中國新型農村合作醫療制度研究

段博俊　鄧遠

摘要：改革開放后我國農村無醫療保障制度加上醫療費用的增加，導致農村居民因病致貧、因病返貧的情況劇增。面對這種情況，2003年國家逐步實施了新型農村合作醫療制度，到現在經歷了13年，已經有了顯著的效果。但是一個制度的完善需要幾十年的努力，依然有必要對其進行研究完善?，F根據實際情況做出了分析，并提出了存在的問題以及有效的建議。

關鍵詞：新型農村合作醫療制度；醫療保障制度；醫療衛生水平：醫療費用

中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0016-02

我國一直以來的城鄉二元結構，為我國農村居民的生活在醫療、衛生、教育等方面帶來各種各樣的問題，特別是隨著人民公社的解體，以集體為單位的傳統的醫療體制也消失殆盡，農村居民的醫療幾乎沒有任何保障可言，看病難、看病貴成了農村家庭最主要的生活負擔。而2003年1月，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》，明確了新型農村合作醫療制度的內容目標和意義。新農合是以中國農村人口為保障對象，是以合作醫療的形式共同籌資，合理分配，良好地利用新農合基金來保障農村居民的最基礎的醫療服務。

如今，新農合的實施已經有效地保障了農村居民千家萬戶的健康問題，可以說我國已經實現了全民醫保。而我們現在要做的就是完善機制體制。

一、農村合作醫療制度的歷史演變

（一）在解放前1942年-1944年，在解放區因為傷寒等傳染病肆虐，解放區政府委托當時的商業銷售機構——大眾合作社組織并建立了最初的合作醫療，這種以集體為單位的醫療保障形式收到了良好的效果，解放后在全國普及開來，尤其是1958年施行人民公社化后，合作醫療發展較快。然而好景不長，1961年的大躍進運動以及三年自然災害帶來的經濟困難，導致剛剛起步的合作醫療不得不中止。

（二）直到1966年文化大革命開始，在平均主義理念的推動下，以集體經濟為依托的合作醫療獲得了良好的發展空間。特別是1968年下半年，毛主席就“樂園公社農村合作醫療”作了親筆批示，“合作醫療好”，并指示衛生部“要把醫療衛生工作的重點放到農村去”。全國絕大多數的生產大隊都辦起合作醫療，在1978年五屆人大通過的中華人民共和國憲法把合作醫療也列入進去。到1980年全國約有90%的行政村實行了合作醫療，成為當時我國醫療保障制度的三大支柱之一。但是隨著改革開放的進行，解散集體經濟、農村實行聯產承包責任制，以集體經濟為依托的合作醫療也隨之消失殆盡了，到80年代末期，全國實行合作醫療的行政村僅剩5%。

這種農村無醫療保障制度的狀態維持了近20年，農村居民看病難、看病貴已經成為了普遍的現象，很多的時候一個家庭里有一個重大疾病的家人，面臨的就是傾家蕩產。再加上，作為市場經濟的產物，醫療費用高漲，讓農村居民苦不堪言。特別是2003年SARS的來襲，為了解決中國農村人口的醫療保障問題，我國政府做出了迅速的反應，在2003年1月10日，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》，明確了新型農村合作醫療制度的重要作用。新農合是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。如今，新農合在我國已經達到了基本覆蓋，有效的保障了我國農村居民的醫療問題。

二、新農合的作用

（一）覆蓋率高

新農合從2003年起在304個縣試行，于2005年在全國普及，實施至今已經幾乎覆蓋了所有的農村居民，2014年的參合率已經達到了98.9%，參合人數7.36億人。參合人數相比前幾年有所下降的原因是因為部分城市統一實行城鄉居民基本醫保制度，但是從整體看新農合的參合率卻穩步地增長，說明我國的新農合的推廣效果顯著，農村居民的身體健康有了保障。

（二）使用頻率高

我國新農合補償支出收益人次從2005年的1.22億人次增長到2013年的19.42億人次，增長了近16倍，說明不僅我國政府努力地完善新農合制度，并且我國的農村居民也確實有效地使用了新農合，達到了保障農村居民身體健康的目的。

（三）農村醫療衛生水平有所提高

通過2003-2014年農村鄉鎮衛生院的醫療衛生情況，我們可以得知隨著人們對新農合的使用增加，醫院對病床和衛生技術人員的需求也在慢慢增大，可以說新農合的實施也強力帶動了農村醫療衛生事業的發展。

綜上，我國新農合的覆蓋率和使用率都在逐年提高，并且農村整體的醫療衛生需求度也在增長。并且，在2008年的國家衛生服務調查中，在農村居民的出院構成原因里因經濟問題而自己要求出院的比例由2003年的31.6%下降到2008年14.5%，有了大幅度的降低。另外，因為經濟原因應該住院卻未住院比例與2周內患病未去就醫的比例有也所降低。由此可見：隨著2003年新農合的實施開始到2008年，農村居民對醫療費的負擔能力有所增強。

三、新農合存在的問題

（一）醫療費用分配欠缺公平性

建國以來，醫療保障制度空前發展，曾被世界衛生組織譽為發展中國家的典范。但是，隨著集體經濟的解體，農村陷入了無醫療保障制度的狀態。2000年世界衛生組織的排名中，我國醫療衛生總體水平排在144位，衛生公平性排在188位，全世界倒數第四。雖然，時隔多年，我國的醫療保障制度發展良好，情況有所變化。但是，根據《2013年中國衛生統計年鑒》的數據體現，我國近五成（不包含外出務工者）的農村居民卻只使用24.35%的醫療費用。而且近些年來并沒有太大的變化。因此，我們可以得出結論我國依然是以城市作為政策的中心，而這一點對于農村居民來說，缺乏公平性，也不利于改善城鄉差距。

（二）新農合對門診統籌分配過小

我國新農合為了快速緩解因病致貧、因病返貧的情況，因此以解決大病住院的患者醫療費為主，對門診的疾病預防與早期治療補償力度小。門診家庭賬戶的利用率比起住院統籌要低很多，畢竟每年只有幾十元作為門診醫療費，吸引力不大，也會有這種可能，因為新農合對門診的保障范圍低，農村居民會因為經濟原因而放棄體檢，預防與早期治療。這不利于農村居民的身體健康。

（三）農村醫療衛生服務水平普遍過低

目前在鄉村衛生院，醫療技術水平整體不高，衛生技術人員缺乏或者整體素質過低。會影響農村居民參加新農合的信心。我國提倡就近醫治，所以對鄉鎮指定衛生院的起付線以及補償比例都給予很大的優惠，但是許多鄉鎮衛生院與農村衛生所房屋設備簡陋，藥物種類不全，醫療技術差等難以保證農民的就醫質量。一部分病情嚴重的患者去上級城鎮醫院醫治，一方面路途遙遠交通費，住宿費高昂并且往返時間較長，另一方面報銷的比例較少，而且在外醫治報銷手續繁瑣，這些都會防礙農民盡早醫治。

（四）監管機制不健全

新農合基金的監管還不到位。近年來，尤其在一部分偏遠地區，有組織地造假，通過虛造病例、虛列支出、重復報銷等手段來騙取新農合基金的情況還時有發生。其原因一方面是醫院內部管理混亂，另一方面也是新農合的監管機制還不夠健全。再加上農村居民對自己利益不善于維護，輕信別人將自己的醫療合作證借與他人。

四、新農合存在問題的建議

（一）建議增加對農村醫療保障事業的投入

針對于醫療費用缺乏公平性這一點，首先國家應該進一步加大對農村醫療的保障投入，擴大新農合基金統籌的范圍，進一步提高住院補償比例，提高最高封頂線的金額，擴大可報銷藥品的范圍，切實地解決農民“看不起病”的問題。另一方面，增加對農村醫療基礎設施的投入，尤其是對基層的鄉鎮衛生院以及村衛生所房屋建設與醫療設備的投入。讓農村居民能夠就近醫治，進而防止“久病不醫治變成大病”的情況出現。

（二）擴大新農合門診統籌

逐步擴大門診統籌，一方面，擴大定點藥店范圍，不僅方便農村居民使用，也可以提高競爭意識，防止藥店藥價不合理的現象出現。并增加門診報銷藥品種類，便民利民。另一方面，應將體檢費用納入、新農合門診統籌報銷范圍內，逐漸增加農村居民對疾病的預防以及疾病的早期治療的積極性，進而加快提高農村居民的健康水平。

（三）進一步提高農村醫療衛生人員技術水平

一是加大鄉鎮衛生院、農村衛生所的醫療技術人員的培訓，夯實業務知識基礎。二是對于偏遠地區采取提高薪資待遇，吸引優秀醫療技術人才，到農村醫療機構工作。三是加大對農村鄉鎮衛生技術人員的管理，提高服務意識。

（四）強化新農合監管機制

為了確保新農合基金的安全運行，防止不法分子套取新農合基金，必須要強化新農合的監管體制。一是加大對新農合管理違紀違規的單位與個人的處罰力度。對嚴重違紀違規的醫療機構實行取消定點單位，對違紀違規的醫護人員吊銷醫師執照，并醫療保險監管人員的違紀行為給予重處。二是提高對監管人員的法律意識和管理意識，定期對監管人員培訓專業知識。三是利用現代化設備建立醫療保險網絡監控體系。

綜上所述，我國的新農合制度從2003年試行，到2016年正式實施至今已經十多年了，在這期間通過不斷總結經驗和完善；已經有效地解決了大部分農村居民醫療保障的問題。如今，部分地區已經完成了城鄉居民醫保制度的建立，解決了城鄉間在醫療方面的差別，而這也將是未來發展的趨勢，相信在“十三五”期間，通過中央政府對于居民社會保障的完善，能夠有效地提高農村居民的生活水平。

[責任編輯：楊秀華]