廣州政務服務下沉的實踐與思考

余翠君

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州, 510006）

廣州政務服務下沉的實踐與思考

余翠君

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州, 510006）

為打通服務群眾的“最后一公里”，廣州市不斷將政務服務下沉，逐步實現讓公眾在“家門口辦事”，提高了服務效率，整合了基層資源，緩解了政民矛盾。但廣州市政務服務下沉過程中仍存在權力下放不到位、配套措施不足等問題。為此，要完善權力配置和運行措施，加大電子政務建設的力度，以促進政務服務改革，為群眾提供便利、快捷、高效、透明的服務。

廣州政務；管理方式；服務體系；社區自治

近年來，隨著信息技術的發展，公民對于高水平政務的要求日益強烈，為滿足公民需求，全國各地紛紛成立政務服務中心并逐步將政務下沉。政務服務中心是“我國行政審批制度改革進程中出現的新型機構，其遵循高效便民的服務精神，以整合、協作、集中的運作模式，依靠先進的服務手段，承擔著代表政府部門集中辦理行政審批業務和部分公共服務事項的職責”[1]。政務服務下沉是指政府社會管理方式的改變，即街道從管理人到服務人，社區從控制到自治，為便利群眾將直接面向群眾的政務服務事項下放至街道、社區。廣州市的政務服務一直走在全國前列，廣州市不但將政務事項集中辦理，簡化辦理流程，而且不斷將政務服務下沉到街道、社區。

一、廣州市政務服務下沉的內容和路徑

隨著廣州市政務改革日益深入，目前基本完成了“市、區、街、社區”四級政務服務體系建設，初步實現讓群眾“在家門口辦事”，全面提升了全市的政務服務整體水平。現在廣州市各區建立了政務服務中心，各個區在街道也設置了辦事站，其中荔灣區與白云區的辦事站最多，均為22個；辦事站最少的是從化區共8個（見圖1）。為提供更為便捷的服務，按照政務盡量下沉到社區的原則，各街道在有條件的社區下設了辦事點。由于各街道的地理分布不同，辦事點的數量亦不盡相同，其中白云區的辦事點居于首位，為372個；辦事點最少的黃埔區也有100個。

圖1 廣州市各區街道政務服務中心數量（單位：個）

圖2 廣州市各村/社區政務服務辦事點數量（單位：個）

(一)政務服務下沉的內容

政務服務下沉的內容包括服務事項、權力、業務人員等。而目前，廣州市政務服務下沉的內容主要是服務事項，這些服務事項大多是與群眾生活息息相關的公民類審批事項，主要涉及戶籍、出入境、婚姻、就業、醫保等方面。各辦事站、辦事點具體的服務事項則根據各區的實際情況而定，但申辦《流動人口婚育證明》等與居民生活密切相關并且辦理量大的事項基本都已下沉到社區。從服務事項的下沉數量來看，廣州市各區下沉的數量逐年增加，目前海珠區的下沉數量居于首位，有83項；番禺區作為示范點社區，致力打造“四個民生”智慧工程，至今共有72項政務服務下沉到社區；老黃埔區從2012年開始在全市率先實施綜合化、網格化、信息化“三化”服務管理改革,將四大方面政務服務事項下沉到了網格，將便民服務“送上門”[2]，截止到2015年12月30日，總計有64項服務事項下沉；剛設立不久的南沙區也有20項服務事項下沉。

圖3 廣州市各街道政務服務下沉事項數量（單位：項）

（二）政務服務下沉的模式

1.“一站式”服務模式。所謂“一站式”服務模式，即“讓一個顧客的所有事情都能夠在一個地點完成”[3]，這是一種方便的、可獲取的并且人性化的串聯審批服務模式。在政務服務下沉的過程中，強調以群眾需求為導向，并通過多樣化的實現手段，為群眾提供更便利的政務服務。在“一站式”的服務模式下，一位群眾的所有事情都能夠在一個地點完成，方式可以是面對面、通過電話或傳真、互聯網或者其他方式。這樣，群眾就無需四處搜尋或來回重復解釋他們的狀況。

2.“一窗式”綜合受理模式。其基本流程是“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”，提高審批效率。以荔灣區金花街政務服務中心為例，該政務中心設置了三個綜合受理窗口，分別是勞動就業服務窗口，負責該街道的居民群眾提供養老、統籌、醫療、工傷、就業、職介、保險等社會保障服務；計劃生育相關對外業務和社會保障（市民）卡受理以及民政的社會化退休人員管理等業務辦理窗口；出租房屋租賃備案、居住證辦理、出租屋綜合稅征收辦理窗口。以上窗口按照提交資料、資料初審、取號等候、窗口受理、后臺審核、出照等程序（見圖4）實時在該區綜合審批系統中按步驟、按程序、按時點進行操作，及時向辦事群眾推送相關辦理過程進度信息，確保實現全流程推送短信給辦事群眾，讓群眾可通過政務廳官網或微信政務服務平臺隨身隨時查詢，實現信息共享，以便群眾及時跟蹤辦理信息和進行業務監管。

圖4 金花街政務服務中心“一窗式”綜合受理模式

“一站式”服務模式將分屬于政府不同部門的業務受理網點集成到一個統一的政務平臺上，從空間上方便了群眾，提高了行政效率，改善了服務質量，降低了社會成本。但由于一些服務事項涉及多個部門，有的部門審批還互為前置條件，部門之間出現相互推諉現象，從而影響了行政審批的效率。而在“一窗式”綜合受理模式中，其所推行的“統一受理、統一發件、集中辦理”，簡言之就是辦事人員只需跑一個窗口就可以完成所有審批事項，最大程度簡化和優化審批流程，改變了各業務窗口多頭管理、服務單一、忙閑不均的現狀，進一步提高工作效率和服務水平。但“一窗式”綜合受理模式因為過多考慮權力的制衡，往往使工作環節增多，流程拉長，并產生了很多不必要的內部層層簽字現象，使得原來可以在“一窗式”服務中完成的工作，變成了“受理”、“轉變”。同時，窗口服務人員的素質也是一大管理難點。

表1 “一站式”服務模式與“一窗式”綜合受理模式比較

(三)政務服務下沉的技術支持

為了簡化群眾辦事流程，各區各街道在政務服務官網首頁設置“鎮街辦事站”欄目，內容包括各鎮街的辦事指南，并逐步實現政務服務事項網上全流程辦理，進一步方便市民辦事。同時，廣州市通過政務公開欄、電子顯示屏、便民手冊、咨詢臺、座談會、政務論壇等形式，宣傳政務服務信息。

1.電子網絡平臺。以前，群眾在辦理行政審批的各個重要環節均要前往實體辦事大廳辦理，并且需要向不同部門重復提交審批資料，甚至同一部門不同科室也存在重復收取審批資料的現象，給群眾帶來不便也拖慢了審批效率。自從將實體大廳與網上大廳辦事服務相融合，群眾在部分審批事項上足不出戶也可辦理，加上電子證照的推廣應用，逐步實現審批辦事“無紙化”。廣州市運用電子網絡平臺，開通了網上及微信預約服務，實現街道、社區網上預約，居民錯峰辦事，免除排隊之苦。

2.自助服務終端。自助終端主要以政務審批事項、便民服務事項為主要內容，目前廣州第一期已開通辦理審批事項362項，包括“政務信息查詢”、“行政審批事項辦理”、國稅地稅相關憑證打印等。以荔灣區多寶街為例，該街道某一小區率先引進“市民之窗——政務服務自助終端機”。經協調落實安置場地、網絡、電源、安保等工作，“市民之窗”政務服務自助終端落戶小區服務中心并正式運行，實現了服務就在家門口的要求，創建以“多元化、自動化”為特征的新型幸福樓宇社區的建設模式。小區居民用第二代身份證，就可在該終端機辦理車船稅、個稅、戶口簿補領等證明材料。

3.多元化的投訴平臺。為了更好地推進政務服務下沉，廣州市各區以完善政務管理和公共數據庫為重點，整合各部門政務服務咨詢、訴求、投訴、舉報、建議渠道，將全區范圍內的市民信息服務項目納入12345投訴熱線，整合區長（局長、主任）信箱、區長專線（電話）和各單位、各街道受理窗口，建設區―街―社區三級市民投訴處理系統，市民可通過區、街道、社區的政務服務中心網站、微信、微博、移動終端（APP）、自助終端（市民之窗）、短信等渠道向所在政務服務中心咨詢、投訴、舉報、建言獻策等。

二、廣州市政務服務下沉的成效和經驗

（一）廣州市政務服務下沉的成效

街道、社區是社會最基層的組織，廣州市下沉管理力量，下移部門職能，加強和創新街道、社區政務管理。現在電子政務建設不斷加快，越來越多的服務事項可實現在線辦理，97.9%的市級行政審批事項和99.6%的社會服務事項可在網上辦理[4]。根據海珠區人民政府政務管理辦公室2015年工作總結顯示，該政務中心共接待群眾41124人次，辦件35096宗，提前辦結率97.6%，全年網辦件25986件，網辦率達97.14% ，群眾滿意率99.95%，平均審批提速33%[5]。南沙區政務中心、區人社等職能部門，采取多項創新舉措，將各類政務服務送到企業和居民“門口”，并將其中93項社保業務下放至街鎮，據悉，南沙區政務中心（以及分布在全區9個鎮街的各分中心）僅2014年5月份受理各類業務39049件，實現辦事群眾零投訴，辦事群眾對業務辦理作出評價，滿意率為99.96%[6]。

首先，有助于進一步推進政務服務便利化。廣州市各區在各街道、社區設立政務服務中心，為所在街道的群眾提供了更多便民服務，將居民辦理量大、與生產生活密切相關的公安局戶政、民政局婚姻登記、人社局社保業務等服務下沉到社區。而作為政務服務下沉的直接受益者群眾來說，可以真正實現在自家門口辦理政務，不僅節省了辦理成本還提高政府辦事效率，構筑了充滿活力、富有效率的便利化政務服務模式。政務下沉不僅提高了基本公共服務產品供給能力和服務水平，還能通過探索建立公益創投機制，引導社會資源參與公共服務，優化服務產品供給機制，促使廣州市各區政府加大對基層服務管理的基礎設施建設投入，不斷滿足人民群眾日益增長的服務需求。

其次，有助于優化基層資源。政務下沉有利于集中人財物資源為群眾服務，在此過程中提升群

眾對政務的滿意度，并通過重新界定和分配服務人員職能，優化政務窗口設置，打破傳統政務辦理界限，推動區政務中心轉移工作重心，創新行政辦理模式，形成靈活的政務服務隊伍，增強政務服務管理及時性、有效性。通過下沉政務服務，向街道、社區下移部分公共服務管理職能和資源，培養社區工作者的治理能力。

最后，有利于緩解政民矛盾。以往，由于政務服務部門在某些方面存在管理漏洞，導致社區居民與政務服務者溝通不暢，嚴重影響政民關系。廣州市各區根據便利原則，逐步建立街道、社區政務服務中心。從地緣角度看，街道、社區政務服務中心地處交通便利的地方。而從人文角度考慮，各街道、社區政務服務中心對所在社區的熟悉程度，更容易與居民溝通。通過街道、社區政務服務中心這個平臺，向居民公開政府服務事項和服務過程，強化了公民的知情權、參與權、監督權，有利于緩解政民矛盾，維護社會穩定和諧。

（二）廣州市政務服務下沉的經驗

通過多年的逐步完善，廣州市各區、各街道、各社區政務中心（站、點）不斷加強自身建設，特別是電子政務平臺建設以來，政務服務下沉工作逐漸步入正軌。作為政務服務改革的領頭羊，廣州在政務服務下沉實踐中的經驗也值得全國各政務改革地區學習。

1.以公眾為中心開展服務

政務服務下沉本就是一項利民便民的壯舉，登哈特的新公共服務理論中提到，服務型政府的中心理念是服務而不是掌舵[7]，其核心要義是以公眾為中心[8]，打破政府各部門間的障礙，整合跨部門行政業務，實現“多個部門、一個政府”與流程再造的跨越式變革。按照公眾的需求設置不同的辦事地點，簡化操作流程，挖掘用戶需求，讓公眾真正地享受到政務下沉的便利服務，真正推動政府職能由管理導向向服務導向轉變，體現了服務型政府中以公眾為主體，注重信息用戶需求這一核心理念。

2.基于需求開展服務

社會公共需求決定了政府公共供給，決定了政府的職能、服務范圍和服務方式，社會公共需求的變化決定了政府職能、體制與行為的變化，公共需求與公共供給之間的矛盾運動構成了政府行政發展的動力[9]。廣州市政府開展政務服務下沉同樣是源于公眾需求[10]。廣州政務服務下沉過程中根據市民的使用習慣、生活需求、地域分布，不斷完善政府服務下沉內容和方式，充分體現出其重視用戶需求。此外，各個政務公開平臺通過公布不同節點、不同站點的反饋意見和年度信息化進程報告等，通過數據的橫縱向對比，深度挖掘民眾政務信息和需要，不斷提升政府主動響應的能力，從而優化服務。

3.以制度規范為保障

廣州市政務服務下沉不僅是單純地將服務事項下沉，在此項措施背后有著理念的指導與制度的規范。廣州市政務服務中心先后制定和頒布的《廣州市政務中心辦事窗口工作人員服務規則》、《廣州市政務服務規范》、《廣州市網上辦事大廳建設工作方案》、《廣州市網上辦事大廳事項優化工作指南》、《窗口及工作人員考評辦法》等十多項規章制度，建立了首問責任、一次性告知、限期辦結等制度。制定《行政審批業務接入及集成數據交換》等13個信息化標準體系，為政務服務下沉的全面推行提供了保障。僅從政務公開平臺建設角度來看，各區、各街道政府服務官網能夠迅速融合其他相關網站，完善服務體系，有賴于規范的網站建設標準和網站協調標準。通過統一的標準，實現政府服務策略的規范化，推行高標準的服務。

三、廣州市政務服務下沉存在問題與對策

政務服務是政府的行政事務，事關社會各界的民生大事。實現政務服務下沉是一項非常復雜的系統工程，涉及社區建設各個方面，事關社區治理的發展水平。但目前基層政務服務中心仍未脫離上級政務服務中心的管制，在政務服務下沉的操作過程中存在服務權限不足、服務范圍狹窄以及體制機制不健全等問題，使得街道、社區政務服務機構功能和效用的發揮受到制約。

（一）廣州市政務服務下沉存在的問題

1.權力配置不到位。廣州市為更好地提高政務服務水平，根據相關文件精神，將有關權力從區下放到街道政務服務機構，具體包括提供申請表格、受理服務事項申請、審查權、審批權、代辦權，其中提供申請表格的比例占20%，受理服務事項

申請占9%，審查權占22%，審批權僅占1%，代辦權占48%（見圖5）。也就是說，看似下沉的事權比較多，但實際上，由于某些部門利益關系，并未真正將這些行政審批權力下放到位，只是籠統地將業務下沉到街道、社區，甚至強制規定相關業務指標，既沒有下放行政權力，也沒有提供相應的物質支持，其中多數辦件受理后需送回原單位辦理，經歷現場勘察審查、審核、審批、制證等程序，窗口不具有最終審批權和制證權，即使不需要現場勘察核查的審批事項也不能實施立即辦件。這些使各街道、各社區(村)政務服務中心在開展政務服務的過程中，遭遇更多尷尬，發展參差不齊。若要真正實現政務下沉，有關政府部門更應該拋開陳舊的利益觀念，以群眾的真正需求為宗旨，將權力真正下放，完善權力監督機制，并進一步提高基層自治能力和基層治理水平。

圖5 服務站（點）各項權力下沉比重（%）

2.缺乏相關的配套機制。目前各地紛紛成立政務服務中心，解決了人員編制和機構問題，但最基礎的街道、社區政務服務機構，仍然沒有配備相關的辦公經費和人員編制。目前，街道、社區政務服務機構窗口人員由區政府人力部門管理，而日常事務則由街道、社區政務服務機構負責。政務服務人員工作量由政務服務中心控制，但是年度績效考核又由其所派出部門負責，會造成實際業績與工作考核脫節，缺乏有效的日常監督考核機制，容易出現獎罰不分明的現象。另一方面，政務服務人員心理壓力較大，直接面對辦事群眾，若其工作量較大甚至超其所能承受的負荷范圍。再者，面臨考核、投訴等約束機制，政務服務人員較易產生厭倦和抵觸情緒，從而影響工作和服務質量，導致該政務服務工作人員積極性不高，只能依賴上一級政務服務中心。

3.下沉平臺的使用頻率低。雖然廣州市各區紛紛成立街道政務服務機構，甚至在社區、村亦成立了相關的政務服務點，理論上來說群眾的使用頻率應該有所提高，但根據筆者對荔灣區金花街政務服務中心的實地調研情況來說，前往該政務中心辦理業務的群眾不多，三個綜合受理窗口的辦理人員業務量也不多。原因有三：一是部分窗口未按規定制定申請材料示范樣例，或者制定示范樣例，也沒有在網上公布電子版示范樣例以方便申請人下載參考；二是審批事項辦事指南表述不夠詳盡，附件材料欠缺解釋性說明，導致申請人提交申請材料出現錯誤或填寫不規范；三是以人為本的服務意識不夠強，部分非關鍵性申請材料不齊全或者個別可以通過事后補正的欠缺材料，不少窗口卻以申請材料不齊全為由不予受理。群眾對于政務服務下沉仍持觀望態度，加上街道、社區沒有審批權，辦理時限較長，辦理業務仍傾向到市或區政務中心進行辦理。

（二）完善廣州市政務服務下沉的路徑

1.合理配置權力。為了更好地發揮街道政務服務機構的作用，上級政府部門應該按照政務改革精神，認真執行改革方案及各項要求，遵循“實事求是”原則，把重大的行政審批權掌握在市或區一級政務服務中心，把受眾普遍、非專業性的公民類業務，包括人口計生、民政事務、培訓就業、住房管理、社會保障等服務大項的相關權限全部下放到街道、社區，做到凡是法定賦予街道、社區行使的職權全部下放，凡是能夠下放到街道、社區的事權全部下放。同時街道、社區對于上級政府部門下放的權力和服務事項要慎重對待，不能濫用職權，以免影響政務服務的健康發展。最后，上級政府部門更應該激發街道、社區的發展活力，增強基層治理能力和水平，為創造和諧社區提供強大動力和體制機制保障。

2.完善配套機制。服務窗口不應只是簡單的收件和送達辦結件，窗口對申請材料的完整性和合法性審查應在受理時完成。另外，窗口還應承擔業務辦理相關政策法規的宣傳和咨詢服務職責，詳細解答申請人提出的問題，協調解決承辦環節反饋的審查意見，向終審環節擬定作出許可

內容等等。各街道、社區政務服務機構首先要根據自身運營情況，如業務辦理類型、日常業務辦理量、人流量等方面，向上級政府部門申請，確定實際需要的人員編制。其次要健全完善信息公開制度，凡派駐中心辦理的服務事項，都要公開辦理主體、辦理依據、收費標準和監督渠道，增加業務辦理的透明度，有利于更好地監督政務服務人員的工作情況。再者要健全完善政務服務人員的考核制度，定期向所在街道、社區以及外界公布該窗口服務人員的執行情況，促進服務人員提升服務水平。最后要定期組織窗口服務人員參加培訓，不斷提高其業務水平，并將培訓情況與績效考核相掛鉤，建設高素質優質的服務團隊。

3.加大電子政務的建設力度。針對群眾對政務下沉的懷疑態度，街道、社區政務服務機構應該采取相關措施，消除群眾疑慮。首先，街道、社區要明確電子政務的定位，就是通過電子政務平臺，公開政務服務信息，運用其優勢，以點帶面推進應用，盡快形成政民溝通的聯動機制。其次，要利用和整合政務信息資源，使得“前臺”與“后臺”得到更好的銜接，促使街道、社區網站獲得深層次服務的能力。再者，要建立政務服務集成系統，對辦事流程進行簡化、規范化和優化，為群眾提供最簡單、方便、快捷的服務。最后，要建立完善的資源共享機制，方便不同部門之間進行交流，解決信息孤島與泛濫問題。同時亦要注意強化安全措施，開展經常性的保密教育和檢查，切實提高安全防范水平。

[1]中國行政管理學會課題組.政務服務中心建設與管理研究報告[J].中國行政管理,2012,(12)：7.

[2]盧佳.黃埔區嘗試推行“網格化管理”50項政務服務事項下沉[N].新快報,2014-09-29(A13).

[3]劉舒嫻.廣州南沙政務中心“一站式”服務問題研究[D].廣州：華南理工大學，2012：14.

[4]廣州市政府.廣州市2016年工作報告[R].2016—02-01.

[5]海珠區人民政府政務管理辦公室2015年工作總結[R].2016-02-29.

[6]黃少宏.廣州南沙區93項社保業務下放至街鎮[N].南方日報，2014-07-16（GC03）.

[7]珍妮特·V·登哈特 等.新公共服務:服務而不是掌舵[M].丁煌 譯.北京：中國人民出版社,2010:100-111.

[8]郭海明.“以公眾為中心”的電子政務信息服務模式研究[J].圖書館理論與實踐，2009，(2):46.

[9]李軍鵬.公共服務型政府[M].北京:北京大學出版社，2004，(1).

（責任編輯： 楚和）

The Practice and Thought of Mass-oriented Service byGuangzhou Government

YU Cui-jun
(Public Administration School of Guangzhou University,Guangzhou,Guangdong,China,51006)

The paper states that e-government service by Guangzhou government can help to reach the "last one kilometer"for the masses. The initiative can improve service effi ciency by integratingthe resources. However, there are some problems in terms of service decentralization, supporting measures. The paper argues that fast, efficient and transparent services can be realized through improvement of power confi guration, operation measures, and construction of e-government.

government service; mass-oriented service; system of sevice；Community autonomy

D630

A

2095－932x（2016）03－0021－06

2016－04－25

余翠君（1990－），女，廣東清遠人，碩士研究生，廣州大學。