職業教育引進PPP的特征與思路

◎　韓鳳芹　尤伯軍

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職業教育引進PPP的特征與思路

◎韓鳳芹尤伯軍

摘要：PPP在職業教育領域相對屬于新興事物，PPP模式建立的是一種長期的合作關系，政府與社會資本是平等的合作主體。其最大優勢是提質增效，表現為對合作伙伴的專業化選擇、實施程序的法制化和規范化都有要求，所以，職業教育推進PPP應積極穩妥，量力而行。

關鍵詞：PPP；職業教育；混合所有制

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是政府和社會資本在公共服務領域通過合同確立的一種長期合作關系。一般情況下合作項目由政府和社會資本共同投資，并通過合同條款約定各方的責任、權利和義務，從組織形式上看與混合所有制有些類同。基于此，有部分專家學者把當前我國職業教育領域推行PPP等同于混合所有制。事實上，無論理論還是實踐，二者都有很大的差異。如果把二者混同，按照混合所有制思維推進職業教育PPP，既不利于職業教育領域PPP的順利推進，也不利于職業教育的科學發展，還可能殃及公眾的受教育權。

PPP的特征

當前政府在公共服務領域大力推進的PPP模式，其運行具有四個特征：伙伴關系、利益共享、風險分擔及全生命周期管理。

1.伙伴關系

在政府與社會資本合作過程中，政府與社會資本是兩個平等的合作主體，雙方的合作關系以市場機制為基礎，通過合同或者協議條款約定各方的責任、權利和義務，并建立激勵相容的機制，充分發揮雙方各自的優勢，從而把政府在公共服務供給領域的政策、社會和公共利益等目標和社會資本在運營管理、技術創新等方面的優勢結合起來，提高公共服務產品供給質量與供給效率。

2.利益共享

在公共服務領域開展政府與社會資本合作，提高公共服務供給質量和效率是首要目的，而不能以利益最大化為導向。政府和社會資本通過合同條款約定收益分配原則，對社會資本的經營和利潤進行調節。當社會資本在滿足績效評價卻不能獲得合理利潤時，政府按照合同約定通過可行性缺口補助等形式確保社會資本獲得合理收益；當社會資本通過運營獲得超額利潤時，政府則根據合同約定實現收益共享或讓利于社會公眾，從而控制公眾利益與社會資本收益間的均衡。

3.風險分擔

風險分擔是PPP模式區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。在政府與社會資本之間建立合理公平的風險分擔機制，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風險分配給最有控制力的一方，有利于控制項目整體風險。通常而言，政府部門對政治、法律等風險的控制能力較強，而企業則對設計、建設、經營和財務等風險控制能力較強，因此在具體操作過程中，通過對項目風險進行系統分析，根據項目具體情況在政府和社會資本之間合理分配風險。

4.全生命周期管理

PPP項目的合作周期一般較長，是政府與社會資本之間建立的一種長期合作關系，涉及到包括項目投資、設計、建設、運營、維護和移交在內的全生命周期管理。在合作過程中，通過合同明確界定雙方在全生命周期內的權利和義務，并依法承擔違約責任。政府部門從社會公眾利益角度出發，對PPP項目實施全生命周期的監督管理與績效評價，并依據績效評價結果向社會資本支付相應對價。

PPP模式有別于混合所有制

PPP模式是基礎設施與公共服務領域供給制度的一種創新，通過開展政府和社會資本合作，可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共服務領域，同時以利益共享、風險分擔和績效升級等方面的鮮明特性形成了管理模式的創新。PPP模式不能等同于混合所有制。就職業教育領域而言，PPP模式與混合所有制的區別主要體現在以下三方面：

1.合作關系不同

在微觀層面，混合所有制是一種由不同的投資主體多元投資、互相滲透、互相貫通和互相融合而形成的產權配置結構和經濟形式。職業教育領域的混合所有制院校，是指由國有資本、集體資本、民營資本和境外資本等不同所有制中兩個及以上主體共同舉辦的新型教育模式，其本質特征是產權主體和治理結構的混合，使不同性質的產權主體相互滲透融合成一個新的利益共同體［1］。混合所有制院校代表政府的國有資本和社會資本之間，是一種投資者之間的合作關系，在職業院校建設和運營過程中，各出資方依據各自的出資比例享有相應的權利和義務，政府的出資比例可大可小，視具體情況而定。在PPP模式中，政府和社會資本之間通過合作協議建立的是長期合作的伙伴關系。社會資本依托其資金、技術和管理等方面的優勢，為職業院校提供更多資金渠道和更專業化的管理，提升職業院校的公共服務供給水平；政府作為合作關系中的監督者與評價者，基于績效評價結果通過運營補貼等形式作為社會資本提供公共服務的對價，維護公共服務的公平性，政府一般出資比例較小或不出資。

2.合作目的不同

不管是代表政府的國有資本還是社會資本，組成混合所有制職業院校對其而言是一種投資行為，作為利益共同體的一方，在為公眾提供職業教育公共服務的同時，以追求投資回報為目標并承擔投資風險。然而，在PPP模式下，政府作為合作者和監督者，代表的是社會公眾的利益，與社會資本開展合作的目的是提高職業教育服務供給水平與管理效率，而不是追求利益，政府出資部分甚至可以不要回報。政府通過合同約定和績效監管對社會資本的經營和利潤進行調節，確保社會資本在正常情況下有一定盈利但不暴利，最大程度維護公共利益，因此，PPP的本質是政府購買公共服務。

3.伙伴選擇方式不同

PPP項目的社會資本投資人應采用競爭性方式，通過綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。這種伙伴的選擇屬政府采購行為。財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中明確規定PPP項目“采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式”。就職業教育領域PPP項目而言，對于硬件設施、后勤服務和教學服務等單一領域的合作，社會資本選擇的目標較為單一，特殊性不強，可以采用公開招標的方式進行采購；對于整體運營類合作，需要對社會資本投資人的資金實力、背景資源、學校運作計劃、教學管理模式和服務價格等進行綜合對比，并就長期合作以及價格管理、回報方式、績效評價和退出機制等與社會資本進行充分溝通，更適宜采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式。職業教育院校混合所有制改革，其合作伙伴的選擇呈現出多種多樣的靈活性方式，包括股權轉讓、資本并購、員工持股和合資建設等。

4.管理方式有所不同

PPP是公共服務領域，其管理特點是全過程實行透明管理、信息公開，如當前列入財政部第一批、第二批示范項目的，這些項目將來所有的識別信息、招標信息、合同信息以及后續的運營績效表現都要對社會公布。實施混合所有制，是通過產權結構多元化實現經營管理科學化、利潤最大化的目的，其合作及經營信息無需向社會公開。

當前我國職業教育推行PPP仍處于探索階段

隨著PPP模式在公共服務領域的推廣，部分省市已經開始嘗試在職業教育領域推行PPP模式，目前的PPP項目中基建等硬件領域合作多，對職業學校整體管理的合作少。

從職業教育發展的需求看，政府通過加大職業教育投入，使得職業教育基礎設施供給不足問題基本得到緩解；面臨的突出問題是職業教育發展大而不強，職業教育的產出與經濟社會發展需求不匹配，創新活力不足。當前我國職業教育管理體制，要么是政府直接舉辦，整體運行效率較低；要么是民辦，完全以經濟利益為導向。近年來，職業教育領域也出現了混合所有制的形態，雖然取得了一些效果，但無論是政府還是社會企業，對混合模式都缺乏經驗，也有很多法律條款需要突破。而職業教育PPP項目尚無成功經驗，每個項目只能因地制宜，合作模式、合作內容和標準等都是雙方一對一地談出來的，亟須中央層面的頂層設計和宏觀指導。

職業教育領域推進PPP的基本思路

政府與社會資本通過合同確立契約關系，將社會資本的資金、技術和管理等生產要素以及社會資本的逐利目標與政府作為公共部門的社會福利最大化目標有機結合，政府作為合作方，同時又是合作關系中的監督者與績效評價者，以運營補貼作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，在社會資本獲得合理投資回報的同時，控制社會資本提供的服務質量，從而實現職業教育的效率、質量、公平和社會責任的統一。在具體實施過程中，可以考慮按如下思路分類推進：

一是區分中等職業教育與高等職業教育。這主要基于二者的屬性有一定的區別。從目前的政策取向看，中職教育屬于政府公共服務范疇，是政府應盡職責，因此具備了推行PPP的條件。未來的改革路徑上，新辦中職學校應積極探索實踐PPP模式，現有民辦或混合所有制形式的中職學校，應逐步改造為PPP模式，即在充分尊重并承認投資者權益的基礎上，補簽合同，明確雙方權益，通過規范各相關合同主體的權利與義務、收益與風險、服務期限及服務標準等內容，保障中職教育的服務質量和可持續性。而高等職業教育具有較強的外溢性，目前體制是政府提供與市場提供并存。從創新驅動、中國制造2025等國家戰略的角度看，高技能人才的培養目標、培養方向和專業選擇等還有較強的國家戰略性，公辦高職將發揮不可或缺的作用，因此，在公辦高職領域可以以提質增效為目的推行PPP模式。同時，在部分市場自由競爭的行業領域，適當放寬高職教育的學費政策，可以繼續推行混合所有制，通過強化與企業直接對接，增加辦學活力。

二是區分新建職校（增量）和現有職校（存量）、基礎設施（硬件）和教學服務（軟件）以及學校整體運營等內容，設計多種合作模式，如對于包含硬件設施建設的整體運營類合作項目，新建職業院校可以選擇BOT/BOO/BOOT等模式，社會資本承擔職業院校戰略規劃與定位、基礎設施建設與維護、教學培訓及后勤服務管理與運營等全部職責；已建職業院校可以選擇TOT/ROT等模式，社會資本通過購買（或購買+改造）的方式獲得學校運營管理權，社會資本承擔職業院校的全部管理經營活動。

參考文獻■

［1］闕明坤，潘奇，朱俊. 探索發展混合所有制職業院校的困境及對策. 中國職業技術教育，2015，（18）.

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A

作者單位：（韓鳳芹，中國財政科學研究院教科文研究中心；尤伯軍，中國國際工程咨詢公司社會事業部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.020 ■ 編輯：馬振東