濟南市城鄉居民基本養老保險制度實施中的問題及對策研究
——以濟南市長清區為例

張曉燕

（山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南 250357）

濟南市城鄉居民基本養老保險制度實施中的問題及對策研究
——以濟南市長清區為例

張曉燕

（山東管理學院 勞動關系學院，山東 濟南 250357）

為進一步縮小城鄉差距，實現城鄉統籌， 2014年2月，國務院決定在全國范圍內建立城鄉居民基本養老保險制度，將現行的新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施。雖然制度的實施取得了一定的成績，但還存在一些如制度激勵措施不夠、地方財政支持有限、宣傳不到位等問題。采取切實有效的制度激勵措施、加大地方政府的財政支持力度，改進宣傳方式等途徑對于促進城鄉居民基本養老保險制度的進一步完善具有重要意義。

城鄉居民基本養老保險制度；制度激勵； 地方財政支持

一、研究背景及目的

我國于2009年和2011年分別啟動了新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度的試點。2012年7月1日，正式啟動了覆蓋全國城鄉居民的養老保險制度。2014年2月21日，國務院決定將現行的新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。[1]基于對推進制度不斷完善的思考，作者以濟南市長清區為例，通過實地調查，對城鄉居民基本養老保險實施狀況進行分析，指出制度實施中存在的問題并提出相應的建議，希望能對我國城鄉居民基本養老保險制度的進一步完善起到積極作用。

二、長清區城鄉居民基本養老保險制度實施狀況

長清區位于濟南市西南部，南倚泰山，西臨黃河，總面積1178平方公里，轄區設有文昌、平安、崮云湖、五峰山4個街道以及歸德、孝里、馬山、萬德、張夏、雙泉6個鎮，585個行政村，總人口57.87萬人。2011年9月，長清區將新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施，在國家相關規定的基礎上，將繳費檔次設為每年100元到5000元12個檔次，其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。設置了具體的補貼標準：如繳費100元補貼30元、300元補貼36元、500元補貼42元、600元補貼45元、800元補貼51元、1000元補貼57元。隨著繳費檔次的提高逐次增加，最高的5000元繳費檔次可補貼100元。基礎養老金調整為每人每月85元，對于養老保險待遇領取人死亡且在死亡后30日內辦理居民養老保險注銷登記的，一次性發給800元喪葬補助金，所需資金由市和縣（市）區政府按4：6的比例分擔。[2]

三、調查情況及相關數據描述

（一）調查研究方法

設計調查問卷和訪談提綱，采取以家庭戶為單位隨機發放調查問卷和現場訪談為主的形式進行調查。本次調查涉及四個鄉鎮（街道）的8個行政村，隨機發放215份問卷，回收問卷207份，問卷有效率為96.3%。通過對問卷分析、對當地相關部門工作人員進行訪談，分析制度實施中存在的問題及其原因，并提出解決相關問題的對策和建議。

（二）調查內容

此次問卷涉及被調查者的年齡、性別、文化程度、養老方式的選擇、參保原因、繳費檔次的選擇、對當前養老金保障水平的滿意度以及對養老保險的認識等17個問題。（調查問卷見附錄）

（三）調查的相關數據描述

本次調查受訪者中男性122人，占比58.9%；女性85人，占比41.1%。年齡分布大多數在36—60歲之間，其中46—60歲之間97人，占受訪人員的46.7%。受訪者的年齡結構分布情況見圖1。

四、城鄉居民養老保險制度實施中存在的問題及原因分析

（一）制度宣傳不到位，居民自主參保意識不強

根據統計，此次參與調查的207人中有179人參加了養老保險，參保率86.5%。近年來，雖然參保率在不斷上升，但是仍有很多居民對城鄉居民基本養老保險制度的認識不足，存在著理解偏差。有些人認為，既然養老保險制度規定繳費滿15年就可領養老金，等45歲時再繳費也不遲，還有人存在等到60歲以后直接領取基礎養老金的簡單想法。有些居民對城鄉居民基本養老保險制度并不了解，參保目的不明確，具有盲目性。在參保原因的調查中，大部分人自主參保意識不強，40.2%的參保者存在盲從現象，只有36.9%的參保者認為能給自己帶來好處，利于晚年生活。未參保的受訪者中有43%對于以后是否參保持觀望態度，19.5%表示會參加。調查中也發現，受訪者中46-60歲之間的參保率最高，其次是36-45歲之間的受訪者，而25歲以下的受訪者參保率最低。從訪談中了解到，很多人是從親戚朋友那里了解相關制度內容的，從居民對于養老保險制度的了解途徑也反映出相關工作人員對于養老保險制度的規定解讀不透徹，宣傳不夠深入，直接影響到居民的參保熱情（見圖2）。

圖1 受訪者年齡結構

（二）居民繳費水平不高，缺乏有效的繳費激勵機制

調查數據中60%的參保者選擇了300元的繳費檔次，22%的參保者選擇了500元的繳費檔次，僅有5%的參保者選擇了1000元以上的繳費檔次，沒有人選擇2000元以上的繳費檔次（見圖3）。不同年齡段的居民在參保意愿上存在較大差別，尤其是年輕人，對于長期性社會養老保險的興趣和熱情普遍很低，認為養老離自己還很遙遠，繳費時間長也不能獲取高的收益。

我們以300元繳費檔次為例，通過簡單的靜態計算就會發現，繳滿15年后，每月可領取養老金：(300+36)×15/139+85≈121(元)，300×15/121≈37，個人繳費部分大約37個月可收回；若選擇5000元的繳費檔次，同樣繳滿15年后，每月可領取養老金：（5000+100）×15/139+85≈635（元），5000×15/635≈118，個人繳費部分需要大約118個月可以收回。雖然2014年出臺的新政策中政府對于不同的繳費檔次采取了階梯式補助方式，但是相比原來的收益并沒有提高多少，以500元繳費檔次為例，實行階梯補助方式以后，以靜態計算相比原來每月只多出1.3元，即便選擇5000元的繳費檔次，繳費15年后每月也只比原來多出11元錢。繳費收益與繳費檔次不成正比，缺乏有效的繳費激勵機制使得居民的參保繳費水平不高。

圖3 參保者繳費檔次分布結構

（三）地方政府財政支持力度有限，養老金對居民的保障水平低

大多數受訪者都認為現行的養老金水平低，很難滿足以后的養老需求。通過對現行養老金待遇水平滿意程度的調查，發現51.4%的受訪者選擇了不滿意，20.6%的受訪者選擇了不了解，只有少數年齡較大的農村居民認為每月85元的養老金可以補貼生活，總比沒有強，可見居民對于養老金待遇水平的不滿意度還是很高的（見圖4）。以本次調查大部分參保者選擇300元的繳費檔次為例，按照靜態標準計算，一名參保者連續繳納15年保費，按照現行的基礎養老金標準，60歲以后每月可以領取養老金的數目約為（300+36）×15/139+85≈121(元)，很難維持老年人正常的生活。（注：139與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）參保居民的養老金構成包括兩部分，即基礎養老金和個人賬戶養老金。濟南市規定，

基礎養老金部分由省級以上財政補貼40%，市級與縣（區）級財政各補貼30%；自行提高部分，市級財政與縣（區）級財政分別補貼70%和30%；繳費補貼部分由縣（區）政府承擔，這就使得地方政府財政負擔較重，補貼能力有限，實施一些參保的激勵措施比較困難。

圖4 養老金保障水平滿意度調查

（四）城鄉居民基本養老保險制度與其他養老保險制度的銜接不夠完善

城鄉居民養老保險制度與其他養老保險制度的銜接還不順暢，特別是隨著城鎮化進程的加速，越來越多的農民工流動生活在城鎮和農村之間，這一群體的存在使城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度間的銜接問題顯得尤為突出。調查發現，有些外出務工人員期望能參加養老金水平高的城鎮職工養老保險，但是由于流動性大、對銜接辦法心存疑惑以及繳費能力不足等因素，沒有參加城鎮職工養老保險，又因為城鄉居民基本養老保險保障水平較低且要經常外出務工等因素，也沒有參保，所以很多農民工既沒有參加城鎮職工養老保險，也沒有參加城鄉居民養老保險。[3]有些人在務工地參加了城鎮企業職工養老保險，當這部分人返回家鄉或務工地點發生改變時，由于養老保險尚未真正實現全國統籌，養老保險制度之間的轉移、接續問題就凸顯出來，出現了很多中途斷保的情況，居民的養老得不到保障。

五、城鄉居民基本養老保險制度實施問題的解決對策

城鄉居民基本養老保險制度的實施離不開完善的制度設計和良好的運行機制，只有在二者都不斷完善的情況下，才能保證城鄉居民基本養老保險制度的持續、健康發展。對此，可以從以下方面考慮：

（一）改進宣傳方式，加大宣傳力度

通過調查發現，傳統的養老觀念是影響居民參保的一個重要因素。受其影響，城鄉居民往往更注重眼前利益。筆者認為，觀念的轉變要立足于加強宣傳，增強居民的社會養老意識，這是一項長期的任務，各縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）要持續做好城鄉居民基本養老保險制度的宣傳工作；否則，很難達到預期效果。

城鄉居民基本養老保險的對象大部分是農村居民，其知識水平有限，應不斷創新和改進宣傳方式。采用通俗易懂的語言，通過多種途徑、多種形式、大力度地進行宣傳，可以通過在村（社區）制作宣傳欄、懸掛條幅、張貼標語、發放宣傳頁、在人群集中的地方使用流動宣傳車開展政策咨詢活動等形式，提高群眾對城鄉居民基本養老保險制度的認知力度，增強其自主參保意識。

（二）制定切實有效的繳費激勵措施

只有不同群體、不同收入水平人群的參保需求得到滿足，才能調動他們參保的積極性，提高繳費水平，因此要制定切實有效的繳費激勵措施引導城鄉居民早參保、多繳費、多受益。

從調查的情況看，目前的新規定實行了繳費補貼激勵措施，在一定程度上體現了對多繳多得的激勵，但是補貼力度還不夠大，從實施的情況看并沒有取得理想的效果，還有待于進一步發揮其激勵作用。居民參保不積極，特別是中青年群體參保率低下，繳費意愿持續性不足的情況與當前缺乏繳費持續增長機制、相關激勵措施不足是分不開的，因而要設計可持續增長繳費激勵機制。建議將繳費年限與所發放基礎養老金的數額聯系起來，基礎養老金數額隨繳費年限的不斷增加而增加，形成長期繳費持續增長激勵機制，體現“長繳多得、多繳多得”的原則。[4]這對于16-45歲的中青年群體是很好的激勵，可以提高他們參保的積極性，有利于城鄉居民基本養老保險制度的順利實施。

（三）增加政府對養老金的補貼，提高養老金保障水平

我國的城鄉居民基本養老保險制度實行基礎養老金與個人賬戶相結合的模式，基礎養老金和個人繳費補貼部分由中央、省及以下地方政府負擔。由于各地經濟發展水平的差異，特別是一些經濟發展水平較低的農村地區，居民收入水平低，繳費能力有限，地方政府承擔的財政壓力過大勢必也會影響制度的實施與推進。為實現城鄉居民基本養老保險制度的健康持續發展，應當重新建構中央財政與地方財政之間的關系，合理劃分各級政府間的財政責任，中央政府要調整財政支出結構，加大對城鄉居民基本養老保險的財政投入。建立與當前經濟發展及物價指數相適應的基礎養老金動態調節機制，在此基礎上，要充分利用轉移支付機制，提高對低收入群體補貼的力度，提高養老金的保障水平。

（四）提高統籌層次，實現養老保險制度間的順利轉接

只有解決好不同養老保險制度之間的轉移接續問題，解決流動人口的后顧之憂，才能吸引他們加入到社會保障系統中來。雖然政府已經出臺了城鄉養老保險制度銜接暫行辦法，但在實行中也會遭遇一些阻力。由于全國統一的平臺尚未建立起來，統籌層次太低，各地區實行屬地管理，由于受當地政府財政水平的制約，采用的標準和辦法不一致，各地繳費水平、養老金發放、服務水平等方面都存在較大差異，這給養老保險關系的轉移接續增加了操作上的難度。要從根本上解決不同養老保險制度之間轉移接續困難的問題，必須提高統籌層次，實行統一制度、統一標準、統一管理，通過構建統一的信息系統平臺實現信息共享，建立統一的社保經辦服務管理體系，規范業務流程，處理好養老保險關系的轉移接續問題。

[1]山東省人民政府關于建立居民基本養老保險制度的實施意見[EB/OL].http://shandong.mofcom.gov.cn/article/sjtongzhi gg/201308/20130800231269.shtml .

[2]濟南市人民政府網.濟南市人民政府關于建立居民基本養老保險制度的實施意見[EB/OL].http://www.jinan.gov.cn/ art/2014/1/30/art_14829_16343.html.

[3]年底社保斷供潮再起:轉移接續難 農民工居多[N].工人日報,2013-12-31.

[4]胡曉義.深入貫徹落實黨的十八大精神 統籌推進城鄉社會保障體系建設[J].中國社會保障,2013,(1)：28-29.

(責任編輯：張會榮）

F842.67

A

2095—7416(2016)05—0064—03

2016-09-19

張曉燕（1975-），女，山東菏澤人，公共管理碩士，山東管理學院勞動關系學院教師。