試論對公安刑事拘留權的檢察監督

陳明濤

內容摘要：公安機關適用刑事拘留權只需依照內部執法程序獨自決定，無需其他機關審查批準，且執行權屬公安機關。若此項權力游離于監督之外，給執法者的濫用提供了條件和時機。將公安機關的拘留權納入檢察監督，可豐富檢察機關法律監督職能的內涵。對公安機關拘留權的監督制度構建可借鑒司法審查制度，實行檢察機關審查批準查機制，同時應完善檢察院審查拘留權的監督制約。

關鍵詞：公安機關 刑事拘留權 檢察 監督

公安機關刑事拘留是指公安機關可以通過行政手段獨立決定拘留等剝奪公民人身自由權的一種行政權力，也是保證巧事訴訟活動順利進行了一種強制措施。公安機關的拘留權亦應納入檢察監督，以進一步豐富檢察機關法律監督職能的內涵。

一、對公安拘留權監督之必要

（一）公安拘留權缺乏有效監督

在體制內監督方面，《公安機關辦理刑事案件程序規定》規定：公安機關應當建立和完善辦案責任制度、錯案責任追究制度等內部監督制度。在刑事訴訟中，上級公安機關發現下級公安機關作出的決定或者辦理的案件有錯誤，有權予以撤銷或者變更，也可以通知下級公安機關予以糾正。但這些內部監督的規定，很難保證監督的有效性，說是監督，實際上大多是護短。在體制外監督方面，公安機關相對較少采取的逮捕強制措施，都必須要經過同級檢察機關的批準，而對大量適用的刑事拘留卻無此類規定，使得對刑事拘留外部監督缺乏。

（二）公安機關拘留權有濫用可能

刑事拘留事涉人身自由，一旦濫用會直接對公民基本權利形成侵害，會破壞執法公正性，損壞公安機關乃至整個政府的執法權威。公安機關適用刑事拘留只需依照內部執法程序獨自決定，無需其他機關審查批準，且執行權屬公安機關。這種公安機關既當“運動員”，又當“裁判員”，既享有決定權，又有執行權的規定，契合公安機關對“行政效率至上”的追求，但卻不可避免會出現公安機關對刑事拘留自由裁量權大、隨意性強等問題，同時也回避了司法權對行政權的審查和制約，使此項限制公民人身自由的權力游離于監督之外，給執法者的濫用提供了條件和時機。司法實踐中公安機關尤其是基層公安機關的警力相對不足，偵查手段相對落后的現狀來看，確實比較困難，因此隨意延長拘留期限的問題比較突出。

（三）救濟機制存在固有的缺陷

在國家權力體系中，行政權具有普遍適用性和天然擴張性，公安機關拘留權同樣具有這一屬性。但現有的監督救濟機制并未適應對行政權力的有效制約，也未能滿足對公民權利充分救濟的需要。對錯誤的刑事拘留決定，公安機關一般通過取保候審的手段來回避，因此實踐中“一保了之”的例子很多，同時就錯誤刑事拘留申請國家賠償的情況也很少。

二、對公安機關拘留權實行檢察監督的依據

（一）對公安機關拘留權實行監督具有理論基礎

權力制衡原理是對公安機關拘留權實行檢察監督的法理學理論基礎。英國大史學家阿克頓講過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”法國啟蒙思想家孟德斯鳩更為直接：“一切有權力的人都容易濫用權力……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”作為具有侵略性、擴張性的行政權，更應受到監督制約。人民代表大會制度下的分權理論是行政權力檢察監督的憲法學理論基礎。根據人民代表大會制度理論，國家政權劃分為國家立法權、行政權、審判權和檢察權，立法權高于行政權、審判權和檢察權，檢察權與行政權、審判權處于平行地位。這是檢察權與行政權兩種權力相互制約的前提。

（二）對公安機關拘留權實行檢察監督有現實法律實踐基礎

公安部在一些行政規章中如2004年《公安機關適用繼續盤問規定》第6條規定：公安機關適用繼續盤問，依法接受人民檢察院、行政監察機關以及社會和公民的監督；2007年《公安機關海上執法工作規定》第22條規定：公安邊防海警應當建立健全內部執法監督、執法質量考核評議和執法過錯責任追究等制度，并接受警務督察部門的現場督察和檢察機關的法律監督。這都是檢察權監督公安適用行政權的法律實踐體現。

（三）對公安機關拘留權實行檢察監督是法律監督應有之意

我國《憲法》第129條明確規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關”。檢察監督是檢察機關根據權力機關的授權而進行的專門的、具體的監督，是從國家的一般職能中分離出來，與行政權、司法權平行的國家基本權力的一種，對行政權的監督是其內在應有之意。對包括公安機關拘留權在內的行政機關履行法定職責的合法性、行政機關工作人員的貪瀆等行政行為實行檢察監督，也是法律監督權的職能回歸。同時，檢察監督主要有刑事立案監督、偵查活動監督、刑事審判監督、民事行政訴訟監督、刑罰執行監督等，而刑事拘留屬于偵查活動，將其納入監督范圍也是法律監督權能發展完善的必然要求。

（四）對公安機關拘留權實行檢察監督是司法救濟重要途徑

無救濟就無權利。司法救濟是現代法治的必然要求，對行政權侵犯公民合法權利進行救濟是法治化進程的重要標志。對公安機關錯誤拘留決定目前也有提起行政復議、行政訴訟和向上級機關提出復議、提出賠償申請等救濟途徑，但都是一種事后監督，且效率很低，實踐中效果也不好，而由檢察機關通過行使法律監督權來對行政權進行監督、制約，最直接，效率最高，效果最好。

三、對公安拘留權檢察監督的制度構建

（一）對公安機關拘留權監督制度構建可借鑒司法審查制度

憲法在公民權利部分中規定：“任何公民，非經人民檢察院不準或決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”這背后蘊含的邏輯就是：由檢察機關對公安機關涉及可能侵犯基本人權的強制措施進行法律監督，以防范公安機關濫用偵查權，以維護公民的基本權利不受非法侵犯。《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》等國際公約都規定：凡涉及到對犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強制措施時，必須事先經過司法機關的審查與批準。在強調人權保障的今天，司法審查已成為一項普遍遵行的程序法治機制。司法審查制度是一種為了維護公民的合法權益的權利救濟機制，是對公共權力運用的合法性與合理性進行審查的一項重要制度。在我國，逮捕作為一項對公民權利的影響是重大的，剝奪人身自由、侵犯人的權利的強制措施，必須經由作為司法機關的檢察機關批準。因此，可以把批捕權看作為一種準司法審查權，作為對公安機關刑事拘留權監督的一種借鑒。

（二）公安機關拘留權刑事審查機制的基本構建

建議設置檢察機關對公安機關的刑事拘留實行檢察機關審查批準查機制，具體而言，應在再修改后的《刑訴法》中至少包含以下規定：除非常緊急的拘留可以事后獲得批準外，在公安機關適用拘留措施時和逮捕一樣，應當得到檢察機關的審查批準。公安機關必須事先向檢察院提出拘留申請，由檢察院對行政拘留是否具備“正當和充分的理由”進行審查，然后作出是否準許的裁決。在緊急情況下，如阻止犯罪發生、阻止危害發生、避免急迫危險，可以先行拘留，于事后補交申請。刑事拘留可以完全按照審查逮捕的模式，由審查逮捕部門審查決定。對于提請審查批準時間延長刑事拘留期限或拘留后需要變更其他強制措施的，亦須經檢察機關批準或同意后方可延長或變更。

（三）完善檢察院審查拘留權的監督制約

1.增加對被拘留羈押人的救濟程序。對檢察機關作出的批準拘留決定不服的，賦予其申請復議，對復議不服，拘留羈押對象還可向上一級人民檢察院提請復核；對羈押過程中申請復議亦應限定一定條件，以防止其濫用權利浪費司法資源，但條件不宜過高，只要拘留羈押對象有初步的證據證明，拘留時所依據的情況已經發生改變，或者提出新的證據證明不應被拘留，檢察機關就應當進行審查，做出復議。同時在拘留審查程序中引入聽證制度。由公安辦案人員和拘留對象共同參與，表達和提出各自的證據，由檢察官負責主持，必要時經申請可以邀請人民監督員參加，保障過程的透明和公正性。檢察機關對批準拘留后羈押亦負有定期審查義務，應開展羈押必要性審查。

2.充分保障拘留羈押對象獲得律師幫助權。被拘留羈押對象有獲得律師幫助權利，同時應賦予辯護律師以更多的權利，以使其在聽證程序中實現雙方的平等對抗，并在此后幫助被拘留羈押對象更好行使權利。

3.加大國家賠償制度的落實力度。進一步明確檢察機關錯誤拘留的賠償責任，促使檢察機關審慎的行使審查拘留權。