黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑
——兼論備案審查銜接聯動機制

文/秦前紅 蘇紹龍

黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑
——兼論備案審查銜接聯動機制

文/秦前紅 蘇紹龍

黨取得執政地位后，國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。十八屆四中全會將法律規范體系與黨內法規體系涵括于中國特色社會主義法治體系。然而，黨內法規與國家法律之間還存在著不協調、不銜接和不一致等問題，這勢必會成為依法執政的障礙。十八屆四中全會同時提出“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，為完善兩個規范體系、處理兩個規范體系關系提出了適切的“頂層設計”，有必要進一步研究實現路徑。我們認為，黨內法規與國家法律的銜接和協調，既需要考慮管黨治黨建設黨和黨內治理法治化的實際，更需要遵循法治一般規律。兩個規范體系的銜接和協調不是機械地“將黨內法規上升為國家法律”，也不是片面地追求“統一”或“一致”，更不是“促進二者從形式到內容的完全統一一致”，而是在追求兩個規范體系依據法治規律和治國理政的客觀實際不斷完善，確保兩個規范體系自洽周延、不相抵觸，在維護憲法和法律尊嚴的基礎上，保持兩個規范體系相互呼應、協同和承接的良性互動，從而達致兩個規范體系“內在統一”于中國特色社會主義法治體系的狀態，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

黨內法規與國家法律銜接和協調的基準

處理好黨內法規和國家法律的關系，需要跳脫“國家法中心主義”和傳統黨建理論的思維定勢，立足法治一般規律和中國政治現實，從國家治理現代化的高度，遵循國家法律高于黨內法規、黨內法規嚴于國家法律的原則。基于規范體系建構的理論場境和“銜接和協調”的實踐追求，按照依法執政和中國特色社會主義法治體系的邏輯建構，黨內法規與國家法律的銜接和協調至少應當以以下四個方面為基準：

1.體系共存的相容性。黨內法規體系和國家法律體系是當代中國國家治理體系不可或缺、最為重要的組成部分，也是中國特色社會主義法治體系的構成單元。兩個規范體系在不斷完善的過程中共存相容也是個博弈的過程，然而這種博弈過程的結果不應該是“零和”或者“負和”，并且必須追求和諧共生、共同促進法治建設的“正和”，否則就勢必損及法律權威和黨的威信。這要求在黨內法規體系和國家法律體系各自完善的過程中，遵循法治規律和黨內治理法治化、依法執政的實際，根據兩個規范體系的基本屬性，在宏觀層面掌控兩個規范體系的相容性，力圖建構相輔相成、相互促進、相互保障的格局，不宜顧此失彼、厚此薄彼；在微觀層面的規范制定過程中，應當避免相關領域規則制定權的“搶灘登陸”，恪守法律保留和政黨組織自治等原則，依據根據兩種規范不同的調整范圍和效力規則作出符合憲法和法律、符合客觀規律和實際的適當安排。

2.具體規范的無矛盾性。國家法律高于黨內法規，黨內法規的制定必須恪守“憲法為上、黨章為本”的原則，不得逾越國家憲法和法律法規；黨內法規嚴于國家法律，“嚴于”并非就意味著黨內法規突破了法律法規的規定，而是黨內法規在符合法律法規規定的前提下，對黨組織和黨員的行為要求標準更高、尺度更緊。因而從此角度而言，黨內法規不得“同憲法和法律不一致”應當理解為兩個規范體系的具體規范不應相互沖突。

3.價值追求的同向性。黨內法規與國家法律應當在中國特色社會主義法治體系中呈現“價值同向性關系”，即黨內法規應當與國家法律“共享”作為行為規范共通的法治價值。在此方面，國家立法工作的成熟理論和經驗可以為黨內法規提供參照系：目標價值上，黨內法規與國家法律都應當遵循法治的普遍規律，以實現實質正義和程序正義，促進公平和效率，保障和增進成員的權利與自由為終極價值追求；形式價值上，黨內法規與國家法律都應當追求普遍性、平等性、可預期性和穩定性等良法應有的優良品質，持續提升國家立法技術和黨內法規制定技術，以期通過實現形式價值促進目標價值的實現。共享價值驅動力，使黨內法規體系和國家法律體系不但完備并且良善，這無疑是兩個規范體系達致“內在統一”的核心，在此基礎上方能建構起保障黨內治理法治化和依法執政的“法治同心圓”。

4.行為指引的連貫性。在依法治國和依法執政的語境下，黨行使領導權和執政權方面應當有連貫的行為指引，依靠制度管權用權，防止權力恣意，特別是黨的領導權，“必須通過黨組織而不是國家機關來行使，必須通過黨內法規規定的行為方式而不是憲法法律規定只有國家機關才可采取的行為方式來行使，必須通過黨員先鋒模范作用的帶動性而不是國家權力的強制性來行使”。在黨內法規與國家法律銜接和協調的層面，這種連貫性體現于兩種規范之間行為指引承接互補，形成連貫完整的規范鏈條上。

黨內法規與國家法律銜接和協調的可能路徑

1.黨外事務、法律保留和其他應由法律法規調整的事項，黨內法規不應規定；確有必要予以規范的，可制定政策或向有權機關提出立法建議。黨內法規適用范圍原則上限于黨組織和黨員，不宜對黨外事務直接作出規定。盡管部分黨內法規通過規范黨政關系會在一定程度上影響到國家權力的行使，并間接影響到公民、法人和其他組織的權益，但這種外溢效應只能稱其為“效果”而非“效力”，若“以規代法”勢必造成“以黨代政”。立法法規定了法律保留事項，這是黨內法規調整范圍一條直觀可視、不可逾越的紅線。相應地，依據法律法規應當由行政法規、地方性法規和規章規范的事項，黨內法規也不應“越位”。當然，當下意欲精準界分黨內法規與國家法律調整范圍在理論和實踐上都是困難的，但這不并意味著黨內法規與國家法律的邊界就不應厘清、不能厘清，一些或重大或敏感的問題就不能說清。

2.法律法規沒有規定也不宜規定、并且屬于黨內事務的事項，應當制定相應的黨內法規；法律法規已經作出具體規定的事項，黨內法規應不再重復規定。除法律保留和應當由法律法規調整的事項外，法律法規沒有規定也不宜規定，屬于黨內事務的事項，應當由黨中央部署加快制定為黨內法規，形成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的黨內法規體系，為黨內治理和依法執政供應充足牢靠的法治資源。屬于法律法規調整范圍并且法律法規已經作出具體規定的事項，所有黨組織和黨員應當模范地遵守，法律法規作為一切國家機關、社會團體和全體公民的行為規則已經作出規定，那么黨內法規就應不再重復規定，以減少不必要的治理資源損耗，防止出現偏差而貶損法律的權威。

3.需要在公權力系統或全社會范圍內予以調整，但暫不具備制定法律法規條件的事項，可以制定為黨內法規在黨內“先行先試”，待條件成熟后再制定為法律法規。國家立法茲事體大，既不可倉促出臺，也不能朝令夕改。中國的改革已經進入深水區，一些在公權力運行和社會生活等領域出現的新問題，以及歷史遺留而未能妥善解決的問題，亟須加以調整處理。其中，部分需要加以規范調整，但因主客觀因素限制，暫時并不具備制定法律法規條件的事項，可以按照黨內法規嚴于國家法律和“紀在法前”的思路，發揮黨員的模范帶頭作用和黨內法規的示范引領作用，先制定為黨內法規在黨內試行，為國家立法積累經驗，待各方面條件成熟后再依照法定程序制定為國家法律法規。當然，在黨內“先行先試”仍然必須把握好黨內法規調整對象和效力范圍的邊界。

4.黨內法規已有規定，但可以由法律法規調整的，或者經過實踐檢驗和探索，具備條件制定為法律法規適用于公權力系統或全社會的，應當適時制定為法律法規。我國許多憲法性法律的內容，都是從黨內組織程序方面的規范演變而來的，這種發展過程整體上體現為以法律化實施方式來確認政治化實施的經驗。但這些“演變”和“轉化”并非是無差別和機械式地“將黨內法規上升為國家法律”，其重點在涉及國家治理、配置和調整公權力的“公法”領域，而非純粹的黨務事項。比如，干部選拔任用、反腐倡廉建設、領導武裝力量和行使執政權力的程序規范、黨政關系等方面，以及依據法律原則性規定而制定的黨內法規，經過實踐檢驗和審慎審核評估，認為“風險較小，且轉化的社會效益和經濟效益大于成本”，具備國家立法條件的，應當由有權國家機關依照法定程序制定為法律法規。

5.以完善黨的領導和執政活動的體制機制、程序規范等方面為重點，實現黨內法規與國家法律的雙向銜接，形成黨行使領導權和執政權嚴密完整的行為指引。有學者認為“影響黨內法規與國家法律銜接和協調的主要問題出在國家法律這一方”，“我國的法律在治理政黨方面還處于不作為階段”。我們認為，黨內法規與國家法律的銜接和協調確實需要雙向互動，但與其說國家法律“不作為”，不如說是國家法律“作為之不能”，這種“不能”源于現今中國權力秩序下，特定問題并非立法機關在職權范圍內可以“獨立”處理的事務性問題，而是必須由黨作出決斷和部署的政治問題，在黨決策的基礎上立法機關方可有所“作為”。因而在全面推進依法治國和推進國家治理現代化的目標牽引下，迫切執政黨需要拿出政治勇氣和智慧有所作為，下決心和氣力扎牢制度的籠子。

6.借鑒國家機關立法程序，進一步規范黨內法規制定程序，重視其改、廢、釋工作，及時調處黨內法規與國家法律之間的規范沖突。1990年制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》和2013年制定《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下稱《制定條例》），都對黨內法規的制定程序作出了原則性規定，應當考慮結合近些年的實踐經驗，進一步明確了各環節的程序規則，糾正實踐中諸如草案征求意見范圍較狹窄、有關領導干部個人簽批等問題。對此，可以考慮借鑒國家立法經驗，進一步完善相關制度特別是程序機制，進一步制定詳盡的規范，進一步完善黨內法規的公布機制。此外，還應重視黨內法規的改、廢、釋工作，建構黨內法規的退出機制，及時調處黨內法規與國家法律之間的規范沖突。

黨內法規與國家法律銜接和協調的保障機制：備案審查銜接聯動機制

按上述基準和路徑推進，可以最大限度地避免黨內法規與國家法律的規范沖突，實現兩個規范體系的銜接和協調，但從實踐層面而言，由于各方面主客觀因素，出現調整范圍越界、具體規范沖突以及各自體系內部沖突的可能性仍然存在，對此需要給予必要的制度準備。十八屆四中全會要求健全憲法實施和監督制度，提出“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”，“加大黨內法規備案審查和解釋力度”。這促使我們在建設中國特色社會主義法治體系、完善憲法監督制度的語境下，探究黨內法規與國家法律銜接和協調的保障機制。

就我國目前的黨政關系和法治環境而言，不論中央、省市區黨委制定黨內法規和規范性文件，還是黨政聯合制定的規范性文件，若同憲法或者法律相抵觸，由全國人大常委會接受審查要求或建議并進行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現實。此前，黨內法規和規范性文件備案審查、違憲違法等問題的處理，只能依循黨內工作機制處理。《備案規定》建立了事先審核與事后備案審查相結合的監督體制，備案審查的內容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致等六項。黨內法規備案審查機構、相應層級的黨組織審查處理黨內法規和規范性文件涉及同上位黨內法規和規范性文件相抵觸、違反黨內組織權限等事項，屬于黨務工作，并無問題。然而，是否有權作出認定黨內法規或規范性文件違憲的相關決定，在理論和法律原則層面是值得嚴肅探討的問題。單純依循黨內機制審查處理黨內法規和規范性文件同憲法和法律不一致的工作模式，確實有改革優化的現實必要。特別值得注意的是，《備案規定》第14條提出，“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”，這為“雙軌”相互銜接預留了制度優化的空間。

按照十八屆四中全精神，我們認為，在完善憲法監督制度和健全憲法解釋程序機制層面，全國人大設立專門委員會性質的憲法委員會，作為輔助全國人大及其常委會監督實施憲法、解釋憲法的專門機構，整合優化現行的法規規章備案審查制度，不失為穩妥可行的方案；相應地，為了加強和改善黨中央對國家立法、憲法監督等工作的領導，完善黨內法規和規范性文件備案審查工作機制，形成黨內法規與國家法律銜接和協調的保障機制，可以考慮整合提升中辦法規局的備案審查機構和人員，同時考慮與全國人大及其常委會的政治地位相對應，設立相對獨立的中央法治監督委員會，為備案審查銜接聯動機制的優化升級奠定組織基礎。中央法治監督委員會主要職責可以作如下設計：對有關國家機關黨組報送黨中央的法律等規范性法律文件草案進行初審，經初審的草案報中央審核后，再按法定程序提請有關國家機關決定；對向中央報備的黨內法規和規范性文件是否與黨章和黨的路線方針相抵觸，是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸等黨內事項進行備案審查；與全國人大憲法委員會銜接聯動，對黨內法規和規范性文件是否符合憲法和法律進行審查；經審查認為與黨章和黨的路線方針等不一致的，以及經與全國人大憲法委員會聯動審查認為與憲法和法律不一致的黨內法規和規范性文件，應當按程序提出修改意見，退回要求糾正或者予以撤銷。審查的相關問題若涉及行政法規、規章和其他行政規范性文件的，還應當積極與國務院法制辦聯動審查處理。

地方黨內法規和規范性文件與地方性法規、規章及規范性文件的備案審查銜接聯動審查亦可依循上述路徑為之。在此“升級版”的銜接聯動機制之下，各參與主體若發現屬于其他主體權限內應當予以處理的事項，應當移交相關有權主體。若有關黨組織發現法律法規規定了黨務等黨內事項，或者發現法律法規規范沖突的線索，不得徑自修改或撤銷，應當通過銜接聯動機制向有權國家機關提出糾正建議或轉送線索，由有權國家機關依法定程序予以處理；若有關國家機關發現黨內法規與國家法律法規相抵觸，或者收到此類線索，亦無權徑自予以修改或撤銷，應當通過銜接聯動機制向有處理權限的黨組織提出糾正建議或轉送線索，由該黨組織按黨內程序予以處理。通過銜接聯動機制及時調處兩個規范體系內部的沖突，以及黨內法規與國家法律法規調整范圍“越界”和規范沖突的問題。特別地，在銜接聯動機制運行過程中，若各參與主體發現需要解釋憲法等涉及憲法監督的問題，中央層面應當通過銜接聯動機制向全國人大憲法委員會提出，地方層面應當經過銜接聯動機制研究并取得較為一致的意見后，通過各省、自治區和直轄市人大常委會向全國人大憲法委員會提出，在全國人大或其常委會作出憲法解釋等有關決定后，再依據決定通過本級銜接聯動機制作出相應的處理。

【秦前紅系教育部長江學者、武漢大學法學院教授，蘇紹龍系武漢大學法學院博士生；摘自《法律科學》（西北政法大學學報）2016年第5期】