社會共治食品安全的理論基礎及實踐指導

◎余聰

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社會共治食品安全的理論基礎及實踐指導

◎余聰

摘要：食品問題作為一項復雜的公共問題需要社會共治，食品安全的社會共治是理論與現實的必然選擇。建議主要依靠政府、媒體、社會組織、第三方認證和檢測機構、食品生產者、消費者等主體參與，通過各方的努力實現食品安全社會共治。

關鍵詞：食品安全；社會共治；公共治理

長期以來，我國對于食品安全的監管方式一直強調政府的權威管理，但頻發的食品安全事件一次次讓食品安全問題成為社會熱議的焦點。稀缺的執法資源和繁重的執法負荷之下，保障食品安全亟須治理工具的多元化轉變，以逐步脫離傳統的治理框架，不斷從行政性規制走向社會性規制。新《食品安全法》強化了“食品安全社會共治”概念，我國食品安全治理模式也由此發生轉變，從自上而下的政府治理轉向社會多方參與的社會共治。社會共治原則的提出，創新了市場監管方式和社會管理模式，對今后的食品安全監管和治理具有重要意義。

公共治理理論與食品安全社會共治的契合

食品作為人類生存的能量來源和社會前進發展的物質基礎，關系到社會穩定和經濟發展。食品安全涉及社會中絕大多數不特定公眾的共同利益，因此具有公共產品的性質。食品安全管理是公共管理的重要部分，可以把公共治理的觀點作為食品安全問題研究的基礎思路和方向。

1.解決雙重失靈背景下的產物

公共治理的興起，伴隨的是西方政治學家對傳統公共行政和新公共管理的理論批判和范式重構［1］。公共治理理論是在政府、市場雙重失靈的背景下產生的，它有助于解決政府對市場監管失敗的現象，以及市場無法解決的本身存在的市場缺陷問題。同時它在參與機制中引入第三部門，形成多方參與的治理格局。第三部門的興起為社會治理注入了新的力量，政府不再是單一的依靠，多方主體的出現增加了各方平等對話的機會，也增加了通力合作、共同解決問題的效率。我國從2004年頒布《關于進一步加強食品安全工作的決定》確立分段監管，到2013年食品監管大部制改革后的國家食品藥品監督管理總局正式掛牌，其間經歷了2008年“三鹿奶粉”事件后我國食品安全嚴峻態勢的暴露。從2013年食品安全宣傳周活動提出“社會共治”到2015年《食品安全法》正式確立食品安全的社會共治原則，正是基于食品安全事件屢屢發生，造成民眾對食品企業的信任危機和對政府監管能力質疑的背景。

2.差異化的主體定位

公共治理理論的核心是參與主體的多元性。它一方面解決了治理理論大而寬泛的問題，有利于明確治理的對象和范圍，另一方面脫離了以政府為中心的治理方式，讓更多社會主體得到參與的機會，有利于顯示公共行政領域的公共性。社會管理方式的變革與國情密切相關，社會共治要想落地生根，就必須契合我國食品安全的現狀。因此“社會共治”這一新概念的提出，必然要在現有理論基礎之上有所變化。社會共治的提法之所以不同于公共治理，正是因為這一新原則的落腳點在社會，參與的多元主體中社會主體是中心。雖然社會共治是多元主體的共同治理，但不代表所有主體都要發揮相同的作用，其創新和發展之處在于主體定位更強調社會作用，是結合實踐發展的因地制宜的新理論。

3.公共治理是社會共治發展的必經階段

公共治理不同于傳統的政府管制，是脫離傳統威權管理模式的一次飛躍。而社會共治的提出，特別是應用于食品安全領域的社會共治，是基于我國國情而產生和發展的。由于我國的食品行業受到傳統文化及制作工藝的約束，在標準化的管理和運用上欠缺經驗，而社會共治針對這一情況，既考慮到政府管制的負效應，也考慮到公共治理在我國社會環境中的局限性，可以說社會共治是脫離多元管理模式的再次飛躍。公共治理作為西方較為成熟的公共行政管理經驗，與社會共治理論有天然的契合，能夠為食品安全社會共治提供借鑒和參考。但是在實踐應用的過程中，需要結合我國食品行業的發展情況，更加重視和強調社會力量的作用。

公共治理是一個過渡階段，是公共管理在食品安全領域的應用。要想全面實現社會共治，必然要在公共治理的基礎上，發揮社會主體的作用。因此本文認為公共治理是社會共治發展的必經階段，能夠為其提供理論上的指導，食品安全社會共治是公共治理理論在食品安全領域的實踐發展。

食品安全社會共治的解讀及實踐指導

1.原則解讀的廣義與狹義

食品安全領域社會共治，對其可以有兩種理解。廣義理解是其同公共治理一樣，是多元主體參與的合力型治理，由政府公權力主體、社會性主體以及企業和消費者私主體共同組成。不同點在于社會共治中更傾向于發揮社會性力量。在我國當前的國情下，對于政府公權力主體而言，由于監管不力，大量的食品安全事件都是由媒體曝光，政府被動地陷入出現問題-引起關注-修改相應的法律法規、加強監管-再出現問題-再引起關注-再修改相應的法律法規、加強監管的應對怪圈之中。而私主體的管理也存在問題：一是食品行業中，主體多為小而分散的個體經營者，在逐利性之下缺少自我管制的意識；二是私主體管理力量有限，無論是管理資金還是管理經驗都存在問題；三是即使是大型的食品生產企業，在幾次的大型食品安全事件發生后，公眾對其也降低了信任程度。因此更好地發揮社會性力量，是解決食品安全問題的一次新轉機。狹義的食品安全社會共治僅指社會性主體的參與，包括媒體、第三方機構和行業協會等非公權力機構，這樣的理解下完全彰顯了社會共治的社會性和公共性，強調了社會力量發揮作用。但是從新《食品安全法》中建立的四項新制度中可以看出，行業協會建立健全行業規范和獎懲機制、消費者組織的社會監督制度主要依靠社會力量完成，食品安全有獎舉報制度、食品安全信息公布制度主要由政府完成，這些制度的實施不能僅僅憑借社會力量完成。

綜上，對于食品安全社會共治應做廣義理解，但多元主體的核心是社會性力量。在公共治理理論作為理論基礎的前提下，食品安全的社會共治是以社會性主體為核心的，與政府公權力主體、企業消費者私權利主體共同形成的非均等性治理。

2.公權力主體逐漸減弱作用

公權力主體是以政府為主導的國家力量，基于國家權力并以強制力作為后盾。在食品安全治理理念的轉變中，前期的基本思路是簡政放權，主要通過引導各方有序參與到食品安全治理中，發揮消費者、行業協會和新聞媒體等方面的作用，形成食品安全社會共治的格局，實現路徑是培育第三方力量并完善具體制度［2］；中期過程中，公權力主體的定位是平等的社會治理的參與者，這一階段不再是行政指導或者行政管控，而是逐步限制公權力；后期公權力主體的主要任務是完成公權力的釋放和再造［3］，從發揮主要作用逐步走向平等參與，再到發揮次要作用的共同主體。從傳統的政府治理到公共治理理論，再到社會共治理論的發展，相當于政府作為多方治理主體從全面監管到參與監管，再從發揮參與主體的核心作用轉向發揮次要作用，政府的主導功能逐步弱化。在我國食品安全應對的路徑選擇上，公共治理是必須經歷的一個階段，我國要想完全從傳統的監管一步跨越至社會主體為治理中心，存在一定難度，無法短期內實現轉變。因此政府在這一過渡和轉型過程中，更多地承擔后盾作用，總體把關并監督，從臺前的指揮者轉向幕后的服務者。

3.私權利主體意識提高并覺醒

私權利主體主要包括消費者群體和公司企業，消費者群體是食品安全的直接參與者和最大的利益相關者，更多是為了保障自身的健康安全，而企業作為食品生產者更加追求經濟利益。社會共治原則的指導下，二者在不同利益訴求的驅動之下，思想意識轉變也走向不同方向。

依照傳統的行政管理模式，由政府直接施加約束和限制，可以明確獎懲規則，保證交易建立在平等自愿的基礎上，保證社會的有序穩定，達到單純依靠市場機制難以達到的資源最大化。但是政府管制帶來的負效應也不可避免，在政府人為制造的資源短缺情況下，極易發生官員的尋租活動，同時也帶來了巨大的反腐敗成本。市場環境中的食品生產企業，作為經濟理性人，追求利益的欲望使得企業競爭中出現惡性競爭和短視性，關注于眼前的利益而忽視了未來的長遠發展，甚至會置食品安全于不顧，從事有毒有害、不符合食品安全標準的產品生產和銷售。企業法制觀念和社會責任感日趨淡薄等一系列問題都促使企業應提高自我管理意識，承擔更多的企業社會責任。從消費者群體角度出發，消費者在社會共治原則之下，成為一個龐大的群體并有著巨大的表達力量。食品安全社會共治原則之下，應該讓消費者更多參與到監管過程中，保障消費者進行監督舉報的權益，提高訴求表達意識。同時從法律實施的角度，由于信息不對稱，食品企業違法成本低，政府存在執法成本和執法能力等多方面的約束，因此鼓勵消費者參與監督，可以增加潛在違法者的防御成本，提高政府的執法能力［4］。

4.社會性主體占據主導力量

社會性力量是食品安全社會共治中獨立于公私主體的第三方監管力量，包括媒體、非政府組織和非營利組織等。根據2015年中國食品行業輿情分析報告，食品行業報告渠道中95%是通過傳統媒體，這說明公眾知曉食品安全事件的主要途徑是通過媒體行業，而不是政府的公布信息。在全球化發展的整個食品生產、貿易和消費等鏈條中，任何一個國家或地區發生食品安全事件時，其負面影響與危害都可能對世界其他國家或地區構成實質性威脅，食品安全涉及的鏈條正逐步延伸和擴展。全球食品供應鏈中的食品安全問題涉及多個國家，在應對食品安全危機時需要越來越多的相互合作，國際社會迫切需要有效的國際食品安全公共治理［5］。而國際社會中，各個國家享有主權，交往與合作中發揮重要作用的正是國際組織。目前要發揮社會性力量的主導作用，前提和基礎是社會的發育與成長，培育相關的社會組織更是重中之重。相關的食品行業協會的建立已經初具規模并積極發揮指導，然而第三方檢測機構的缺位正逐步造成政府地位的尷尬，食品行業正在熱切地呼喚第三方檢測機構的大規模誕生。

社會共治的進程是從政府的威權統治，逐步轉向政府與企業的合作，再逐步轉向政府、企業和社會組織的共同協作。通過公權力主體、社會性力量和私權利主體三大行為參與方的動態協調，以社會共治理念統籌食品安全工作，最終實現“善治”目標。

參考文獻■

［1］何翔舟，金瀟. 公共治理理論的發展及其中國定位. 學術月刊，2014，（8）：125-134.

［2］鄧剛宏. 構建食品安全社會共治模式的法治邏輯與路徑. 南京社會科學，2015，（2）：97-102.

［3］劉飛，孫中偉. 食品安全社會共治：何以可能與何以可為. 江海學刊，2015，（3）：227-233+239.

［4］應飛虎. 食品安全有獎舉報制度研究. 社會科學， 2013，（3）： 81-87.

［5］江虹，吳松江. 《國際食品法典》與食品安全公共治理. 北京：中國政法大學出版社，2015.

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

作者單位：（中國計量大學法學院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.07.016 ■ 編輯：云霞