城市最低生活保障政策瞄準效果研究
——基于“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”的數據分析

文/郭偉和 豐寶賓

城市最低生活保障政策瞄準效果研究
——基于“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”的數據分析

文/郭偉和 豐寶賓

國務院于1999年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，推動了我國城市最低生活保障制度的建立。2007年國務院又頒布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，我國最低生活保障制度從城市拓展到農村。近年來，最低生活保障制度的救助水平不斷提高，截至2014年底，全國共有城市低保對象1026.1萬戶、1877.0萬人，全年各級財政共支出城市低保資金721.7億元。2014年全國城市低保平均標準411元/人、全國城市低保月人均補助286元。但是，現階段我國最低生活保障制度的瞄準偏誤問題卻一直廣受各界爭議。本文希望通過對民政部政策研究中心“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”數據進行二次分析，力圖以量化研究的方式探討如下幾個問題：影響城市低保制度瞄準目標的對象資格條件因素有哪些？影響城市低保制度瞄準目標的政策實施要素有哪些？影響城市低保制度瞄準目標的工作人員素質有哪些？

數據、變量與假設

民政部政策研究中心自2008年起開展了“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”研究項目。本文將利用2011年城市困難家戶個案所在社區工作人員的問卷調查數據對影響低保政策的瞄準因素進行分析。2011年城市困難家戶個案調查數據與其他年份數據比較質量較高，其覆蓋遼寧、山東、山西、湖南、甘肅、重慶、江蘇、江西、陜西、安徽、貴州、河南12個省市，共得有效個案6229個，在與社區數據庫合并后，經篩選得到有效樣本共5464個，涉及53個區縣。

本研究的因變量為城市低保家戶個案是否被瞄準，為（0，1）變量。研究利用民政部規劃財務司公布的歷年統計數據與歷年城市困難家戶數據庫，計算出調查所涉地級市的年度瞄準率。具體來說，先利用城市困難家戶數據庫計算出不包含政府救助收入的“家庭總收入”，之后用“家庭總收入”除以“家庭總人數”得到“家庭人均收入”，然后將“家庭人均收入”與相應時間段內的所在地級市的“低保線”進行比較，測算出個案是否被瞄準。在操作中，考慮到歷年統計數據樣本存在的差異，我們對數據進行了進一步的區分，區分出接受低保救助的群體、未接受低保救助的群體并分別計算瞄準率，并將瞄準區分為救所應救、不需未救，將未瞄準區分為救不應救、需而未救。經篩選進入回歸分析的2011年數據中共5464個個案，其中4610個個案為瞄準個案，瞄準率為84.37%；854個個案是未瞄準的個案，未瞄準率為15.63%。

自變量。根據前文研究假設本文主要界定出三組自變量。第一組自變量是有關家戶致貧因素特征的變量。我們主要用三個指標對貧困家戶特征進行刻畫，即家庭上學人口數量、家庭病殘人口數量、家庭老齡人口數量；另外，我們也將教育支出與醫療支出作為反映家庭負擔特定原因的指標，引入模型進行回歸分析。第二組變量涉及對低保執行過程的測量，問卷中涉及對低保宣傳、低保審核的題目與低保瞄準存在邏輯上關聯。第三組變量涉及對低保工作人員特征的測量，由于在城市家戶問卷中并沒有專門對城市低保工作人員特征進行測量的題目，因此我們使用城市社區數據庫，并把低保工作人員個體特征指標聚合成區縣級低保工作人員的平均指標，獲得了一組低保工作人員在區、縣層面的平均指標：平均教育年限、平均工作時間、長期雇用工作人員比例、平均培訓時間、自我評價得分、核查效果自我評價的均值、季度核查低保比率、低保家庭了解程度的均值等。

假設1：家庭負擔特征在基層低保政策執行中易成為識別低保目標群體的指標，從而影響低保家戶瞄準，且負擔越重低保家戶越容易被瞄準。家庭負擔特征又可以分為兩個層面，一個是反映勞動能力的人口學特征，另一個是反映家庭特定支出的負擔特征。因此，假設1可分為兩個子假定，一方面僅僅考慮家庭成員的勞動能力的人口學特征，可以推出假設1.1：家庭中不具有勞動能力的人口數量會影響低保個案瞄準，不具有勞動能力的人口越多，個案越容易被瞄準。另外，近年來對支出型貧困的重視，認為家庭特定支出會導致一些收入高于低保線的家庭陷入貧困狀態，由此推出假設1.2：城市困難家庭特定支出的金額會影響低保個案的瞄準，且金額越高低保個案越容易被瞄準。

假設2：低保政策執行制度條件會對低保個案的瞄準產生影響，制度執行得越好，個案越容易被瞄準。具體而言，這一假設涉及兩個方面，一個方面涉及低保工作程序，包括低保宣傳、低保核查制度等；另一方面涉及對低保工作人員的激勵機制及其自身業務素質，包括職業保障、就業待遇、工作培訓、工作熟練程度和勝任能力等。為此，我們提出兩個涉及政策執行的假定，假設2.1：越嚴格依照制度規定的程序執行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執行中越容易被瞄準；假設2.2：低保工作人員職業保障和職業素質越好，則城市貧困家庭在低保政策執行之中越容易被瞄準。

模型與解釋

（一）家庭負擔特征對城市低保個案瞄準的影響

我們將家庭學生數、家庭病殘人數、家庭老年人口數、教育支出以及醫療支出引入模型，運算結果發現，家庭學生人數、家庭病殘人數、家庭教育支出對于個案的瞄準都有顯著影響，P值分別小于0.05、0.01和0.001。但是家庭老年人數和家庭醫療支出兩個變量對于個案瞄準概率沒有影響。具體來言，家庭每增加一個學生，低保家庭個案被瞄準的發生比大約上升23%（e0.204-1=0.23）；相應的家庭病殘人數每增加一人，則個案瞄準的發生比上升31%（e0.271-1=0.31）；教育支出每增加1000元，個案瞄準的發生比下降20%（e-0.224-1 =-0.2）。 這表明，就家庭人口特征來言，2011年我國城市低保救助的資格條件主要受家庭學生人數和病殘人數兩個條件的影響，老年人數不是主要考慮因素。這部分驗證了假設1.1。統計上的數據也與城市家庭社會保障特征相符，城市大多數老年人享受養老保險，所以家庭老年人數并非是導致城市家庭困難的關鍵因素。另一方面，城市雖然實行義務教育和城鎮職工醫療保險，但是各種市場化教育收費和自費醫療項目仍然是影響城市家庭困難的主要因素。令人擔心的是，家庭教育支出與家庭醫療支出兩個反映支出型貧困的指標對于城市低保家庭瞄準的影響，兩者統計值皆為負值，且教育支出變量影響顯著。這駁斥了我們的假設1.2。家庭教育支出對城市低保的瞄準期望值的影響取負值，從經驗判斷來看這是由于處于貧困線邊緣未獲得低保救助的群體，相較于獲得低保救助的群體雖然實際負擔較重，但因為低保執行過程之中不考慮支出型貧困，因此家庭教育支出未能對瞄準產生正向顯著影響。同樣，家庭醫療支出在模型中沒有顯著影響，進一步說明我國低保救助的瞄準機制和城市家庭的醫療支出沒有相關性。它不考慮家庭醫療支出的實際負擔，僅僅考慮病殘人數，因此并不能準確反映家庭支出型貧困的狀況。

（二）低保政策執行因素對城市低保個案瞄準的影響

我們在模型之中加入測量政策執行的變量，即低保執行過程中的低保宣傳方法、低保資格審核方法。回歸結果發現，在低保宣傳過程之中，能夠接受入戶宣傳低保政策的家庭與未接受入戶宣傳的家庭相比，個案瞄準發生比增加25%（e0.221-1=0.25）（p=0.032）。而在低保政策執行過程之中，經歷入戶低保核查的家庭與未經歷入戶低保核查的家庭相比較，個案瞄準發生比能夠上升50%（e0.408-1=0.50）（p=0.009）。上述結果驗證了假設2.1，即越嚴格依照制度規定的程序執行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執行中越容易被瞄準。因此在現階段低保政策執行之中應當加大對于低保宣傳、審核的過程控制，對于較為貧困的家戶進行入戶宣傳、審核。這一方面說明，現階段政策執行能夠通過程序控制來實現對于城市低保個案的瞄準。但是進一步對程序所涉及的內容進行考量，我們發現能夠影響低保瞄準機制的不是通過形式化審核手段，而是通過入戶宣傳、入戶核查等實質性審核手段。另外需要說明的是，廣受關注的低保對象的社區公示手段，因為幾乎已經是普遍實施成為一個常量，因此未被納入回歸分析，社區公示制度能夠動用社區的力量對低保對象的資質進行審核與監督。

（三）低保工作人員職業保障和職業素質對城市低保瞄準的影響

在模型中我們引入基層工作人員素質層面的變量進行分析，我們發現，對城市低保影響最為顯著的是工作人員的自我勝任能力評價，P值小于0.01。工作人員自我評價指數每上升一個單位，個案瞄準發生比下降63%（e-1.005-1=-0.63）。其次對城市低保瞄率產生影響的是工作人員對低保家庭的了解情況，P值小于0.05，這一綜合指標每上升一個單位，則個案瞄準發生比上升176%（e1.015861-1=1.76）。再次，在P值小于0.1的顯著性水平之下，對城市低保家庭瞄準產生影響的是雇傭體制和培訓時間。長期雇傭比例每上升一個百分比，則個案瞄準發生比上升98.3%（e0.6846806-1=0.983）；平均培訓時間每增加一天，則個案瞄準發生比上升0.9%（e0.009372-1=0.009）。其他有關工作人員教育程度、工作時間、對核查效果的評價、季度核查比率等因素對低保瞄準均無顯著影響。這也部分驗證了低保工作人員職業保障和業務素質的假設2.2。

在上述有顯著水平的影響指標中，值得關注的是低保工作人員的工作勝任力的自我評價，因為其所產生的影響為負向影響，這表明工作人員越是自我評價高，越會降低城市低保個案的瞄準期望值。這值得我們進行進一步研究。我們使用社會救助服務人員調查問卷題目b9對低保工作人員自我評價進行測量，題目為“你認為自己現有能力是否能否勝任現有工作”，答案包括“完全能夠勝任、能夠較好勝任、基本勝任、勉強勝任和還不能勝任”五個選項。回歸統計結果在某種程度上意味著越是自我感覺良好的工作人員，會導致低保政策的瞄準期望值降低，或者說低保工作人員工作越熟練，則低保對象的瞄準率越低。這背后的原因到底是什么有待深入調查研究，根據推測，可能的原因或許是工作勝任力越高，表明工作人員越熟悉政策，這樣他/她的自由裁量權增大，進而有可能依據自己的偏好執行政策，導致偏離政策目標。當然，偏離政策目標產生的效果是好是壞，更是一個需要進一步研究的話題。

而工作人員對低保家庭的了解程度、工作人員的雇傭制度和培訓時間三個指標，對于城市低保救助的瞄準有顯著正向影響，這進一步說明，提高城市低保救助的瞄準程度，應當保障低保執行人員的工作條件、增加其培訓時間以及提高低保工作人員對低保家庭的了解程度。這進一步涉及對現行“街道-居委會”體制的討論。現階段，街道具有比較明確的制度定位，工作人員具有明確的制度身份，但是居委會一方面在制度上被定位為城市社區居民自治組織，但是在實踐之中居委會則主要接受其所在街道的領導，協助街道落實各項政策，且居委會的工作人員相當一部分為街道的雇員。但是與街道工作人員作為國家工作人員具有明確的制度身份不同，居委會工作人員多為街道雇傭，工作待遇低而且身份不明確，更遑論實現隊伍的專業化。而且，許多居委會工作人員雖然在名義上有分工，有專門的負責社保和城市低保的工作人員，但是實際上因為職業保障和待遇較低，居委會工作人員輪崗和流動率比較高，這都影響城市低保政策基層執行人員的職業素質。根據本研究的發現，從提升政策實施效果角度，我們建議應當明確街道居委會工作人員中特定的低保政策執行人員的職業保障，另一方面也應當通過培訓等手段提升基層低保政策執行人員的業務素質，從而更好地落實政策實施。

結論與討論

習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”；2014年10月在首個“扶貧日”之際做出重要批示時，第一次提出了扶貧應“注重精準發力”。2015年11月在中央扶貧工作會議上，習近平進一步提出，“脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標”。習近平指出，“要解決好‘扶持誰’的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策”。

社會救助是中國扶貧戰略中的重要措施之一，李克強總理在2013年10月30日的國務院常務會議討論建立健全社會救助制度時，提出“建立健全社會救助制度，事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項保民生、促公平的托底性、基礎性制度安排”。最低生活保障制度是社會救助制度中最為基礎的一項救助制度。而且，當前我國最低生活保障資格又是其他專項救助資格的基本依據，其他救助制度與最低生活保障制度捆綁執行，即只有享受最低生活保障的家戶才有可能享受其他各項救助制度。所以最低生活保障制度的瞄準問題十分重要，它是涉及我國社會救助制度能否發揮李克強總理所說的托底作用的關鍵樞紐。

本文通過對民政部政策研究中心“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目”2011年城市調查數據庫的分析發現，雖然中國城市最低生活保障制度的瞄準率整體上已經達到很高的水平，但是對于應保未保對象還存在較大的遺漏現象。這一現象的主要原因在于城市低保對象的資格認定標準僅僅考慮的是反映家庭收入水平和勞動能力的指標，沒有考慮支出性貧困，導致了一些因病支出或者教育支出等原因產生的困難戶難以被低保制度所瞄準。另外，我們發現，影響城市低保瞄準率的顯著因素在于入戶宣傳和入戶核查因素，以及基層低保工作人員的專業知識和工作保障問題。這一發現為我們指出了當前我國的低保實施過程需要改進的方向。為了提高低保的瞄準率，我們應該加大入戶宣傳和如何核查，把那些應保未保的對象識別出來，提升精準救助，而不是一般性的宣傳和依靠群眾監督。另外，為了提升基層低保工作人員的責任心，我們應該在基層社區設置專業化的低保工作崗位，保障專門的業務培訓和工作條件，而不能僅僅依靠他們的經驗和自我感覺。

需要說明的是，本研究是利用現有數據庫的二手分析，限于研究數據和研究倫理，無法深入比較不同地區的具體政策執行因素的差異性；也限于定量研究方法，無法深入分析街居層面政策執行人員的行動邏輯。這些都是未來研究設計和研究方法需要進一步改進的地方。

（郭偉和系中國政法大學社會學院教授，豐寶賓系北京大學社會學系博士生；摘自《社會建設》2016年第5期）