治理農村空心化的兩條路徑

◎王文彬 鄭萬軍

治理農村空心化的兩條路徑

◎王文彬 鄭萬軍

隨著農村尤其是欠發達地區農村的人口外流呈加速趨勢，使得農村空心化問題愈發嚴重，極大阻礙了新農村和美麗鄉村建設。治理農村空心化問題需要從兩個方面著手：一是進行并加強農村空心化治理的頂層設計；二是治理關口前移，制定農村人口兜底政策。

農村空心化；頂層設計；關口前移

近年來，農民離開農村的速度和數量一直在持續增加，而農民過度外流導致的農民缺位，嚴重影響了正常的農村生產建設。根據國家統計局發布的全國農民工監測報告顯示，從2008年到2014年，我國農民工的數量從2.25億人增加到2.74億人，累計增長了21.78%，年均增加816.67萬人。而農民工數量的大幅度增加勢必意味著農村人口的劇烈減少，甚至出現了外出農民過多以至于不能滿足農村建設發展需求的情況，也就是說農村出現了空心化問題。與此同時，一些地區的農民工數量也已經超過了城市的承載力。

現狀

一般說來，鄉村建設和三農問題解決的關鍵在于培育充足的農村建設發展主體，培養新型農民。但當前的現狀是，農村中文化素質較高、能力較強的青壯年群體往往更容易離開農村，這意味著新型農民培育的基礎嚴重不穩。同時，這種現狀也使得農村成為“386199部隊（婦女兒童老人的代稱）”的留守地，導致農村生產建設主體和鄉村治理主體的嚴重不足和異常弱質化，繼而使得新農村建設和美麗鄉村建設遭遇嚴峻挑戰。

農村空心化及其引發的大面積經濟社會問題，引起了政府、社會和學界的強烈共鳴。一般說來，三農問題的核心在于農民問題，農民的缺位勢必導致農村建設發展遭遇困境。事實上，農村空心化已經成為三農問題在當下的新表現，已經成為新農村和美麗鄉村建設的“攔路虎”。且該問題不單單是農村經濟或社會發展問題，而是受到多種因素影響而出現的一個綜合難題，其中農村人口過度外流造成的農村空心化也已然成為了這個問題的“牛鼻子”，必須得到重視和優先解決。

當前，各地針對農村空心化治理的實踐，仍然存在一些弊端，需要引起各級政府的重視和反思。其一，治理農村空心化的整體性方案較為缺乏；其二，對于農村空心化問題，我們更加重視后期治理，一定程度上忽略了前期預防的重要性。因此，對農村空心化治理的研究，應該有以下兩個趨勢：一是思考研究如何完成農村空心化治理政策的頂層設計，即統籌各方面資源，綜合治理農村空心化及其次生問題；二是盡快思考農民轉移的極限值，并制定農村人口兜底政策，實現對農村空心化問題的前期預防。

加快頂層設計

農村空心化的治理涉及到農村發展的各方面工作，因此必須加強統籌安排和頂層設計。因為統籌安排有利于精準分配治理資源，實現精準治理，提高有效性。結合農村實際情況，應該從五個方面開展頂層設計：

一是盡快成立治理農村空心化的領導機構，并制定相應的工作制度，確保能夠有效調動相關資源，共同服務于農村空心化治理。建議在國家層面，由住建部以及民政部等機構共同成立領導小組，通過狠抓農村土地流轉、改善農民生活來遏制農村空心化情勢的加劇。

二是科學安排農業生產，并加速培養新型農民，確保足夠數量和較高質量的農民從事農業生產，在確保國家正常的糧食生產的同時，為治理農村空心化奠定良好的物質基礎。

三是積極吸納社會力量參與農村空心化治理，通過外部人才的引入和幫扶，激活農村的全面建設發展，有效改善農村整體風貌，提升農民對農業發展的信心和對農村的歸屬感。

四是進一步完善農民工在城市落戶的相關政策，確保外流農民能夠在城市安有所居、養有所依，進而減少“半城鎮化”現象，更好地維護農村權益。

五是政府要為農村發展提供一定的優惠政策，以便為推進農村發展資源的高效集聚提供良好機遇，繼而通過發揮和釋放資源的集聚效應及溢出效應來加速農村發展，最終達到治理農村空心化的目的。

治理關口前移

就當前現狀而言，思考農村人口轉移的極限值，制定農村人口兜底政策，把農村空心化治理的關口前移已經成為一件迫在眉睫的事情。調研發現，政府長期引導的打工經濟雖然有效提高了農民的經濟收入，但也使農民形成依靠外出務工增加經濟收入的單一路徑依賴，這對現代農業和農村發展都是極其不利的。農民過度外流將會嚴重干擾農村的正常生產建設，同時使鄉村治理變得更加弱化，最后甚至直接加劇了部分農村的衰敗與落后。在這樣的背景下，測算農村人口保有的極限值，制定農村人口兜底政策，預防農村空心化的出現，理應成為促進農村發展的重要工作。即通過制定農村人口兜底政策，實現農村空心化治理的關口前移，繼而預防農村空心化的出現。

一是通過全國農業普查，并估算新型農民的個人生產能力，從而根據土地種植面積測算出職業農民的需求數量。

二是摸清農村現有人口的保有量、農民外流的數量值，并刻畫出農民外流的趨勢，與此同時也需要掌握新型農民的成長數量。

三是根據新型農民需求數量以及農民外流趨勢測算出農村人口外流的數值空間，建議各級政府根據當地實際，確定出農村人口轉移的危險數值范圍，并以此為依據制定農村人口兜底政策，并實現對農村人口數量的長期監測。

★本文系2016年重慶市科研創新項目《精準扶貧中地方政府行為邏輯研究》（編號：CYS16110）的階段性成果。

（作者單位：西南政法大學政治與公共管理學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.012 ■ 編輯：云霞