走出行政訴訟“執(zhí)行難”的困境

化耀民

【摘要】目前，執(zhí)行難已經(jīng)成為我國(guó)行政訴訟案件中的三大癥結(jié)之一，尤其是對(duì)作為勝訴方的行政相對(duì)人合法利益的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了阻礙。基于法律正義與當(dāng)事人利益的考量，在新《行政訴訟法》施行之際，通過(guò)對(duì)其成因進(jìn)行分析并提出可行性建議，旨在完善相關(guān)的行政訴訟法律制度，提升人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中的主動(dòng)性，走出行政訴訟“執(zhí)行難”的困境。

【關(guān)鍵詞】行政案件 執(zhí)行難 強(qiáng)制措施

一、行政訴訟案件強(qiáng)制執(zhí)行難的司法現(xiàn)狀及原因分析

（一）司法權(quán)與行政權(quán)的矛盾

行政訴訟中強(qiáng)制執(zhí)行難的問(wèn)題，其首要原因還在于法院的司法權(quán)與行政機(jī)關(guān)行政權(quán)之間的博弈。從下列表現(xiàn)可以看出，在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)無(wú)疑強(qiáng)勢(shì)于司法權(quán)。我國(guó)古代的訴訟傳統(tǒng)即為不區(qū)分行政權(quán)與司法權(quán)，而是將兩者合二為一，上到州牧、郡守，下致有秩、嗇夫，他們既是當(dāng)?shù)氐男姓鞴芄賳T，又是司法審判人員。這種傳統(tǒng)的積習(xí)對(duì)現(xiàn)代的塑造力要遠(yuǎn)大于現(xiàn)代對(duì)傳統(tǒng)的改變力，至今仍具有重要的影響。例如，我國(guó)法官的等級(jí)化情況極為明顯，形成了由普通法官到庭長(zhǎng)、再到副院長(zhǎng)和院長(zhǎng)的裁判等級(jí)體制與科級(jí)、處級(jí)、局級(jí)、部級(jí)等法官位階體制，從而使得法院的組織形式與組織結(jié)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)無(wú)異，法院的管理也基本上以行政的方式進(jìn)行。

司法地方化又被稱為司法地方保護(hù)化，其本質(zhì)是地方非法截留司法權(quán)，使得案件在審理與判決的過(guò)程中偏袒于本地一方。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了行政案件一般應(yīng)向做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)組織所在地的人民法院提起訴訟，即由當(dāng)?shù)氐娜嗣穹ㄔ簩徖韺?duì)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)提起的訴訟。因此，司法地方化在行政訴訟案件領(lǐng)域就變得尤為明顯，尤其在以行政機(jī)關(guān)為被告的強(qiáng)制執(zhí)行中，金錢(qián)、財(cái)物的履行尚可通過(guò)劃撥、凍結(jié)等方式執(zhí)行，而對(duì)于被告不履行所適用的強(qiáng)制措施，法院很難采用，或者只是被動(dòng)式的采用，這無(wú)疑給原告的利益帶來(lái)了損害。而司法地方化的成因，與法院的組織系統(tǒng)有著密切的聯(lián)系。

（二）執(zhí)行措施欠缺強(qiáng)制能力

（1）行政強(qiáng)制措施種類少，難以滿足司法實(shí)踐的需要。我國(guó)《行政訴訟法》第九十六條對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段做出了如下規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，第一審人民法院可以采取下列措施：（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款；（三）將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；（四）向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱乃痉ń忉屵M(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)拒絕履行人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定的行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人可以予以罰款處罰。以上措施看似豐滿，但在具體操作過(guò)程中仍然不足：對(duì)于金錢(qián)義務(wù)的給付，法院尚可通過(guò)劃撥的方式予以執(zhí)行，但是對(duì)具體行為，尤其是對(duì)不可代履行之行為的執(zhí)行，法院只能通過(guò)罰款這一直接方法進(jìn)行敦促，除此之外的司法建議以及追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，往往處于被動(dòng)或難以真正實(shí)施，其實(shí)際效益并不可觀。

（2）行政強(qiáng)制措施力度弱，難以對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)的行政主體。上述強(qiáng)制執(zhí)行措施亦存在立法上的滯后性，已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。例如在對(duì)拒不履行生效判決、裁定的行政機(jī)關(guān)處罰方面，每日五十至一百元的罰款顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展水平，該措施的強(qiáng)制能力亦大幅度下降，難以有效敦促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行相應(yīng)義務(wù)。此外，提出相應(yīng)的司法建議以及追究當(dāng)事人刑事責(zé)任等措施，雖然會(huì)對(duì)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的威懾作用，但其主動(dòng)權(quán)并不在法院：對(duì)于前者，法院只是提出相對(duì)正式的建議，其本身并不具有強(qiáng)制性；而對(duì)于后者，法院即使追究相應(yīng)的刑事責(zé)任，也不能通過(guò)行政訴訟程序予以解決，仍要通過(guò)公訴機(jī)關(guān)重新提起刑事訴訟程序，并不能達(dá)到直接強(qiáng)制執(zhí)行的目的。由此可見(jiàn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，人民法院在面對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行時(shí)存在手段少、力度弱的現(xiàn)狀，亟需更為多元化的具體措施來(lái)應(yīng)對(duì)執(zhí)行難的被動(dòng)局面。

（三）法治意識(shí)不甚健全

從本質(zhì)上看，行政訴訟強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政相對(duì)人勝訴后實(shí)體權(quán)利的回歸，是權(quán)利的又一次保障。行政相對(duì)人因?yàn)樾姓黧w做出的具體行政行為或者行政不作為受到了相應(yīng)的不法侵害，通過(guò)訴訟的方式請(qǐng)求法院做出利己的裁判，是法律對(duì)其合法權(quán)益進(jìn)行肯定與認(rèn)可。相關(guān)行政機(jī)關(guān)出于傳統(tǒng)以行政機(jī)關(guān)為核心的思想的影響，未能及時(shí)履行法律責(zé)任，則給法律的公平公正以及人民法院司法裁判的公定力、既定力、強(qiáng)制力帶來(lái)了不利的影響，間接導(dǎo)致了“執(zhí)行難”的現(xiàn)象。

二、解決行政訴訟案件強(qiáng)制“執(zhí)行難”的可行性建議

（一）健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化司法建議的實(shí)際作用

新《行政訴訟法》并未就司法建議的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，這表明立法機(jī)關(guān)仍非常重視司法建議在敦促行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)法律義務(wù)中的積極作用。為了進(jìn)一步強(qiáng)化司法建議的實(shí)際效力，必須健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)的施壓來(lái)促使生效判決的履行。

對(duì)此，一方面要將內(nèi)部監(jiān)督納入法治的軌道，這不僅要求監(jiān)督權(quán)的分配、運(yùn)行得到法律的調(diào)整，更需要對(duì)監(jiān)督的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、后果做出法律上明確的規(guī)定，以保證監(jiān)督者不濫用權(quán)力，被監(jiān)督者能自覺(jué)履行其義務(wù)。另一方面，還要完善多元化的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，除了完善行政機(jī)關(guān)之間的雙向監(jiān)督外，還要進(jìn)一步構(gòu)建行政機(jī)關(guān)工作人員之間的雙向監(jiān)督，即建立行政機(jī)關(guān)一般工作人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制，以拓寬監(jiān)督的范圍，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的效力。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化相關(guān)人員的法治意識(shí)

目前，我國(guó)政府已逐步由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，將職能明確為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面，但是，仍有部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員“官本位”、“裙帶關(guān)系”等既存意識(shí)形態(tài)與社會(huì)的發(fā)展存在著錯(cuò)位和偏差，一定程度上對(duì)生效判決的強(qiáng)制執(zhí)行帶來(lái)了阻礙。行政機(jī)關(guān)作風(fēng)的改變主要依賴于其工作人員思想觀念的轉(zhuǎn)變，應(yīng)要求其樹(shù)立憲法與法律至上的法治觀念；尊重法院判決，遵從法律程序，提高依法行政的水平；強(qiáng)化服務(wù)理念，明確責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]廖奕.司法行政：中國(guó)司法行政化及其檢討[J].甘肅理論學(xué)刊，2000，（1）.