國有企業改革步入實質推進階段

黃群慧

實質推進國有企業改革的基本前提是對國企功能進行分類，遵循整體協同推進的基本原則，重點推進對煤炭、鋼鐵等產能過剩行業的國有企業改革，以及對石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性行業的國有企業改革。

黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業改革進行了戰略部署，明確了新時期全面深化國有企業改革的重大任務，包括國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現代企業制度四方面內容。由于這些改革任務重大且復雜，在全面推進前需要自上到下、自下到上進行試驗摸索和形成具體制度規范。在經過近兩年的探索后，2015年9月13日《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》下發，之后9個配套文件相繼出臺，接下來10個文件還將陸續發布，新時期全面深化國有企業改革的具體指導政策體系“1+X”正逐步形成。

當前，我國整體經濟下行壓力較大，供給側結構性改革正在發力，“十三五”規劃開始實施，無論是從國家經濟發展需要看，還是從國有企業自身改革發展看，今年實質推進新時期國有企業改革都具有必要性和急迫性。2016年2月25日，國資委宣布10項國企改革試點全面展開，這標志著2016年將開啟全面深化國有企業改革的實質推進階段。

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實質推進國有企業改革的基本前提：國企功能分類

回顧30多年來的中國國有企業改革，先后經歷了從改革開放之初到十四屆三中全會的“放權讓利”階段，上個世紀90年代初至本世紀初的“制度創新”階段，以及十六大以后以2003年國資委成立為標志的“國資管理”發展階段。十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業改革的新階段。如果說這個新時期改革階段與前三個階段有什么重大區別的話，那應該是新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的，甚至可以概括為“分類改革”階段。一方面，在實踐層面，由于國有企業功能定位不清，面臨著盈利性和公益性的“使命沖突”，不僅企業無所適從、經營管理行為存在扭曲，而且無論國企是否盈利都會有來自社會的指責聲音;另一方面，從理論層面，也需要明確具體國有企業在我國社會主義市場經濟中的基本定位和作用。實際上，沒有對國企進行功能分類，已成為當前制約進一步深化國有企業改革的關鍵問題。只有對國有企業進行分類，才能實質推進十八屆三中全會提出的各項改革任務的完成，也就是說，基于功能定位和使命要求對國有企業進行分類，是完成國有企業改革任務的基本前提。

根據中央關于國有企業改革指導意見，國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類，以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。不同類型的國有企業，將會有不同的國資監管機制，混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同，企業治理機制也有差異。由于現有的國有企業沒有明確其具體定位，大多是三類業務混合，因此需要推進國有資本戰略性調整，來實現企業功能定位和分類，具體需要通過建立以管資本為主的管理體制，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺，實現國有資本合理流動來保證國有企業動態地實現其功能定位。這個過程本身，又是與推進混合所有制改革相結合的。在具體監管過程中，要針對不同類型企業建立不同的治理機制，在戰略規劃制定、經營業績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同監督管理機制，從而實施更加精準有效的分類監管。因此，實質推進國有企業改革，必須首先對每家國有企業進行功能定位和類型確定，并向社會公布，這是當前國有企業改革的當務之急。

實質推進國有企業改革的基本原則：整體協同推進

新時期深化國有企業改革是一項復雜的系統工程，在實質推進過程中，一定要注意各項改革任務和政策措施的協同性。無論是國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組，還是推進混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制，以及進一步完善現代企業制度，這些改革任務都不是割裂的，在具體推進過程中需要注意其系統性、整體性和協同性。

例如，構建以管資本為主的管理體制，就要注意與國有經濟戰略性重組、深化壟斷行業國有企業改革相協調。以管資本為主加強國資監管，最為關鍵的改革任務是改組組建國有資本投資、運營公司。這需要通過行政性重組和運用依托資本市場的兼并重組相結合的手段，將分散于眾多各個行業、各個企業的國有資產的產權歸為這些國有資本投資、運營公司持有，這也是一個國有資本布局戰略性調整的過程。因此，改組組建國有資本投資、運營公司是要與國有企業兼并重組協同推進的。企業兼并重組的意義，一方面在于通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進資本合理流動和實現保值增值;另一方面也可以通過開展投資融資、產業培育和資本整合等方式，推動產業集聚和轉型升級、優化資本布局結構，而這正是改組組建國有資本投資、運營公司的目的所在。現在不斷出現一些中央企業重組案例，但沒有與改組組建國有資本投資、運營公司相結合，屬于單方面推進，將來還會面臨再次重組的可能性。不僅如此，在改組組建國有資本運營、投資公司的過程中，還需要綜合考慮建立有效市場結構的需要，注意改革政策與競爭政策的協同。國有企業在特定行業內的企業數量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業過度競爭。國有企業兼并重組和國有資本布局調整，要有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構，有利于化解當前經濟運行的突出矛盾—產能過剩問題。

因此，推進國有企業改革的整體協同原則，要求在推出“1+X”系列國有企業改革政策體系同時，在“十三五”時期要根據經濟新常態的要求，對國有經濟布局有一個整體規劃，以利于指導國有企業改革的整體協同推進。

實質推進國有企業改革的基本標志：兩個領域突破

在整體協同推進國有企業改革過程中，有兩個領域的國有企業改革的突破是至關重要的，一是煤炭、鋼鐵等產能過剩行業的國有企業改革。二是石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性的行業的國有企業改革。這不僅是因為這兩類行業國有企業改革是當前社會關注的重點，更是因為這兩類行業國企改革對營造公平的競爭環境、支持新常態下我國經濟發展具有重大意義。對于第一類行業，其改革涉及化解產能過剩、處置“僵尸企業”和國有經濟在這些行業的逐步退出等難點和重點問題，這些問題也是供給側結構性改革的關鍵任務。能否成功推進，在很大程度上決定了國有經濟布局的優化和整體經濟結構的轉型升級，具有全局戰略意義;對于第二類行業，雖然具有一定自然壟斷性，但并不是整個行業都是自然壟斷性的，自然壟斷性主要體現在行業中網絡環節。這些行業的改革，包括除網絡環節外整個行業對非國有企業的開放，也涉及這些行業國有企業戰略重組和混合所有制改革等，旨在形成自然壟斷性行業的主業突出、網絡開放、競爭有效的經營格局。這類行業大多是基礎性行業，對整體經濟效率影響巨大。這些改革能否成功推進，對市場經濟公平競爭環境的形成以及下游產業的成本降低等，具有決定性作用。因此，這兩類行業取得突破，是新時期國企改革是否得到實質推進的基本標志。雖然問題復雜和困難巨大，但必須下決心積極推進，否則無法表明新時期我國已實質推進了國有企業改革。