推進(jìn)社會組織協(xié)同治理的障礙與對策

◎李璐

推進(jìn)社會組織協(xié)同治理的障礙與對策

◎李璐

推進(jìn)社會組織協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文從理念、體系、機(jī)制和能力四個(gè)方面分析了社會組織協(xié)同治理的現(xiàn)狀、存在的問題，提出了推進(jìn)社會組織自治、與政府共治以及實(shí)現(xiàn)法治等治理思路，并給出了相關(guān)政策建議。

社會組織；協(xié)同治理；機(jī)制

“十三五”規(guī)劃綱要提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會治理體制。實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同，主要是要推進(jìn)社會組織的協(xié)同治理。社會組織代表了社會結(jié)構(gòu)中除企業(yè)和政府以外的第三部門，是社會生活中提供社會服務(wù)和參與社會治理的重要部門。近年來，我國推動社會組織登記制度改革，實(shí)行分類登記制度；支持行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類社會組織發(fā)展，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，健全法人治理結(jié)構(gòu)等政策，對實(shí)現(xiàn)社會組織創(chuàng)新發(fā)展具有較大地推動作用。同時(shí)，通過社會組織提供社會服務(wù)，承接政府轉(zhuǎn)移職能，替代政府行使公共服務(wù)和社會治理的職能，使社會組織與政府之間的互動協(xié)同不斷增加，使社會組織真正成為重要的第三部門。

社會組織治理的內(nèi)容和意義

社會組織是廣泛存在于社會中的一種組織形態(tài)。我國除了法定的三類社會組織（行業(yè)協(xié)會商會、公益及慈善類社會組織、社區(qū)社會組織）以外，根據(jù)實(shí)踐和研究的需要，還派生出一些多維度的概念，如民間組織（或草根組織）等；同時(shí)，社會上還廣泛存在著不需登記的①、需登記而未登記的②和在工商部門登記的社會組織，以及尚處在政策模糊地帶的境外社會組織等。

社會治理現(xiàn)代化意味著：社會治理主體更多樣，這為實(shí)現(xiàn)共治提供了主體依據(jù)；治理體系更完善，法律、制度和道德等多層次規(guī)則體系更完備；治理機(jī)制更全面和靈活，治理手段更豐富和高效。

1.社會組織治理更符合共治和自治相結(jié)合的理念

政府是在國家中代為行使公共權(quán)力的組織，所以政府也具有特定的組織目標(biāo)和組織代表性，不能完全反映社會大眾的眾多訴求。社會組織源于社會大眾，眾多社會組織能夠充分反映社會各界的不同聲音，代表性更強(qiáng)更完備，社會組織參與社會治理，與政府組織實(shí)現(xiàn)共治，更能體現(xiàn)社會公平和正義。

2.社會組織治理成本低、效率高且專業(yè)化

社會組織是根據(jù)社會需求自主成立的，在所屬的專業(yè)領(lǐng)域具有較好的專業(yè)基礎(chǔ)。與政府單方面治理相比，社會組織治理能夠降低政府治理成本，減少政府公共行政開支，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制配置資源，在各行業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化治理，寓管理于服務(wù)，實(shí)現(xiàn)柔性化、人性化管理。

3.社會組織治理增加了治理機(jī)制和治理手段

在我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，社會治理是實(shí)現(xiàn)社會運(yùn)行平穩(wěn)、順暢和高效有活力的重要組成部分。而社會組織的參與則拓寬了社會治理的范圍，增加了治理機(jī)制和治理手段，為更高層次的國家治理奠定了基礎(chǔ)。

社會組織治理現(xiàn)狀

黨的十八大報(bào)告中提到“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。“政社分開”第一次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)文件中，標(biāo)志著政府逐漸有意識地讓渡部分社會建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)利給社會組織等社會部門，這也體現(xiàn)了黨中央和中央政府對待社會組織的理念變化。

1.社會組織通過對內(nèi)對外服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)社會治理

實(shí)踐和研究顯示，社會組織通過履行服務(wù)、溝通和自律等具體措施，在服務(wù)社會、維護(hù)社會公正、規(guī)范市場行為、反映社情民意、協(xié)調(diào)和解決社會矛盾以及整合社會關(guān)系等方面都有不可替代的作用。從服務(wù)對象和服務(wù)屬性來看，社會組織的服務(wù)主要可分為面向組織成員的內(nèi)部服務(wù)和面向社會公眾的社會服務(wù)。內(nèi)部服務(wù)方面，社會組織不斷加強(qiáng)成員之間的交流和信息共享，尤其是社會團(tuán)體類組織，加強(qiáng)行業(yè)約束、監(jiān)管和自律，提升組織整體形象，增強(qiáng)組織發(fā)展活力和社會凝聚力。外部服務(wù)方面，社會組織尤其是社會服務(wù)組織，通過提供多樣性的社會服務(wù)，能夠滿足不同需求的社會受眾的訴求。組織成員和社會受眾的社會需求得到滿足，是實(shí)現(xiàn)社會平穩(wěn)、順暢運(yùn)行最直接的途徑，也就達(dá)到了社會治理的目的。

2.社會組織通過政社合作也可以參與社會治理

近年來，全國各地社會管理創(chuàng)新的亮點(diǎn)之一是，社會組織參與公共服務(wù)和社會管理的方式日趨多樣化，如與政府進(jìn)行合作、參與政府公共服務(wù)提供和志愿者服務(wù)等，政府也逐步認(rèn)識到培育和壯大社會組織的必要性與緊迫性。如中山市政府探索與社會組織共同開展新中山人聯(lián)合救助工作等。

3.社會組織的治理效果相比政府更為突出

在技術(shù)手段的影響下，有些社會組織使用了網(wǎng)絡(luò)、信息和大數(shù)據(jù)等工具，在社會服務(wù)和社會治理方面，由于服務(wù)受眾更明確，服務(wù)手段更具針對性，治理效果能夠超過政府治理。根據(jù)國家網(wǎng)信辦統(tǒng)計(jì)，目前全國共有546家網(wǎng)絡(luò)社會組織③，相當(dāng)一部分網(wǎng)絡(luò)社會組織已建立官方網(wǎng)站、開通了官方微博和微信公眾賬號，不少網(wǎng)絡(luò)社會組織還開發(fā)了APP應(yīng)用，發(fā)揮自身優(yōu)勢，從不同角度參與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、服務(wù)網(wǎng)民需求。

存在問題

1.理念：共治理念仍未建立

近年來，雖然我國社會組織發(fā)展迅速，但由于發(fā)展理念不清晰，導(dǎo)致社會組織實(shí)際上處于無序、混亂發(fā)展態(tài)勢，已經(jīng)暴露出諸如公益性缺失、公信力不足等問題，同時(shí)還潛藏著一些深層次的矛盾和問題。

當(dāng)前一些地方和部門對社會組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用存在認(rèn)識偏差，存在忽視社會組織、否定社會組織和防范限制社會組織等現(xiàn)象，從而帶來社會組織培育發(fā)展措施不力、作用得不到有效發(fā)揮等問題。

2.體系：法律和制度體系缺位

迄今為止，我國針對社會組織的專項(xiàng)立法比較滯后，雖然《慈善法》剛剛出臺，但與之相匹配的相關(guān)法律體系還未建立，社會組織三個(gè)重要的法規(guī)（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金管理?xiàng)l例》）遲遲未修訂到位。進(jìn)一步看，現(xiàn)有法規(guī)以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范不足，法律在調(diào)整政府和社會組織關(guān)系時(shí)不對等，目前主要是從行政機(jī)關(guān)如何進(jìn)行管理的角度去規(guī)范，但缺乏政府如何保護(hù)社會組織獨(dú)立地位和合法權(quán)益的規(guī)范。從政府的角度看，沒有一個(gè)專門負(fù)責(zé)對社會組織部門進(jìn)行立法的部委或機(jī)構(gòu)。立法權(quán)和責(zé)任被不同部委或部級機(jī)構(gòu)分擔(dān)，這些部委和機(jī)構(gòu)對特定類型的社會組織具有管轄權(quán)。

我國社會組織雖然也可稱為非營利組織，但卻需要稅務(wù)部門進(jìn)行“非營利性”審核才能獲得免稅資格，即社會組織需要進(jìn)行免稅資格認(rèn)證。從對社會組織免稅資格與捐贈方免稅資格申請的條款規(guī)定中可以看出，免稅資格的認(rèn)定需要分別進(jìn)行申請，一次申請無法同時(shí)獲得兩種稅收資格，并且兩種資格審查工作都較為嚴(yán)格，這使得社會組織的工作效率很難得到最大限度地發(fā)揮。

3.機(jī)制：與政府合作中主體地位不對等

實(shí)踐中，政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想和行為，一方面政府部門對社會組織參與社會治理心存疑慮，不敢放手讓渡社會治理和社會服務(wù)空間，導(dǎo)致社會組織難有作為；另一方面由于政府對社會事務(wù)的長期介入，導(dǎo)致大多數(shù)社會公眾對政府之外的社會組織參與社會治理和社會事務(wù)，缺乏基本的認(rèn)同和信心。同時(shí)，社會組織的發(fā)展難以獲得應(yīng)有的公共資源支持，政府購買服務(wù)的機(jī)制沒有完全建立起來。由于法律和制度體系的缺位，政府購買服務(wù)的資金、標(biāo)準(zhǔn)和流程都沒有嚴(yán)格的機(jī)制設(shè)計(jì)。

4.能力：現(xiàn)代治理能力不足

健全的社會組織內(nèi)部管理機(jī)制、約束和監(jiān)管機(jī)制，是社會組織自身發(fā)展的基本要求，但目前在這方面還存在很多欠缺。一方面，不少社會組織缺乏自律行為，非行政組織行政化、非贏利組織贏利化等現(xiàn)象突出。另一方面，相當(dāng)多的社會組織內(nèi)部治理機(jī)制不健全，缺乏民主管理機(jī)制和有效的工作規(guī)范和制度。

思路

推進(jìn)社會組織協(xié)同治理，應(yīng)提高社會組織的自治能力，創(chuàng)新社會組織與政府共治的模式，加強(qiáng)社會組織治理的法治保障，實(shí)現(xiàn)自治、共治和法治多元合一。

1.全面提高社會組織的自治能力

通過培育社會組織的相關(guān)政策，加強(qiáng)社會組織的自律能力、治理能力和服務(wù)能力。重點(diǎn)加大對公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織以及為社會治理作出突出貢獻(xiàn)的社會組織的扶持力度。

2.創(chuàng)新社會組織與政府共治的模式

充分發(fā)揮社會組織在發(fā)展基層民主、化解社會矛盾和完善公共服務(wù)等方面的積極作用，積極推動社會組織協(xié)調(diào)政府與公眾之間、公眾內(nèi)部利益群體之間的各種關(guān)系，以避免摩擦、減少矛盾和消除對抗，最終達(dá)到雙贏及整個(gè)社會的安定和諧。通過社會組織參與模式的創(chuàng)新進(jìn)而推動社會組織治理創(chuàng)新，讓社會組織的橋梁紐帶作用進(jìn)一步增強(qiáng)，使社會組織的社會責(zé)任和社會價(jià)值得以顯現(xiàn)。

3.加強(qiáng)社會組織治理的法治保障

采取“統(tǒng)一立法+專門立法”相結(jié)合的方式，通過統(tǒng)一立法，明確社會組織的社會治理職能，對社會組織的運(yùn)行機(jī)制、銜接機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等予以統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，針對不同性質(zhì)和類型的社會組織進(jìn)行專門立法。此外，政府應(yīng)出臺配套措施和辦法，加強(qiáng)對相關(guān)法律制度的宣傳和教育，使社會組織盡快達(dá)到參與社會治理所需要的社會認(rèn)同度。

對策

1.形成政府與社會組織合作共治的社會理念

推動政府部門解放思想，建立起對社會組織參與社會治理和服務(wù)的必要性和重要性的認(rèn)識。實(shí)現(xiàn)政府簡政放權(quán)，減少對微觀經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的干預(yù)，明確政府職責(zé)，將其余職責(zé)向社會組織有序轉(zhuǎn)移。推進(jìn)以事業(yè)單位改革為重點(diǎn)的行政管理體制改革，調(diào)整政事關(guān)系，將政府職能、社會職能實(shí)現(xiàn)有序回歸。配合政府行政體制改革，推動社會共治的理念深入民心。在法律地位清晰、政策推動有力和誠信自律普及的基礎(chǔ)上，通過社會事務(wù)信息公開、加大宣傳和獎優(yōu)懲劣等手段，逐步樹立社會組織在社會公眾面前的正面形象，使廣大人民群眾建立起社會組織立足社會、服務(wù)社會和造福社會的思想認(rèn)識，建立起對社會組織的信任和信心。

2.優(yōu)化社會組織治理的法律和制度環(huán)境

（1）加快修訂出臺《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，充實(shí)實(shí)體性、操作性規(guī)定，制定社會組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，完善社會組織培育扶持和監(jiān)督管理體系，將離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等納入法規(guī)調(diào)整范圍；推進(jìn)慈善事業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會立法工作。同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)理論研究，爭取在適當(dāng)時(shí)機(jī)推動社會組織專門立法。

（2）實(shí)施更有利于社會組織發(fā)展的稅收制度。實(shí)施免稅組織獨(dú)立認(rèn)證制度，免稅資格由稅務(wù)機(jī)關(guān)最終判定，合理調(diào)整社會組織免稅資格的期限，消除不利于社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報(bào)和認(rèn)定的程序障礙；對社會組織享受優(yōu)惠按照分類分級辦法區(qū)別管理，擴(kuò)大符合條件接受捐贈的社會組織的范圍；簡化稅收減免操作程序，建立針對社會組織的票證管理體系。在稅收支持的同時(shí)，統(tǒng)籌建立財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買、會員繳費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、慈善捐贈及風(fēng)險(xiǎn)投資相結(jié)合的社會組織經(jīng)費(fèi)保障模式。

（3）加強(qiáng)對社會組織的事中事后監(jiān)管。民政部門依法履行登記、年度檢查和日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導(dǎo)社會組織信息公開和社會評估；行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定社會組織在本行業(yè)的活動規(guī)范，通過轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)、資金扶持和發(fā)布信息等方式引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展；其他相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)對社會組織實(shí)施監(jiān)管。探索建立針對離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織的監(jiān)管辦法。完善相關(guān)法律法規(guī)，大力推進(jìn)社會組織信息公開和信用體系建設(shè)，加強(qiáng)對社會組織的社會監(jiān)督。

3.完善社會組織治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（1）逐步建立社會組織承接政府轉(zhuǎn)移或委托職能的制度體系。將確需政府承擔(dān)的管理職能明確下來，同時(shí)鼓勵各政府部門將可向社會轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的職能逐步剝離，明確轉(zhuǎn)移的職能條款并通過法定形式確立下來。凡是社會組織能夠有效承擔(dān)的公共服務(wù)，尤其是新增的公共服務(wù)，基本上采用政府購買服務(wù)的方式由社會組織提供，努力構(gòu)建民間參與的高效的公共服務(wù)供給體制。

（2）加快建立政府向社會組織購買服務(wù)的實(shí)施方案。購買服務(wù)具有明確的實(shí)施條件、實(shí)施流程和監(jiān)督評估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施過程遵循程序清晰、規(guī)則明確和公平公正的基本原則，逐步杜絕由特事特辦引發(fā)的關(guān)聯(lián)交易。制定政府購買服務(wù)的配套政策，在選拔-實(shí)施-評估各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有據(jù)可查，使社會組織參與社會管理制度化、常態(tài)化和專業(yè)化。根據(jù)社會組織服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際需求制定政府購買服務(wù)項(xiàng)目周期，推動購買服務(wù)的長期化。

4.加強(qiáng)社會組織自身能力建設(shè)

（1）完善社會組織治理結(jié)構(gòu)。將社會組織結(jié)構(gòu)完備性作為承接政府職能的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。要完善權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，明確會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，適度控制理事會規(guī)模和副理事長職數(shù)。推動社會組織建立健全組織章程和組織架構(gòu)，明確組織目標(biāo)和發(fā)展理念，堅(jiān)持社會組織的非營利原則。強(qiáng)化章程的核心地位，健全議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)和人事等各項(xiàng)制度。建立社會組織信息披露制度，規(guī)范各類服務(wù)收費(fèi)，開展行業(yè)自律和他律，提高社會公信力。

（2）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。在全社會廣泛宣傳社會工作者的職業(yè)概念，大力推動專業(yè)社工在社會組織從業(yè)者中的比重。建立專業(yè)社會工作人員的職業(yè)晉升機(jī)制、薪酬激勵制度，暢通流動選拔渠道。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評價(jià)、流動和激勵機(jī)制，在社會組織逐步推開社會工作者資格認(rèn)定及職業(yè)水平評價(jià)，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會組織留住人才。推動建立社會組織管理和服務(wù)人員培訓(xùn)制度，實(shí)行持證上崗，實(shí)現(xiàn)社會組織與職業(yè)學(xué)校、高等院校的聯(lián)合培養(yǎng)。建立健全專職工作人員聘任制度，依法訂立勞動合同，按規(guī)定繳納各項(xiàng)社會保險(xiǎn)。采取多種措施，有效動員和利用志愿人才，建立專業(yè)化隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍相結(jié)合的服務(wù)機(jī)制。

■注釋

①如企業(yè)、院校、機(jī)關(guān)等單位中存在的各類群眾興趣社團(tuán)，是不需在民政部門登記的，一般在單位相關(guān)部門備案。

②包括達(dá)不到登記標(biāo)準(zhǔn)的草根組織及非法組織等。

③指以網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)為主要業(yè)務(wù)，在各級民政部門登記的基金會、民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.011 ■ 編輯：馬振東