牢固樹立綠色發展理念補齊全面建成小康社會生態環境短板

□ 環境保護部黨組書記、部長 陳吉寧

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牢固樹立綠色發展理念補齊全面建成小康社會生態環境短板

□ 環境保護部黨組書記、部長 陳吉寧

小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。全面小康集中反映了人民對美好生活的向往。過去是“求溫飽”，吃得好穿得好住得好有車開就是美好生活。現在是“求質量”，對美好生活有了更高要求，與清新空氣、清澈水質、清潔環境等更多優良生態產品密切相關。良好生態環境成為人民生活質量的重要內容，在群眾生活幸福指數中的地位不斷凸顯。

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），將綠色發展作為五大發展理念之一，把生態環境質量總體改善列為全面建成小康社會奮斗目標，對生態文明建設和環境保護作出一系列重大安排部署，提出加快補齊生態環境短板，加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，為當前和今后一個時期環境保護工作提供了根本遵循。“十三五”時期，我們的工作就是要把這些重大決策部署轉化成環境保護的路線圖和施工圖，不折不扣加以落實。

一、充分認識堅持綠色發展的重大意義

理念是行動的先導。黨的十八大以來，我們黨提出一系列重大的新理念。其中，“兩山論”和綠色發展理念至關重要、影響深遠。堅持綠水青山就是金山銀山，從根本上更新了我們關于自然資源無價的傳統認識，打破了把發展與保護對立起來的思維束縛，指明了實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共生的方法論，這也是五中全會提出綠色發展的根本要求。將綠色發展作為“十三五”乃至更長時間必須堅持的發展理念，是我國發展理論的極大豐富和重大創新，是對經濟社會發展規律和自然規律認識的深化，是執政理念和方式的深刻轉變。

（一）堅持綠色發展是加快推進生態文明建設、促進人與自然和諧的基本途徑。習近平總書記強調，走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局以來，我國生態文明建設進程明顯加快。2015年，黨中央、國務院相繼發布《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》兩個生態文明“姊妹篇”文件，明確當前和今后一個時期生態文明建設總的設計圖和路線圖，具有重要的引領和指導作用。

綠色發展注重解決的是人與自然和諧問題，將超越和揚棄現有的發展方式和發展模式，改變經濟腿長環境腿短的狀況，塑造新的發展觀和政績觀，成為社會的主流思想和核心價值觀，推動形成綠色發展方式和生活方式，這也是生態文明建設的本質要求。必須堅持綠色發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，構建節約資源和保護環境的空間格局、產業結構和生產方式，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

（二）堅持綠色發展是加快補齊全面小康社會生態環境短板的必然要求。小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。全面小康集中反映了人民對美好生活的向往。過去是“求溫飽”，吃得好穿得好住得好有車開就是美好生活。現在是“求質量”，對美好生活有了更高要求，與清新空氣、清澈水質、清潔環境等更多優良生態產品密切相關。良好生態環境成為人民生活質量的重要內容，在群眾生活幸福指數中的地位不斷凸顯。

我們多年來大力推進環境保護，取得積極成效。但總體上看，環境保護仍然滯后于經濟社會發展，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，環境承載能力已經達到或接近上限，環境質量差、污染物排放量大、生態受損嚴重、環境風險高隱患多，提供優質生態產品的能力不足，環境保護已成為全面建成小康社會的突出短板。民之所望，施政所向。必須堅持綠色發展，加大環境治理力度，著力改善環境質量，讓良好生態環境成為全面小康社會普惠的公共產品和民生福祉。

（三）堅持綠色發展是我國實現現代化的必然抉擇和必由之路。在人類迄今為止200多年的現代化進程中，實現工業化的國家不超過30個、人口不超過10億。我國這樣十幾億人口的現代化過程在歷史上是沒有的。發達國家在發展過程中通過對外擴張，向后發國家轉移污染企業和技術，在解決自身環境問題的同時，也輸出了污染。明顯的例子是重化工產業從英國轉移到德國，再到北美大陸，然后到日韓，污染也隨著同樣的軌跡在遷移。

作為負責任的發展中大國，我們不可能重復這些國家擴張式的發展模式，更不能讓子孫后代承擔我們過度使用資源和破壞環境的惡果。我國13億多人口全部實現現代化，意味著世界上處于發達生活水平的人口要翻一番多，如果以現有發達生活水平人口的消耗資源方式來生產生活，全部的地球資源也不能滿足我們的需要。2014年，我國經濟總量約占全球的13.4%，卻消耗了全球23%的能源、45%的鋼鐵、60%的水泥，單位GDP能耗是世界平均水平的2倍多。粗放的發展方式再不轉變，資源環境承載不了，經濟發展也難以持續。必須堅持綠色發展，依靠調整優化經濟發展方式等舉措，探索破解發展與環境矛盾，走“內生式”“內涵式”的綠色現代化之路。

（四）堅持綠色發展是對當今世界發展新趨向的深刻把握。綠色循環低碳發展，代表當今時代科技革命和產業變革方向，是最具前途的發展領域。近年來，許多發達國家出臺促進綠色發展戰略，力圖通過科技、產業創新推動綠色轉型。美國總統奧巴馬上臺后，積極調整環境和能源政策，明確提出“綠色新政”，旨在通過大力發展清潔能源，在新興產業的全球競爭中搶占制高點。歐盟更是綠色經濟的倡導者和先行者，2009年宣布出資1050億歐元支持“綠色經濟”，力圖保持歐盟在綠色技術領域的世界領先地位。2012年日本推出“綠色發展戰略”總體規劃，計劃在5到10年內，將大型蓄電池、新型環保汽車以及海洋風力發電發展為日本綠色增長戰略的三大支柱產業。我國在這方面的潛力相當大，堅持綠色發展，加強供給側結構性改革，提高優質生態產品的供給能力，將有力促進節能環保產業發展，產生新技術新產品新業態，可以形成很多新的經濟增長點，為經濟轉型升級添加強勁的“綠色動力”。

2015年9月，習近平總書記在第七十屆聯合國大會講話中鄭重指出，“要構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系，解決好工業文明帶來的矛盾，以人與自然和諧相處為目標，實現世界的可持續發展和人的全面發展”。堅持綠色發展，既是解決我國發展中面臨突出問題的戰略選擇，也將為后發的發展中國家提供可資借鑒的示范模式和經驗、規避傳統發展路徑依賴和鎖定效應，有利于推進開放發展、實現合作共贏，有利于推動建立新的全球環境治理體系，有利于展示負責任大國形象，將對國際環境與發展事業產生重要影響。

二、加大環境治理力度、改善環境質量的任務艱巨而緊迫

《建議》從促進人與自然和諧共生、加快建設主體功能區、推動低碳循環發展、全面節約和高效利用資源、加大環境治理力度、筑牢生態安全屏障等六方面就推動綠色發展、加強環境保護提出一系列重大舉措。“十二五”以來，特別是黨的十八大以來，我國發布實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》，正在制定土壤污染防治行動計劃，強化污染防治與生態保護的聯動，完善預防為主體系，深化生態文明體制改革，修訂實施新《環境保護法》，環境治理力度前所未有，進程加速推進，環境質量改善取得積極進展，為進一步推進工作奠定了相應基礎。

但我國依托資源環境、勞動力及后發優勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業化道路，各種環境問題在短期內集中爆發，新老環境問題并存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。十幾億人口的現代化過程，這么大的體量、這么快的速度、這么短的時間，我們的環境壓力比世界上其他國家都大，污染治理和環境質量改善的任務十分艱巨，需要付出極其艱苦的努力。

（一）新型工業化、城鎮化、農業現代化加快推進，帶來的環境壓力依然巨大。我國工業化、城鎮化、農業現代化任務尚未完成，產業結構偏重、發展模式粗放等問題仍然在一些地區具有“鎖定效應”，發展方式轉變是一個長期的過程。新常態下，經濟保持中高速增長，產業邁向中高端水平，有利于降低單位產值污染物排放強度。但我國經濟總量和增量持續上升，污染物新增量依然處于高位，環境壓力仍然十分巨大。我國城鎮化滯后于工業化，城鎮化率比發達國家同等經濟水平相差約10個百分點。未來20年，我國城鎮化率將達到70%左右，將有3億人口由農村轉移到城市。研究表明，城鎮人均生活能耗是農村人均水平的1.54倍，未來城鎮化率每提高1個百分點，將增加生活垃圾1200萬噸、生活污水11.5億噸，消耗8000萬噸標煤。我國許多城市開發強度大，如北京的開發強度已達到48%，上海為36.5%，而巴黎僅為21%，倫敦為23.7%，東京為29.4%。如果延續粗放傳統城鎮化模式，污染物在時間上的累積和區域空間上的復合效應將更加明顯。我國城鄉環境公共服務差距很大，隨著農村和農業的不斷發展，化肥、農藥、農膜等不合理使用造成的農業面源污染日益嚴重，農業源排放的COD、氨氮分別占全國排放總量的近一半和三分之一。

（二）環境質量有所改善，但總體污染嚴重。在大氣方面，2014年首批開展監測考核的74個城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度同比下降11.1%，2015年前三季度同比下降16.4%，空氣質量惡化趨勢得到初步遏制。但空氣質量改善的復雜性、艱巨性和區域上的不平衡性問題仍十分突出，2014年全國328個地級及以上城市中，123個城市可吸入顆粒物（PM10）不降反升。中東部地區頻繁發生區域型灰霾重污染天氣，持續時間長、覆蓋范圍廣、污染物濃度高、影響人口多。重污染天氣應對工作不及時，一些城市存在前期預警不到位、應急措施不落實等突出問題，社會反響大。在水方面，2010-2014年，全國地表水國控斷面劣Ⅴ類由15.6%下降至9.2%，大江大河干流水質明顯改善。但2014年I～II類比例較上年下降5.7個百分點，特別差和特別好的水體均在減少。主要江河按功能達標為60%左右，城市河段、城市偏僻區域、城鄉結合部和農村人口聚集區的河流溝渠污染問題突出，群眾身邊的黑臭水體大量存在。在4896個地下水監測點位中，水質較差的監測點比例為45.4%，極差的監測點比例為16.1%。全國污水處理設施管網配套、污泥處理等問題嚴重，有700多座是簡單的一級處理工藝，半數以上污水處理廠不具有脫氮處理功能，22個省份總氮去除效率低于40%。全國縣城污水處理率為75%，建制鎮為28%，村莊為8%，仍有大量污水直排。在土壤方面，全國土壤點位總超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。隨著環境治理措施深入推進，留下的很多環境問題將是難啃的硬骨頭，復雜性增多，解決難度加大，改善環境質量的邊際成本在增加、邊際效益在下降。

（三）總量減排目標任務預期可圓滿完成，但仍接近或超過環境容量。“十二五”前四年全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量累計分別下降10.1%、9.8%、12.9%、8.6%。2015年四項污染物排放量繼續較大幅度下降，預期可以完成“十二五”規劃任務。但2014年，我國COD排放量為2294.6萬噸，二氧化硫為1974.4萬噸，氮氧化物2078萬噸。要實現環境質量根本好轉，二氧化硫、氮氧化物等總量至少要下降到百萬噸級水平。與此同時，總量減排與環境質量改善的關系更趨復雜。一些沒有納入總量減排控制的污染物排放量依然在持續上升，對環境質量的影響進一步顯現。據專家測算，揮發性有機物（VOCs）和粉塵排放量高居3000多萬噸，對區域復合型大氣污染影響較大。從2015年監測數據看，臭氧（O3）已經成為多個城市夏季的主要大氣污染物。全國地表水總磷超標斷面比例已逼近化學需氧量，黃河、淮河、海河、遼河總磷超標尤其突出。

（四）環境風險防控穩步推進，但環境安全隱患多。目前全國47個危險廢物、253個醫療廢物集中處置設施基本建成，我國堆存長達數十年甚至半個世紀的670萬噸鉻渣全部處置完畢，五種重金屬污染物排放量比2007年下降20.8%，重金屬污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。我國是僅次于美國全球第二大化學品生產和消費大國，現有規模以上化工企業達2.5萬余家，生產使用化學品達5萬種，有20多種化學品產量或消費量位居世界前列。我國化工產業結構和布局不合理，落后產能仍占較大比重，布局總體呈現近水靠城的分布特征，12%的危險化學品企業距離飲用水水源保護區、重要生態功能區等環境敏感區域不足1公里，10%的企業距離人口集中居住區不足1公里。全國石油加工、煉焦、化學原料及化學制品制造和醫藥制造業中，較大以上環境風險單位有60%未進入工業園區，52%距離環境敏感目標較近。有毒有害化學品產能大量存在，一些發達國家已淘汰的有毒有害化學品在我國仍繼續生產使用。突發環境事件處于高發期。2014年，全國共發生突發環境事件471起，由生產安全事故次生的環境事件占總數的近60%，所占比重遠高于交通運輸事故、企業排污、自然災害等其他因素。生態受損比較嚴重，生物多樣性正受到嚴重威脅，瀕危物種增多。長江中下游的野生中華鱘，已從上世紀80年代的幾千尾減少到僅存百尾左右，野生種群面臨滅絕危險。

（五）經濟社會發展不平衡，區域環境分化趨勢顯現。我國經濟社會發展不平衡，東部一些地區進入工業化后期，環境質量出現好轉態勢，但中西部很大程度上仍在復制東部過去的發展模式，處于工業化中后期、重工業集聚發展階段。中西部地區重化工項目投資持續攀升，相關產業自東向西轉移的趨勢已經比較明顯。“十二五”以來，環保部審批重化工項目中西部投資占全國的80%。西部新疆、青海、甘肅等省區的規劃和項目建設集中在石油化工、有色冶金和電力行業；中部地區集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎能源原材料行業。如果處理不好，西部有可能重復東部一些地區污染嚴重、生態受損的狀況。西部是中國的生態屏障和“水塔”，生態環境敏感度高、監管能力弱，一旦出現問題，將會是災難性的。

與此同時，我國已成為世界第二大經濟體，國際社會對我國發揮更大作用的期待也明顯增強，希望中國能夠為事關人類發展與安全重大問題的解決投入更多力量。我國已加入保護臭氧層、淘汰持久性有機污染物等50多項國際環境公約，隨著綜合國力的增強，履行全球環境公約的任務更加繁重。在氣候變化、生物多樣性保護等全球性環境問題的談判中，國際社會特別是發達國家要求我國承擔更多環境責任的壓力日益加大。

總的來看，“十三五”時期，環境保護既處于大有作為的重要戰略機遇期，又處于負重前行的關鍵期；既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期，要求我們必須加大力度、全力攻堅。

三、“十三五”環境保護需要把握的幾個重點問題

貫徹落實《建議》對環境保護作出的重大決策部署，“十三五”時期環境保護要緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，堅持綠色發展，以改善環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，推進主要污染物減排，嚴密防控環境風險，加強環境基礎設施建設，強化污染防治與生態保護聯動協同效應，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。

（一）平衡和處理好發展與保護的關系，實現協調共贏。平衡和處理好發展與保護的關系，是我國一直在努力探索解決的重大現實問題。“十二五”期間越來越多的實踐讓我們看到，發展與保護之間不僅相互制約，而且相互促進，兩者既矛盾又統一。如果經濟發展一味以犧牲生態環境為代價，這是吃祖宗的飯、欠子孫的債，不算本事、難以持續；也不能只強調環保不顧及發展甚至搞垮經濟，這同樣不算本事。加強環境治理，利用環境保護來優化經濟發展、推進經濟轉型，可以實現發展和保護的協調共贏。

如果以生態環境為橫坐標，以經濟增長為縱坐標，現在越來越多的地區開始進入第一象限，實現經濟和環境共贏；較多地區仍處在第二象限，經濟發展起來了，但生態環境遭到破壞；還有個別地區在第三象限，經濟環保工作都沒做好；少部分欠發達地區在第四象限，生態環境保護得好，但經濟相對落后。堅持綠色發展，就是要把第二、第四象限的地區推到第一象限，避免出現第三象限。

實現小康社會，核心是跨越“中等收入陷阱”。跨越“中等收入陷阱”，表面是收入的增長，內涵是發展質量的躍升，這個質量不僅是經濟質量，也包含了社會治理和服務能力的質量，法制建設的質量和生態環境的質量。因為經濟發展到這個階段，經濟一枝獨秀已走到了盡頭，否則只能停留在中低端。目前還沒有一個走出“中等收入陷阱”的國家只是經濟和收入好，而生態環境質量不好，這不符合經濟社會發展規律。

如何處理好發展和保護的關系？關鍵就是要扭轉發展的傳統慣性模式，增強轉型的決心和勇氣。要改變環境保護影響經濟發展的單向思維，處理好“長痛”和“短痛”的關系。不要把環境和發展對立起來，事物都是兩面的，越不關心環境，就只能粗放式發展，粗放式發展總有一天會被歷史淘汰，與其被動地淘汰，不如積極應對。要堅持綠色發展，把環境保護真正作為推動經濟轉型升級的動力，把生態環保培育成新的發展優勢，探索綠色循環低碳發展新模式。

預防是環境保護參與宏觀調控、實現經濟增長提質增效的重要途徑。“十三五”期間，要著力完善環境預防體系，推動空間布局和產業結構優化。

一是劃定生態紅線。“生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。要根據主體功能定位和空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，這些邊界就是生態紅線。通過紅線劃定，逐步優化發展的空間布局，守住生態環境安全的底線。

二是開展戰略和規劃環評。戰略和規劃環評是對區域發展戰略、各類開發建設規劃實施后可能造成的環境影響進行預測評估，提出應當采取的預防和治理措施，是優化產業結構和布局、減少決策和建設中環境失誤的重要手段。在國家層面，我們已完成環渤海等五大區域、西部大開發和中部地區發展戰略環評，開展360多項規劃環評。目前，正在推進戰略和規劃環評立法工作，要強化其剛性約束，切實對區域重大生產力布局發揮指導和規范作用。

三是注重標準引導。標準是技術的先導，環境標準是提高產業準入水平和倒逼結構升級的有效手段。要進一步完善環境標準體系，特別是強化地方的環境標準，充分發揮標準的引導作用，推動企業技術創新、轉型升級。

四是實施資源能源總量與強度雙控制度。實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，進一步提高節能、節水、節地、節材、節礦標準，既要控制總量，也要控制單位生產總值能耗、水耗、建設用地強度，全面節約和高效利用資源能源，減輕污染排放、促進環境治理。

（二）嚴格責任考核和追究，全面落實“黨政同責”“一崗雙責”。我國環境問題的形成，既與我國國情和發展階段密切相關，是經濟長期粗放發展的結果。同時也與一些地方黨委和政府重經濟發展輕環境保護、對環境保護重視不夠、主體責任落實不到位密切相關。“黨政同責”核心是黨委和政府主要負責同志要共同做好環保工作，“一崗雙責”就是各部門都有環保的責任，做到有權必有責，失責必追究，后果必嚴懲。通過抓住領導干部這個“關鍵少數”，構建與權力相匹配的責任擔當或問責制度，讓黨委政府和各部門保護生態環境的責任落地生根。這是中國特色的制度創新。

中央2015年出臺的有關生態文明建設和環境保護文件，一個重要導向就是強化地方黨委政府和部門的環保責任。《關于加快推進生態文明建設的意見》明確要求，各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責。《生態文明體制改革總體方案》明確提出，實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制，將構建生態文明績效評價考核和責任追究制度作為八項制度之一，分5條作出具體部署，以著力解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。《生態文明體制改革總體方案》的6份配套文件中的4份，包括黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法、開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案、環境保護督察方案（試行）、編制自然資源資產負債表試點方案，都是針對落實地方黨委政府生態環境保護責任的。

按照上述文件要求，國家將從以下幾個方面嚴格責任考核和追究：一是建立生態文明目標體系。制定生態文明建設目標和評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，實行差異化績效評價考核。二是建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源消耗和環境容量超過或接近承載能力的地區，實行預警提醒和限制性措施。三是探索編制自然資源資產負債表，逐步建立領導干部自然資源資產離任審計制度。四是落實生態環境損害責任追究辦法，建立生態環境損害責任終身追究制。五是開展環保督察巡視。

還有一項是實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理。習近平總書記指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，存在難以對政府進行有效監督，難以解決地方對環境執法和監測監察的干預，難以適應統籌解決跨區域、流域環境問題，難以規范和加強地方環保機構隊伍建設等問題。《建議》明確提出，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理，就是將縣市兩級環保監測和監察機構上交省級環保部門直接管理，相關經費由省級財政承擔；縣級環保局作為市級環保局派出機構，市級環保局主要負責人實行省級環保廳（局）為主的雙重管理體制。環保機構垂直管理并不意味地方黨委政府環境保護責任的減少，五大發展包括綠色發展的要求不是隔離的，而是要融合在發展全過程。環境保護不單是環保部門的事，黨委政府和各部門的環保責任都要到位。這項改革要在試點基礎上全面推開，“十三五”時期完成改革任務。

（三）以改善環境質量為核心，加大環境治理力度。“十三五”環境保護必須以改善質量為核心，主要有三方面考慮：一是突出問題導向。環境質量是環境保護的著眼點和落腳點，環境保護的成效最終要體現為環境質量的改善。要從質量改善這個核心出發，厘清迫切需要解決的問題，明確破解難題的途徑和辦法。二是突出百姓期待。要抓出一批人民群眾看得見、摸得著、能受益的環境治理成果，為人民提供更多優質生態產品，讓人民群眾有明顯的獲得感。三是突出系統科學治理。當前環境問題的復雜性、復合性增強，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”很難取得好的效果。明確以改善質量為核心，可以更好地統籌運用結構優化、污染治理、總量減排、達標排放、生態保護等實現質量的關鍵手段，形成工作合力和聯動效應。

“十三五”改善環境質量具體措施主要有五個方面。

深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。大氣、水、土壤，既是提供生態產品的環境要素，又是容納污染物的環境介質。環境治理的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，將三大行動計劃的路線圖落實為各地的施工圖，推動環境質量持續改善。

改革完善總量控制制度。擴大污染物總量控制范圍，在繼續實施化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制基礎上，增加重點行業揮發性有機物排放量等作為約束性指標，實施區域性、流域性、行業性差別化總量控制指標，鼓勵地方實施特征性污染物總量控制。推進實施燃煤電廠超低排放改造、大氣污染傳輸通道氣化、石化及化工行業揮發性有機物治理等一批環境治理重點工程，通過大工程帶動大治理。

實施工業污染源全面達標排放計劃。達標排放既是法律的基本要求，也是企業環境責任的底線要求。工業生產是主要污染源。據估算，如果現有工業污染源均能夠做到穩定達標排放，主要污染物排放量可以再減少40%左右。嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，確保新污染源排放達標。對現有污染源，綜合采取清潔生產改造和污染深度治理、限產限排、停業關閉等措施，確保達標排放。

堅持城鄉環境治理并重。城市與農村生態環境是相互補充、互為依存的唇齒關系。農村是環境保護的短板，也是污染排放的重要來源。加大農業面源污染防治力度，嚴格控制農業用水總量，實施化肥、農藥零增長行動，支持規模化畜禽養殖場開展標準化改造和建設，深入開展秸稈資源化利用。加快農村環境綜合整治，到2020年新增完成環境綜合整治的建制村13萬個。

強化污染防治和生態保護的聯動。推進生態文明建設示范區創建，加強自然保護區管理，全面提升森林、河湖、濕地、草原、海洋等自然生態系統穩定性和生態服務功能。在做小污染物排放“分子”的同時，做大生態環境容量的“分母”，確保實現環境質量總體改善。

（四）改革環境治理基礎制度，用制度保護生態環境。環境保護需要充分發揮制度的引導規制激勵約束等功能。當前，環境保護的嚴峻現狀和民眾的巨大需求，決定了必須實行最嚴格的環境保護制度，源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

加強環境法治建設。我國的環保工作越來越依賴宏觀政策，而保持宏觀政策有效性的基礎是法治化，使守法成為常態。這既是依法治國的必然要求，也是環境治理的改革方向。要實施好新修訂的《環境保護法》《大氣污染防治法》，加快推進水污染防治、土壤污染防治、環境影響評價、環境保護稅、核安全、建設項目環境管理、環境監測等方面法律法規的制修訂，并嚴格環境執法監管，探索環境行政執法與刑事司法有效銜接模式，強化公民環境訴權等司法保障。通過法律的完善和執行，讓環境違法行為受到應有處罰，使企業環境行為的外部性內部化，促進建立公平規范的市場競爭秩序。

建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。排污許可是國際上普遍采用的一項基本環境管理制度，是實現環境精細管理的基礎，核心是排污者必須持證排污、按證排污。要將排污許可建設成為固定點源環境管理的核心制度，進一步整合銜接環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等各項環境管理制度，實行排污許可“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局，提升環境治理能力和管理水平。

實行聯防聯控和流域共治。我國區域性、復合型大氣污染和流域性水污染問題日益凸顯，需要積極探尋系統科學的治理思路和技術路線。通過探索建立跨地區環保機構和區域協作機制，對區域性環境污染防治和自然生態保護，實行統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，提高環境治理的整體性和有效性。

建立全國統一實時在線環境監控系統。環境監測是環境治理的基石。要堅持全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責，統一規劃建設監測網絡，按照統一的標準規范開展監測評價。2020年，全國生態環境監測網絡基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋，各級各類監測數據系統互聯共享。這將為保障監測數據質量、實現監測與監管執法聯動提供重要支撐。

完善環境治理和保護的市場化機制。鼓勵各類投資進入環保市場，通過政府購買服務等方式，引入第三方治理環境污染，向社會開放部分環境監測項目。建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度和交易市場。推廣綠色信貸，支持設立各類綠色發展基金。建立上市公司環保信息強制披露機制。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。

健全環境信息公開制度。信息公開是公眾參與的前提和基礎。全面推進大氣和水等環境信息公開、排污單位環境信息公開、監管部門環境信息公開，健全建設項目環境影響評價信息公開機制，保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權。建立健全環境保護網絡舉報平臺和制度，促進公眾監督企業的環境行為，讓每個人都成為保護環境的參與者、建設者、監督者。

鏈 接生態保護紅線是指依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線。生態保護紅線所包圍的區域為生態保護紅線區，對于維護生態安全格局、保障生態系統功能、支撐經濟社會可持續發展具有重要作用。

——《生態保護紅線劃定技術指南》

鏈 接到2020年，資源節約型和環境友好型社會建設取得重大進展，主體功能區布局基本形成，經濟發展質量和效益顯著提高，生態文明主流價值觀在全社會得到推行，生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

——中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》