走向法庭還是走上街頭：超越維權困境的一條行動路徑

文/管兵

走向法庭還是走上街頭：超越維權困境的一條行動路徑

文/管兵

維權行動的結果與維權行動的方式直接相關。是什么因素促使維權群體走向法庭或走上街頭？無論是制度內維權還是制度外抗爭，其核心都在于斗爭性，這為兩者的比較提供了基礎。

本文將要研究的B市業主群體的維權活動具有鮮明的特色，一直為學術界所關注。與依法抗爭等制度外維權模式中的主要行動者農民相比，業主群體的身份不同。研究發現，基于制度內的法律維權帶來了復雜的結果：從短期來看，行政復議和訴訟雖然投入了很多的人力精力物力，耗時很長，組織動員成本高，且結果非常難測，從而使維權者望而卻步；然而，從長期來看，制度內法律維權可以破解依法或以法抗爭的多重悖論，培養法律企業家，形成組織，促進政府依法行政，為維權者群體營造未來普遍性的更好的法律環境。

依法抗爭、制度內維權及其多重困境

學術界對于中國維權群體的集體行動的研究主要集中在制度外或者制度邊緣地帶發生的抗爭行動。歐博文和李連江提出的“依法抗爭”是這一領域最受關注的概念，它總結了這一類抗爭行為的制度邏輯的公眾抗爭有三個表現：（1）在政府許可渠道的邊緣進行活動；（2）利用更有權力的機構的話語和承諾去制約政治和經濟權力；（3）利用權力部門之間的分歧進行活動。在這種模式下，農民抗爭的重要形式是上訪，把地方問題訴諸上級部門，希望上級政府干涉，以此對地方政府和干部的做法施加壓力。另一方面，用中央政府的話語、價值觀、法規、政策、文件等來制約地方政府也是通行的手段。

然而，依法抗爭存在著機會、風險、組織和制度上的困境。第一，機會困境。抗爭者的政治機會結構的存在是稀缺的，政府間的共同利益或者“共謀”則是常態。第二，風險困境。抗爭者要把事情鬧得多大才有效并且安全？就該問題而言，集體行為的參與者，尤其是領導者和組織者面臨的風險是巨大的。第三，組織困境。制造不穩定因素意味著行動是敏感的，這既限制了抗爭者制造不穩定行動的動機，也限制了抗爭者可持續抗爭的能力。集體行動需要組織和動員，但集體行動制造的不穩定又限制了它們的組織和動員。在中國，集體行動的發動者和參與者都面臨著風險。第四，制度困境。依法抗爭針對的是政策和法律的執行，而當政策或者法律對抗爭者不利的情況下，抗爭者就失去了抗爭的合理性。

制度內法律維權的結果困境

通過對B市華夢園小區制度內法律維權活動過程的梳理，我們可以看到制度內法律維權行動一個非常明顯的困境。對于維權者群體的當下冤情來說，通過法律訴訟來解決問題實效慢且后果難測，這也正是很多維權者群體不愿意訴諸法律的客觀原因。

然而，我們可以看出，對于維權者的直接訴求來說，法律訴訟盡管或許不能解決直接問題，但可以帶來非常顯著的間接后果。這些后果表現在兩個大的方面：其一是制度外抗爭的很多困境在一定程度上被破解了；其二是可以取得制度外抗爭很難獲得的非預期長期后果。具體而言：

第一，制度內法律維權本身的邏輯與制度外抗爭維權的邏輯不同，在一定程度上，制度外抗爭維權所困擾的機會困境對于制度內法律維權來說阻礙較少。制度外抗爭維權的前提是中央的政策和法律在地方上得不到有效貫徹，導致民眾利益受損。民眾的抗爭獲得影響力的邏輯在于采取行動引發上級政府或者中央政府關注并干預，或者引發地方政府對于上級政府或者中央政府干預的擔憂。上下級政府間的機會結構對于他們抗爭的理據和結果都至關重要。制度內法律維權的主要憑據是法律本身，維權的方式是行政復議和行政訴訟、上訴等制度化的法律渠道。就規范的意義而言，這些渠道的使用不涉及到政府間關系。隨著法律訴訟的逐年推進，這些渠道的規范性在提高。即使是后期的立法參與，也是制度許可的參與行為。

第二，依法或以法抗爭中的組織困境和風險被解決了。通過制度內的渠道進行法律訴訟，不會破壞穩定，比較溫和理性，這也使他們的集體行動不會帶有政治敏感性。這不僅僅體現在業主可以在他們自己的小區內召開業主大會、進行投票、選舉業委會，更體現在他們可以進行跨社區的集體行動，甚至組建組織。

第三，依法或以法抗爭中的制度困境被解決了。通過制度內的渠道進行法律訴訟，讓一些活躍人士成為法律企業家，他們在維權中使用法律，知道法律的欠缺和業主的明確利益，這也強烈地促發了他們影響立法的沖動。再加上他們能夠采用不被特別受限的集體行動，這使他們的參與具有影響力，可以代表一種集體的利益訴求，而非個人的意見表達。

第四，通過制度內的渠道進行法律訴訟，對政府依法行政產生了明顯的促進作用。與農民抗爭者往往把自己定位為弱者相比，制度內的業主維權相對強勢，給政府的依法行政施加了較大的壓力。

第五，對于業主群體來說，法律訴訟顯然更具有普遍性的意義。所以，盡管華夢園的行政復議和訴訟客觀上看都不算成功，但畢竟還是能夠在制度上對政府造成影響，給其它小區提供普遍性的更有利的法律環境。

機會結構與行動路徑選擇

對于維權者來說，選擇不同的維權形式的一個首要因素在于政治機會結構不同。很多經典理論表明，政治機會結構是決定維權群體組織動員的重要結構性條件。正如施蕓卿（2007）發現的那樣，B市存在多層政府機關，讓拆遷戶從中可以發現各種機會。在B市這樣的多層級的政府結構下，社會組織發展的機遇也比較多。一方面，維權者能夠比較方便地在不同級別政府和不同職能部門間提起訴求；另一方面，地方政府也面臨著處于該地的上級政府的權力約束，上下級政府間的信息不對稱問題相對輕緩，必須要能夠恰當地處理公眾的利益訴求。這為各種形式的維權行動都提供了可能性。而對于以依法抗爭為主的農村地區來說，跨越村、鄉、縣、市、省、中央各層級中的每一級都是一個挑戰，制度內的維權成本相對更高，并且上下級政府間信息不對稱問題相對更為嚴重，“鬧”可以破解信息不對稱問題，制度外的抗爭就更為普遍地為維權者使用。正是這一核心差別帶來下文另外兩個不同的機會結構。

第二個重要區別是，農村地區沒有發達的、可以進入的大眾傳播途徑。在這種情況下，農村地區的維權很難引起第三方的關注，把自己具體的冤情轉化成公眾議題。同時，在大眾傳播渠道稀缺的情況下，地方政府可以回避外來的壓力，可以“捂”住不穩定因素，將之消滅在萌芽狀態，避免更上級政府的干涉。在這種情況下，地方不同層級、不同部門的政府有寬闊的空間進行“合謀行為”。并且，由于抗爭行為的敏感性，媒體也很難公開地報道這些信息。這樣一來，抗爭者的政治機會結構就破解了。

從這兩個區別相應地可以推導出第三個不同，就是中央政府的政策法規在城市和農村體現出不同的價值。農村的維權者并沒有太多的資源使他們能夠“消費”中央政府的政策和法規，城市維權者在這方面則稍具優勢。在當前法制不健全的大背景下，打官司并不僅僅是法律的事情。法律嵌入在政治制度中，也嵌入在社會環境中。弱勢群體針對當權者的官司，不可避免要牽涉到政治因素和社會因素。維權者如果不能夠動員法律和法院之外的力量，去與當權者進行力量的博弈，缺乏獨立性的法律和法院會受到多種不利于弱勢維權者的因素的影響。在缺乏有效的政治機會結構和大眾傳播途徑的農村地區，中央政府的法律和政策能賦予維權者多大的力量，這一點非常值得討論。

第四，正是因為以上三點的區別，組織化程度、行動對抗性及其風險在城市和農村存在不同的定義方式。訪民周克旺因為并沒有什么實質意義的所謂“移民監視協會”就被地方政府和法院判入獄3年。而本文中的業主建立了實體性的組織，動員參與者和資源，與政府談判或者參與立法這樣的政治活動，組織者并沒有受到懲罰。

在從傳統向現代的轉型中，走向法庭的維權行動依據法律和制度體系，從具體案例出發，能夠引申出普遍的權利，進而影響制度的制定和執行，既能夠賦權維權群體，也促進政府依法行政，具有鮮明的現代意義。走向街頭的抗爭運動，更多是就事論事地提出訴求，雖然能夠引發直接的回應，但很少能夠伴隨普遍性的變化，也難以直接影響到制度本身，較少有一般性權利的維護。在很多案例中，這些抗爭行動試圖引起領導個人的重視、尋找政府內部的個人關系，實際上強化了人治的傳統因素。

在依法抗爭或者“以法抗爭”模式下的群體，尤其是農村地區的農民群體，他們不具有B市的業主那樣相對寬松的政治機會結構，激活制度的機會不多，利用法律的成本相對高昂，就事論事的抗爭使他們具有與利益集團談判的籌碼，但也會使他們陷入種種困境，從而這樣的抗爭反而會成為走向法治的障礙。作者在不同地方進行的若干訪談中發現，有地方干部已經開始理直氣壯地要求抗爭農民通過法律和法院途徑解決問題，而農民則因為沒有能力使用這些法律而不愿意采取制度內的維權方式。制度內的邏輯和制度外的機會，束縛了一些群體走向法庭，只能走上街頭。

作者單位：（中山大學中國公共管理研究中心；摘自《社會》2015年第6期）