拆除小區圍墻是清除城市路障的有效措施。封閉式小區吸納的居住人口較多，居民集中分布在城市的某個功能區內，看似便于統一管理，可實際上小區圍墻卻成為城市交通的路障。因為每一個封閉式小區都是城市交通的潛在“盲點”。封閉式小區內的道路不對外開放，這樣就迫使城市道路繞小區修建，一些傳統的街道、小路本可以充當城市公共交通的“毛細血管”，承擔分流作用，卻由于被困在封閉小區中，無法為主干道路舒緩交通擁堵的壓力，導致車流都集中在了主干道上。現如今，在城市發展中，封閉式小區的規模越來越大，一旦小區連成片，成為數萬人人住的超大型封閉社區后，與小區出入口相關聯的道路通行壓力將變得更大，極易造成公共交通更大面積擁堵，這就是由于“一墻之隔”造成的城市交通癱瘓。因此，逐步拆除小區圍墻是清除城市路障的有效措施。

3.實施街區制改革有助于增強城市活力。封閉式小區用圍墻將城市割裂為一個個狹小單元，每個單元只能在內部進行簡單循環，妨礙城市內部經濟循環和居民交流。與此相比，實施街區制改革，逐步拆除圍墻能使封閉小區的綠地、停車泊位、小型商鋪等城市資源公共化，帶動大范圍的商業交流活動，增強小區間的交流，以前沒有充分發揮價值的城市“神經末梢”被激活，將對整個城市的發展增添巨大活力。另外，由于小區間的界限打破，原有的以社區為單元的封閉式城市形態也就不復存在，這樣一來，整個城市活力會增強。實施街區制改革，將告別橫在人與人之間冷漠的“鐵柵欄”，并且以居民自我為中心的“熟人”鄰里關系網絡建立起來，會提升城市居民的幸福感。

4.實施街區制改革有助于城市整體規劃。我國城市發展目前面臨諸多問題，特別是在規劃建設中，暴露出如建筑垃圾隨意堆放、公共綠地被占用等問題一直是各方關注的焦點。實施街區制改革，會對城市建設實行統一規劃，城市布局會具有整體性，同時由城市建設所產生的問題會有相關部門統一解決。

5.實施街區制改革會對公共權益的劃分和使用趨于合理化。公共權益主要指建筑區內的道路、綠地、停車泊位等公共資源。在原有的封閉式小區建設中，公共資源是歸居住在小區內的業主共有的權益，不同程度上造成了公共資源的閑置和浪費，因為公共資源外部性覆蓋的范圍是遠遠大于居住在封閉式小區內居民所需的，所以即使閑置下來的公共資源也被封閉式小區內的業主強行占有并且沒有得到充分使用，而另一方面，封閉式小區以外的市民對公共資源的需求又得不到滿足。實行街區制改革是對城市中公共資源進行合理的利用和高效的配置，同時具有維護所有城市居民公共權益作用。

（二）實行街區制改革對中國城市發展的消極影響

1.實施街區制改革會對封閉式小區業主的心里造成沖擊。街區制改革的宗旨闡述不清，業主會因為固有的居住方式改變而排斥改革。中國的城市發展不同于歐美國家，長久以來，中國居民習慣于圍墻式的居住方式，這種封閉式小區容易帶給人心理上的安全感，可以最大限度保護隱私，所以業主會從心里排斥街區制改革。

2.實施街區制改革會對當前物業管理帶來顛覆性改變。物業管理部門對業主提供社區服務，單一的物業管理部門對業主負責制將會被打破，社區服務與市政的權責界限會模糊不清，另外物業管理的半徑將縮小，物業管理在城市經濟發展中所承擔的職能將逐步弱化。

三、中國實行街區制改革的對策

（一）政府轉變對城市管理的方式，充分發揮對公共空間宏觀調控職能

政府轉變對城市管理的方式是先行條件，充分發揮對整個城市公共空間的宏觀調控職能是實行街區制改革的關鍵。從經濟學角度分析，封閉式小區的設立不僅是引發城市病的原因，而且損害了部分居民公共權力。原本在使用上具有非排他性的公共設施，如被封閉式小區強行劃歸在內的道路，就轉變成具有排他性的僅供小區內部居民使用的競爭性私人物品，造成封閉式小區內部居民對小區外居民道路使用權的占用，城市中出現公共道路使用的寡頭壟斷行為。在未來城市規劃中，逐步推行街區制，政府會在宏觀上對整條街道實行統一開發、規劃和管理，也是對城市“瘦身”。所以，政府管理方式轉變、監管能力提升和發揮對城市公共空間的宏觀調控能力是關鍵。

（二）相關法律、規章要完善

街區制改革是一項系統性工作，不論是在政策的制定還是在具體實施中都應該協調好各方利益。能夠在實施過程中起到約束作用的只有相關法律法規，在未來的城市建設中必須保證有相應的法律可以依靠。關于街區制，目前在中國還只是提出概念階段，所以在今后的一段時間內，要冷靜地分析好街區制實行對中國城市發展、社區間協同治理所產生的影響，負面效應需要依靠完善周密的法律體系進行約束，只有加強法律的約束和監管作用，街區制改革才能在未來中國城市發展中發揮出作用。

（三）配套設施建設要同步展開

推行街區制改革，將會使傳統的物業服務小區的模式受到沖擊，一定要形成與之相輔的“樓管制度”。小區圍墻打開，城市的布局將會按照街道進行重新劃分，照比以前物業所要承擔的責任將加大，要對每棟樓都負起責任。另外，封閉式小區的業主通過按年限上交物業費得到服務的方式，今后能否實行，還有待商榷。所謂相應的設施同步展開，就是要為街區制改革提供一個能夠較好發展并可以順利進行的軟環境，為中國城市發展提供一個華麗轉身的機會。

（四）協調利益主體之間關系

政府要傳達正確的理念，使封閉式小區業主從心理上轉換觀念，理解街區制改革的實質，并激發居民參與城市治理的熱情。不論是對現有封閉式小區的改建還是對未來城市規劃建設，核心目標是要對城市居民提供優質的服務，改善居民的生活方式，增強居民的幸福感。所以，最重要的是要協調好政府、居民和地產商以及社會媒體之間關系。政府要積極宣傳實施街區制改革對城市發展產生的正效應，讓居民理解并認同街區制改革的實質，一定要消除居民心里“一旦小區圍墻打開后，安全防線受到沖擊”的情感擔憂。同時，地產商要在確保滿足建筑標準的前提下，放棄對公共空間的占用開發，將公共空間支配的實權還給政府，將公共設施使用權利還給居民。各方利益得到保護后，會激發社會主體參與到公共社區協作共治的過程中來，街區制改革發揮出積極效果。

經分析，街區制改革是適應現階段中國城市發展需要的，但是怎樣規劃實施好具體的方案，明確好發展的方向是需要中央作出統一部署的。總之，街區制改革會對中國未來的城市發展集聚正效益。

[責任編輯：龐林]