中國自貿區負面清單林業外商投資管理初探

張 衎, 樊寶敏

(中國林業科學研究院林業科技信息研究所)

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中國自貿區負面清單林業外商投資管理初探

張 衎, 樊寶敏

(中國林業科學研究院林業科技信息研究所)

采用負面清單管理模式，是中國自貿區與國際接軌、深化改革開放的重要舉措，而林業管理是其中的重要內容。采用對比研究的方法，分析了中國自貿區2013—2015年3版負面清單中涉及林業的特別管理措施，總結了兩次修訂的成果。負面清單特別管理措施總數逐年遞減，對林業行業投資限制逐年減少，開放力度逐年加大。面向未來，我國林業管理部門應主動與自貿區負面清單管理模式全面對接，積極主動適應自貿區發展需要，調整和完善林業法律法規相關內容；加快與國際規則接軌，轉變林業部門管理模式和政府職能；在放寬林業外資準入條件前提下，進一步完善政策，吸引外商投資林業；提高管理效率，增強林業特別管理措施的透明度。

自貿區； 負面清單； 特別管理措施； 林業外商投資

為順應全球經濟貿易發展的新趨勢，實行更加積極主動的開放戰略，2013年8月22日經國務院批準設立，同年9月29日正式掛牌成立中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱上海自貿區)。為擴大投資領域的開放，上海自貿區率先探索并建立負面清單管理模式，借鑒國際通行規則，結合上海實際情況研究制定自貿區外商投資準入的負面清單，改革外商投資管理模式[1]。歷經兩年多的發展，上海自貿區成果顯著。為響應“一帶一路”經濟發展戰略，進一步推進改革開放進程，2015年4月21日，中國(廣東)自由貿易試驗區、中國(天津)自由貿易試驗區和中國(福建)自由貿易試驗區在3地同時正式掛牌成立，與成立近兩年的中國(上海)自由貿易區形成由南到北4大自貿區開放格局。

成立自貿區是一項重大戰略舉措，涉及國家發展的諸多領域，要求在制度上不斷跟進、做出相應調整，進而提高改革開放和科學發展的水平。林業作為國家生態文明建設、綠色經濟發展和國際經貿往來的重要組成部分，與自貿區建設有著較為密切的關系。主動適應、推進改革屬于題中應有之義。因此，研究適應自貿區建設需要的林業相關制度，對于新形勢下促進林業改革發展、使林業更好地融入和服務于國家改革開放大局具有重要意義。

一、自貿區負面清單管理模式

負面清單(negative list)是一種國際通行的外商投資管理辦法,是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。簡單地說，負面清單相當于投資領域的“黑名單”，明確列出了企業不可投資的領域和產業，體現“無法禁止即可為”的理念[2]。負面清單是國際上重要的投資準入制度，目前國際上已有70多個國家采用這一管理模式。與正面清單相比，負面清單主要有3大優勢：開放標準高、開放力度大、多采用列表方式。負面清單應具備一定前瞻性，否則將面臨較大風險[3]。

(一)負面清單背景簡介

20世紀80年代美國開始進行雙邊投資協定(Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT)和自由貿易協定(Free Trade Agreement，簡稱FTA)，在全球范圍內推行其高標準的外商投資負面清單管理模式，形成世界標準和慣例[4]。現今，歐美各國主推“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP)、“跨大西洋貿易和投資伙伴協議”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱TTIP)。在新自由貿易協定下,以“準入前國民待遇加負面清單管理”為核心的第3代國際投資規范正在引領世界投資和貿易新形勢。

(二)上海負面清單管理模式的特點

上海自貿區是我國首次采用負面清單管理模式的試驗園區，其出臺的負面清單是根據外商投資法律法規、《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》以及《外商投資產業指導目錄(2011年修訂)》所制定。自貿區采取負面清單管理模式不是簡單列出“禁止”領域和行業，而是從控制開放走向自由開放的思路演變。相比我國長期實行的外商投資準入“正面清單”管理模式，上海自貿區負面清單管理模式具有以下3個突出特點：①符合國際通行規則，開放度和透明度“前所未有”；②備案管理配套實施；③促進政府職能轉變，防范開放風險，明晰政府與企業職能分工，減少審批工作[5]。

二、負面清單林業特別管理措施及其修訂

2013—2015年，國務院、上海市政府根據中國自貿區相關規定，針對負面清單管理事項先后共出臺3個版本，經歷了2次修訂。

(一)2013版負面清單的林業管理措施

《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》[6]與林業相關管理措施共有9條(見表1)，涵蓋了4個門類，7個大類。其中，“限制性”特別管理措施共有5條，主要是針對投資與林業相關的中藥材種植、珍貴樹種原木加工、茶籽油加工、造紙和紙制品業、林業通用航空5個方面投資準入條件的限制，須以合資、合作的形式進行。“禁止性”特別管理措施共有4條。禁止外資進入主要是為保護我國稀有、特有、瀕危的優良品種，中藥材，野生動、植物及自然保護區和重要濕地。“限制性”特別管理措施可根據今后行業的發展狀況考慮逐步對外開放或放寬。對于“禁止性”特別管理措施，關系到國家珍貴珍稀資源，需要嚴格把關并制定相應配套管理法規進行監督，避免稀有、特有珍貴的品種流出。

表1 自貿區2013年負面清單中林業相關內容

(二)負面清單第一次修訂(2014版)

筆者依據《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2014年修訂)》[7]，整理制作表2。2014年修訂的負面清單取消了2013版的大類和中類的細分,統一以“領域”來代替類別，并增加國民經濟行業分類代碼一欄。其中，林業仍保留4個門類，涉及6個相關領域，共8條特別管理措施，減少了1條特別管理措施。

表2 自貿區2014年負面清單中林業相關內容

與2013年負面清單相比，2014年負面清單遵循“更開放、更透明、更國際化”的修訂目標，進一步擴大開放,實質性取消部分條款；調整分類形式,將同類條款合并；體現內外資一致性,刪除已有法律法規中禁止的條目；減少模糊表述,增加透明度[8]。2014版負面清單中林業相關特別管理措施取消了對造紙和紙制品業投資的限制，開放了該領域外資的準入。

負面清單管理模式中，對技術性較強、關乎國家安全的行業，須適時適量地提高其“限制性”條件，以保證行業控制權。在“航空運輸業”中，關于“投資農、林、漁業通用航空公司須合資、合作”這一管理措施，2014年經修訂后增加了“法定代表人須為中國籍公民，經營年限不得超過30年”的限制條件。

(三)負面清單第二次修訂(2015版)

2015年4月以來，隨著第2批自貿區的建立，新一版的負面清單也重新修訂發布，統一適用于上海、廣東、天津、福建四大自貿區。2015版刪除了2014版中增加的國民經濟行業分類代碼。經整理，與林業相關領域減至4個，而特別管理措施刪減至5條(見表3)[9]，較2014年減少了3條。

開放和透明仍是修訂新版負面清單的一大主題。在行業分類上更為細致、放得更寬、更明確。從細分行業下列示“禁止”或“允許”，要比粗略地限制一個大類更加開放明確。特別是“農、林、牧、漁業”中林業相關管理措施減少了2條“限制性”管理措施，僅保留了1條“禁止性”管理措施，并解除了該項管理措施中針對“轉基因生物研發和轉基因農作物種子、種畜禽、水產苗種生產”的禁止，充分體現了開放、透明的原則。

表3 自貿區2015年負面清單中林業相關內容

縱觀2013—2015年間中國自貿區負面清單的兩次修訂，不難發現其特別管理措施有大幅縮減。整體上，從2013年的190條經第1次修訂減至2014版的139條，減幅為26.8%；經第2次修訂減至2015版的122條，減幅為12.2%。兩次修訂累計減少68條，減幅為35.8%。林業相關特別管理措施也同步減少，由2013版9條減至2014版的8條，再減至2015版的5條，其減幅分別為11.1%和37.5%。由此可見，負面清單特別管理措施總數在2013—2015年間逐年遞減，但整體減幅明顯放緩，而與林業相關措施的減幅卻有所擴大，說明對林業行業投資限制逐年減少，開放力度逐年加大。但從林業特別管理措施占整體外商投資準入措施的比重而言，2013—2015年分別為4.74%、5.76%和4.10%，這種占比的相對穩定性在一定程度上體現出林業行業在國家對外開放戰略中的基礎性及重要性。

三、思考和建議

經濟全球化早已成為大趨勢，但我國與世界的多邊貿易體制仍障礙重重，多哈談判沒有取得新的突破。特別是由美國推動的TPP談判中，我國存在被邊緣化的危險[10]。歐盟雖然沒有成型的FTA，但也在積極研究制定新的貿易政策，注重雙邊自由貿易協定[11]。正是基于此背景，黨中央、國務院深入貫徹十八大精神、順應全球經貿發展新趨勢，實施重大舉措建設中國自由貿易試驗區，實行“一帶一路”國家戰略。林業作為國家生態文明建設、綠色經濟發展和國際經貿往來的重要組成部分，與自貿區建設有著密切的關系，國家各級林業主管部門應主動與自貿區建設相對接。筆者建議從以下方面加快改革步伐。

(一)主動適應自貿區發展需要，調整和完善林業法律法規相關內容

從自貿區負面清單林業特別管理措施的兩次修訂過程發現，林業外商投資準入條件已大幅度放寬，除涉及我國珍稀特有的物種和野生動植物領域禁止外商投資、林業通用航空限制投資以外，其他領域均開放投資。為此，需修改完善與此不符的相關林業法律制度，以促進林業投資便利化和林產品貿易自由化。同時，應出臺鼓勵擴大林產品進口、林業生物制藥等高科技企業在自貿區內發展的政策規章。筆者研究發現，《中華人民共和國森林法》(1998年4月29日修正，以下簡稱《森林法》)、《森林法實施條例》(2000年1月29日國務院發布)中的許多規定，已不符合當前自貿區建設的需要。尤其是關于采伐限額、采伐許可等方面的規定，存在管理過嚴、政策不活的問題，不利于吸引外商投資。因此筆者提出下述幾點具體建議。

1)在《森林法》第29條“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準”后面，補充“外商通過中國自貿區投資的用材林，不受采伐限額限制”的條款，以體現對外商通過中國自貿區投資林業管理的開放度。

2)在《森林法》第32條“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外”后面，補充“外商通過中國自貿區投資的用材林進行的采伐除外”。通過采伐自由，進一步放寬對外商投資我國林業產業的限制。

3)在《森林法實施條例》第33條“利用外資營造的用材林達到一定規模需要采伐的，應當在國務院批準的年森林采伐限額內，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門批準，實行采伐限額單列”后面，補充“外商通過中國自貿區投資的用材林，采伐時不受采伐限額限制，實行采伐備案制”。這樣就將原來的“采伐限額單列”改革為“采伐備案制”，使林業政策更加適應我國自貿區建設。

(二)加快與國際規則接軌，轉變林業部門管理模式和政府職能

在自貿區外部，我國林業部門針對外商投資的管理模式仍沿用《外商投資產業指導目錄(2011年修訂)》和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》的正面清單進行管理。因此，為了提高效率，要借鑒自貿區內部管理經驗，與國際規則接軌，改革現有做法，實行負面清單管理模式。我國自貿區為適應負面清單管理模式，已將“審批制”轉變為“備案制”。現有林業外商投資管理模式也需進行相應改革，實行負面清單模式管理。管理上側重于備案核查制度，加大事后監管力度。此外，應根據具體實踐的情況，逐漸壓縮或變更負面清單。深化林業行政審批制度改革，加快轉變政府職能，全面提升事中、事后監管水平。

(三)在放寬林業外資準入條件前提下，進一步改革政策，吸引外商投資林業

林業行業有其特殊性，為確保我國林木種子、野生動植物等資源保護、強化稀缺木材進出口管理等，需要一系列后續監督管理措施。對于關乎國家生態安全及資源安全的項目必須嚴格控制。在2015年最新自貿區負面清單中，已刪除“禁止投資自然保護區和國際重要濕地的建設、經營”的內容，表明我國自貿區已對外商開放了投資自然保護區和國際重要濕地的建設、經營。這就要求國家林業主管部門出臺相應的鼓勵性政策及管理方法。筆者建議在《中華人民共和國自然保護區條例》(1994年10月9日國務院第167號令發布，2011年1月8日修訂)、《濕地保護管理規定》(2013年國家林業局第32號令發布)中，補充外商通過中國自貿區投資建設和經營自然保護區、濕地的相關規定。

(四)提高管理效率，增強林業特別管理措施的透明度

為保證中國自貿區的健康持續發展，需提高每條林業相關特別管理措施的質量，在充分保障國家利益的前提下，降低外商投資準入門檻，提高林業外商投資管理的開放度和透明度。由于目前的負面清單中涉及林業方面的規定只有5條，其中4條為禁止性規定。這表明，負面清單在數量上進一步縮減的空間已經很小，故今后的主要改革方向是提高透明度，使自貿區投資管理制度更加透明和完善，在外商投資企業準入項目申報、備案、后期監管等環節都要做到網絡化、規范化，確保負面清單管理的公開、公正、透明。

[ 1 ] 周漢民，王其明，任新建.上海自貿區解讀[M].上海：復旦大學出版社，2014.

[ 2 ] 龔柏華.“法無禁止即可為”的法理與上海自貿區“負面清單”模式[J].東方法學, 2013(6):137-141.

[ 3 ] 梅新育.負面清單的潛在風險[J].中國金融,2014(13):96.

[ 4 ] 聶平香,戴麗華.美國負面清單管理模式探析及對我國的借鑒[J].國際貿易,2014(4):33-36.

[ 5 ] 劉金山,王曉曉.負面清單管理與價格成本監審的動態調整[J].市場經濟與價格,2014(6):4-6.

[ 6 ] 上海自貿區管委會網站.中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)[EB/OL].(2013-10-01)[2015-05-23].http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=a72b87f9-6505-497d-bf98-641340307cc8&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690 &MenuType=1.

[ 7 ] 上海自貿區管委會網站.中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2014年修訂)[EB/OL].(2014-07-01)[2015-05-23].http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=8f7d8298-3462-4c6f-8cc8-8c42a315143c&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690 &MenuType=1.

[ 8 ] 自郵智庫.自貿區2014版負面清單的瘦身邏輯[J].中國外資，2014(7):44-46.

[ 9 ] 上海自貿區管委會網站.國務院辦公廳關于印發自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)的通知 [EB/OL].(2015-04-20)[2015-05-23]. http:∥www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx?GID=f9bab6b4-34a6-414b-a080-383669ce93e0&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-2646770 89690&MenuType=1.

[10] 郭芳, 王紅茹.上海自貿區:中國新一輪改革開放的起點[J]. 中國經濟周刊,2013(35):26-33.

[11] WOOLCOCK S. European Union policy towards free trade agreements [J]. ECIPE Working Papers, 2007(3)：1-15.

(責任編輯 孔 艷)

Preliminary Study on the Management of Forestry Foreign Investment by Negative List in China’s Free Trade Zones

ZHANG Kan, FAN Bao-min

(ResearchInstituteofForestryPolicyandInformation,ChineseAcademyofForestry,Beijing, 100091,P.R.China)

The application of management mode with negative list is such a significant approach for China’s Free Trade Zone (FTZ) to conform to the international standards as well as deepen the reform and opening of economic policies in China, moreover, forestry management is the essential part of it. Using comparative analysis approach, this article mainly analyzes the forestry management measures in three editions of negative list from 2013 to 2015, and then summarizes the achievements of 2 revisions. The total number of special management measures in the negative list is decreasing year by year, which demonstrates that the limitation of forestry investment is reducing and our policy is increasingly opening to the international community. For the challenges in the future, Chinese forestry management departments should: fully take the initiative connection with FTZ’s negative list, positively adapt to the needs for FTZ’s development, and adjust and improve the relevant forestry laws and regulations; accelerate the conforming of international standards and rules by changing the management mode and service functions; further reform the policies to attract international investment in forestry under the premise of broadening the admission conditions of foreign investment; improve the efficiency of management, and enhance the transparency of special management measures in forestry.

FTZ (free trade zone); negative list; special management measures; forestry foreign investment

10.13931/j.cnki.bjfuss.2015116

2015-11-03

國家林業局政策法規司委托項目“適應自貿區建設需要的林業相關制度研究”。

張衎，碩士生。主要研究方向：林業政策。電話：010-62889738 Email：195282715@qq.com 地址：100091中國林業科學研究院林業科技信息研究所。

責任作者： 樊寶敏，研究員。主要研究方向：林業政策。電話：010-62889339 Email：fanbm@caf.ac.cn 地址：100091中國林業科學研究院林業科技信息研究所。

F326.2

A

1671-6116(2016)-02-0070-05