跨區域辦理環境資源刑事案件工作機制初探

陳明+米雙鵬

內容摘要：跨區域辦理環境資源刑事案件既有法律和政策依據，又有現實的必要性。當前檢察機關跨區域辦理環境資源刑事案件在管轄制度、機構設置、專業能力、工作銜接等方面均存在問題，應當從我國生態資源實際出發，根據相關試點情況，借鑒國內外已有先例，逐步確立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，健全機構設置，強化辦案專業性，建立健全跨區域多部門司法協調機制和“兩法銜接”機制。

關鍵詞：跨區域 環境資源刑事案件 指定管轄

一、我國環境資源刑事案件跨區域辦理的依據

從法律和政策上看，《刑事訴訟法》關于指定管轄的規定為環境資源刑事案件跨區域辦理提供了法律依據，[1]而司法改革推進過程中黨中央和司法機關先后出臺的系列文件，為跨區域辦案提供了政策支持。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”2014年6月，最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作、為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《意見》）指出“探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度”，即將環境資源領域作為制度探索的突破口，為跨行政區劃管轄辦理環境資源案件提供了政策依據。同年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”，從機構設置的角度再次對跨區域辦案作出規定。

從學理和實踐上看，跨區域管轄辦理破壞環境資源刑事案件具有現實的必要性，具體表現在以下三個方面：第一，體現了生態環境系統、整體的自然屬性。生態環境是一個有機整體，其組成的各種環境要素相互聯系、彼此依存，由此環境資源刑事案件同樣具有顯著的整體性、復合性、相關性等特點。唯有實現該類案件跨區域辦理，方不至于失去辦案的基礎，迷失司法保護的方向。第二，有利于克服司法地方化。我國檢察院的設置基本上是依托于行政區劃而設立，每個檢察院只對其對應的行政區劃內的案件擁有管轄權，當檢察院的人事任免和財政供給分別受到所在行政區劃的權力機關、行政機關約束控制時，難免為保護本行政區劃單位利益而背離公正、獨立等價值要求，而將司法管轄與行政區劃適當分離不失為一條解決這類司法地方化問題的途徑。第三，符合辦案專業化、標準化要求。環境資源刑事案件常涉及技術性、專業性較強的問題，各地司法機關在執法尺度、辦案標準上往往存在差異。只有以流域等生態系統或以生態功能區為單位為單位跨區域管轄辦理，才能有效整合司法資源，發揮專業辦案人才效用，統一辦案標準，消除執法差異。

二、跨區域管轄辦理案件現狀

為提高跨區域環境資源刑事案件辦理質效，我國多地司法機關在集中管轄辦案方面進行了探索。2007年，貴州省貴陽市中級人民法院通過指定管轄的方式將貴陽市內的環境資源案件交由清鎮市法院管轄，該院設立專門環保法庭集中辦理，開了跨區域管轄辦理環境資源案件的先河，之后該環保法庭的管轄范圍不斷擴大。2014年4月，貴州省高級人民法院下發《關于環境保護案件指定集中管轄的規定（試行）》，將全省劃定為5個生態環境司法保護板塊，在省法院、4個中級法院設立生態環境保護審判庭，在清鎮市法院等5個基層法院設立生態環境保護人民法庭，對全省環境民事、行政案件實行統一集中管轄，不過管轄的范圍不包括環境資源刑事案件。江蘇省也進行了類似的試點探索，該省無錫市確定濱湖、江陰、宜興、錫山4家基層法院的環保合議庭，分別管轄無錫地區9個市、區的環境資源類案件，一定程度上打破了行政區劃限制。此外，重慶市高級人民法院、市檢察院、市公安局、市環保局也于2011年11月共同出臺《關于試點集中辦理環境保護案件的意見》，同樣通過指定管轄的方式確定由渝北、萬州兩地法院、檢察院分別試點集中管轄一分院、二分院所轄各區縣內的環境資源民事、行政及刑事案件，2014年將范圍擴大至全市。十八屆四中全會后，上海和北京先后成立了跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，跨地區的重大環境資源保護刑事案件是其管轄的重要案件類型。由此可見，建立跨行政區劃的司法機關，對環境資源刑事案件實行跨區域集中管轄，已經成為未來環境司法保護的趨勢，這既是全面推進依法治國的要求，也是響應人民群眾環保呼聲的必然舉措。

三、檢察機關跨區域辦理環境資源刑事案件面臨的困境

檢察機關作為法律監督機關，在打擊環境資源刑事犯罪、監督環境執法司法活動等領域具有重要地位和作用。然而，檢察機關在跨區域辦理環境資源刑事案件方面還面臨諸多困境。

（一）指定管轄的臨時性和限制性

從跨行政區劃辦理環境資源案件試點的情況來看，各地基本上是通過指定管轄的方式改變環境資源案件的司法管轄權，是對司法管轄和行政區劃適當分離的有益探索，但是存在以下兩個問題：一是指定管轄是在不修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等法律的前提下采取的應急措施，主要針對個案而言，存在著臨時性和不確定性，并非常態性制度設計；二是指定管轄的范圍主要集中在省級和地市級兩級，最高人民法院、最高人民檢察院跨省（直轄市、自治區）指定管轄的情況尚未出現過，而跨省（直轄市、自治區）的環境資源刑事案件卻不少。

（二）檢察機關機構設置不健全

據初步統計，自2007年貴陽清鎮市人民法院成立我國第一家生態保護法庭以來，至2014年7月最高人民法院環境資源審判庭成立，全國已經有16個省（區、市）設立了134個環境保護法庭、合議庭或者巡回法庭。[2]相比而言，檢察機關在環境資源司法專門化方面落后于法院。雖然貴州、重慶、福建、青海等地檢察院探索設立了生態保護檢察局、生態環境保護檢察處、環保檢察室等專門機構，但是除了貴州省三級檢察機關均設立了專門機構之外，其他幾處為部分地級市院或基層院，無對口的上級部門進行專門業務指導和工作管理，何況絕大多數檢察院的環境資源檢察業務是散落于公訴、偵查監督、民事行政檢察等部門，既得不到足夠的重視，又難以有效整合和利用相關資源。相對于法院環境資源審判庭實行民事、行政、刑事審判三合一，檢察機關辦理的案件主要為刑事案件，加上各地環境資源狀況不同，如果成立專門機構僅辦理所在行政區劃的環境資源刑事案件，就存在案源少、案件種類單一的問題。以重慶市萬州區人民檢察院為例，該院環保檢察室2015年集中受理渝東北一區八縣的環境資源90件182人，其中萬州區18件40人，而梁平縣和云陽縣分別只有4件14人、3件6人，各地區案件數量差異較大。

（三）辦案人員專業性不足

環境資源刑事案件具有較強的專業性，蓄積測算方法、污染物質的鑒定、因果關系的認定等問題往往事關罪與非罪、此罪與彼罪、證據充分與不足，系案件審查的重要內容。而從檢察機關試點來看，承辦跨區域環境資源刑事案件的辦案人員要么在公訴部門全體辦案人員輪換，要么指定其中部分人員相對固定進行辦理，即使是成立了專門檢察機構的單位，也是從公訴部門抽調的普通干警，不具備審查專業問題或鑒定意見的知識和技能。為彌補這方面的缺陷，少數檢察機關嘗試求助于環保部門等專業部門或機構，但是這種求助僅具有個案性、臨時性，尚未形成長效的協作機制。

（四）各辦案部門溝通協調不暢

從我國試點情況看，雖然環境資源刑事案件由檢察機關跨區域辦理，但是案件偵查依然由各行政區劃所在地的公安機關負責，于是檢察機關與偵查機關的關系由“一對一”變為“一對多”，如何與多個區不同辦案部門有效協調溝通成為擺在檢察機關面前的難題。以重慶市萬州區人民檢察院為例，該院負責渝東北一區八縣環境資源刑事案件的審查起訴工作，案件偵查和審查批準逮捕均由當地公安機關和檢察機關負責。2012年以來，面對二十余個不同的辦案部門，該院在案件受理、辦案標準、辦案程序等方面遇到難題三十余個，空間距離遠、辦案部門多、觀念意識有差異等都為該院與各辦案部門的溝通協調增添了諸多困難。

（五）環境資源行政執法與刑事司法銜接機制不完善

近年來，檢察機關在健全行政執法與刑事司法銜接機制上做了許多努力，許多地區也建立了“兩法銜接”信息共享平臺，為監督行政執法提供了渠道，但是平臺的運用、管理、維護以及跨區域監管卻還存在許多問題。以筆者調查的重慶市萬州區人民檢察院來看，行政執法機關錄入信息不全、不及時問題突出，檢察機關缺乏專門部門或人員實施監管，以致平臺沒有發揮應有的作用。該院雖然已經成立環保檢察室，但是環境資源行政執法與刑事司法銜的工作由統管“兩法銜接”工作的偵監部門負責，且該院對本轄區以外的與辦理案件相關的環境行政執法機關很難實施監督。

四、完善檢察機關跨區域辦理環境資源刑事案件機制的建議

完善檢察機關跨區域辦理環境資源刑事案件機制，既要從司法制度上做好頂層設計，又要在辦案機構、辦案人員上打好基礎，還要在微觀層面上解決好辦案實踐中的溝通、協調和銜接問題。

（一）逐步在立法上確立與行政區劃適當分離的司法管轄制度

首先，積極總結各地通過指定管轄實行跨行政區劃管轄辦案的經驗和方法，擴大試點范圍，探索解決不同區域、領域和案件類型上行政區劃與司法區劃分離過程中存在的問題，為建立普適性制度奠定實踐基礎；其次，用足、用活指定管轄、提級管轄等方式，逐步從最高人民法院、最高人民檢察院的角度，立足全國，解決跨省、直轄市、自治區的環境資源案件管轄問題；最后，對現有涉及司法管轄權的法律進行修改，改變背離自然生態系統，完全以行政區劃為依據的管轄模式，從水、森林、空氣等環境因素的自然屬性出發，根據環境治理中對重點生態功能區、重點流域、生態紅線等元素的相關規定，結合各地生態環境保護的客觀需求，重新劃定環境資源案件的司法區劃，建立以流域等生態系統或生態功能區等單位為依據的司法管轄制度。

（二）健全檢察機關機構設置

當前環境污染日益嚴重，檢察機關應當在提起、支持環境公益訴訟、跨區域管轄辦理環境資源刑事案件等領域發揮更大的作用，而沒有專門機構或人員作為基礎，相關環保檢察工作難以有效展開。根據當前我國檢察機關機構設置的現狀，筆者認為應當結合以上司法管轄制度的變更分步進行機構設置：第一步，在現有試點的基礎上，總結經驗，完善方案，然后以環保法庭的設置為參考，擴大試點范圍，并在試點檢察院設立專門機構，專辦跨區域管轄環境資源刑事案件，案件范圍不僅限于審查起訴案件，可逐步將審查逮捕、立案監督等案件也納入集中管轄范圍，并依法履行審判監督、偵查監督、“兩法銜接”等職權。第二步，在省、直轄市、自治區檢察院乃至最高人民檢察院設置專門的環保檢察工作部門，統籌指導、管理全省、直轄市、自治區乃至全國的環保檢察工作，自上而下形成與法院相對應的環保檢察工作體系。需要說明的是，各個地區應根據各自的實際情況推進，環境資源豐富、生態環境污染破壞問題突出的地區可以先行。第三步，與司法管轄制度變更相適應，打破行政區劃的限制，以流域等生態系統或生態功能區為單位設置專門的環境資源保護檢察院，集中辦理所在系統或功能區的環境資源刑事案件。對此，國內的鐵路運輸檢察院、海事法院的構架和實踐積累為此打好了的現實基礎，澳大利亞、美國、新西蘭、俄羅斯等國外跨區域自然保護司法機構的歷史、現狀和制度能夠提供重要借鑒。如俄羅斯聯邦伏爾加河跨地區自然保護檢察院就是一個流域性的自然保護檢察院，下轄15個跨區自然保護檢察院，擁有辦理伏爾加河流域的刑事案件等廣泛職權。從它的實踐可以看出，創建自然保護檢察院，在環境保護領域實施檢察監督，有助于強化對生態環境的保護，也有助于減少環境領域發生的群體性事件，最終有利于我國的環境法制建設。[3]

（三）強化辦案專業性

一是要提升辦案人員的專業能力。雖然辦案人員一般是法律專業出身，難以在短期內掌握大量環境資源專業知識，但是通過定期培訓，有針對性地強化辦案人員某些具體方面的知識是完全可能的。當然，培訓應以服務辦案為宗旨，以解決辦案中碰到的問題為主線，才能使辦案人員在不影響日常工作的同時提高辦案能力。二是組建專家智囊團。建立檢察機關與環保部門、鑒定機構、高等院校等專業團隊的溝通協作機制，組織開展以環境資源司法保護為主題的各類比賽、論壇等活動，搭建社會各界共同參與研究、討論環境資源保護的平臺，成立檢察機關辦案咨詢的專家智囊團，為專業化辦案提供有力外部支持。三是引進專業人士參與辦案。相對于咨詢專業人士，吸收專業人士參與辦案便于其更為詳細的了解案情，同時增強其解決問題的動力和承擔責任的意識。目前，澳大利亞、新西蘭、瑞典等國家的專業性法院的審判人員組成里均有技術專家，國內也有部分法院邀請專家陪審員參與環境資源案件審理[4]。檢察機關雖無合議庭，但是可以借鑒日本、臺灣的做法，在以后的司法改革中設置檢察事務官制度，招考環境資源領域的人才進入檢察系統擔任檢察事務官，以其特殊專長輔助檢察官辦案。

（四）建立跨區域多部門司法協調機制

為解決檢察機關與多個辦案部門的溝通協調問題，統一辦案標準和執法尺度，應當強化各部門之間的溝通合作，建立跨區域多部門司法協調機制。按照訴訟規律，處于訴訟流程下游的部門掌握定案標準，因此，雖然各個地區的偵查機關或檢察機關偵查監督部門辦案標準、辦案方式等存在差異，但是只要審查起訴的檢察機關制定統一的標準，并和各地方辦案部門有效溝通，就能減少摩擦，形成打擊合力。如重慶市萬州區人民檢察院定期召開聯席會議，組織跨區域管轄的各區縣偵查機關、偵查監督部門就個案處理、類案分析及工作聯系等問題進行溝通協調，共同探討出臺工作機制，消除認識分歧，有效打擊了三峽庫區環境資源刑事犯罪。此外，筆者認為可以借鑒美國環境執法合作委員會的做法，由檢察機關主導成立跨區域、跨部門的環境刑事執法合作組織，建立不同區域的公安機關、檢察機關、環保局等部門共同參加的常態化合作機制，增強環境資源刑事犯罪打擊力度。

（五）完善行政執法與刑事司法銜接機制

第一，建立健全“兩法銜接”信息共享平臺，嚴格貫徹落實2001年國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2007年國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》等相關文件要求，建立獎懲機制、問責機制，成立專門的信息平臺監管中心，強化信息平臺維護和監管工作。第二，對于成立了環境資源保護專門機構的檢察機關，應當將環境資源方面的“兩法銜接”工作交由該專門機構負責，以發揮辦案人員專業、經驗上的優勢，準確把握行政案件與刑事案件的界限，同時探索跨區域行政執法與刑事司法的信息共享和工作銜接方式，通過不定期巡視走訪、調閱執法辦案卷宗等多種渠道獲取信息，及時督促環境資源行政執法部門移送涉罪案件。第三，強化生態修復領域“兩法銜接”，建立檢察機關與發案各地基層政府林業、國土、環保等部門的協作機制，對于自愿通過補栽樹苗、放養魚苗等方式修復生態的犯罪嫌疑人或被告人，由發案地政府相關部門提供技術支持和執行保障，檢察機關予以監督，提出量刑建議時可以根據生態修復效果酌情從輕處理，達到法律效果與生態效果的統一。

注釋：

[1]《刑事訴訟法》第26條規定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判”。

[2]數據引自最高人民法院新聞發言人孫軍工于2014年7月3日的講話。

[3]參見劉向文、王圭宇：《俄羅斯聯邦伏爾加河跨地區自然保護檢察院的改革及其啟示》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2013年第2期。

[4]如貴州省福泉市人民法院邀請該市環保局負責人陪審審理周某某環境污染侵權案。