廠辦大集體改革的困境與建議

◎張艷華

廠辦大集體改革的困境與建議

◎張艷華

廠辦大集體在歷史上曾為安置返城知識青年、主辦企業職工子女等人員就業發揮過重要作用，但由于其對主業的依附性及主業面臨的去產能問題疊加，使得廠辦大集體問題更加凸顯。本文基于對東北老工業基地企業的實地調研，分析了廠辦大集體普遍存在經營虧損甚至倒閉的現狀，以及由此引發的職工安置問題，并提出了改革的建議。

東北老工業基地；廠辦大集體；職工安置

“廠辦大集體”是特定歷史發展階段的產物。20世紀70、80年代我國大批知識青年返城，為了解決他們的就業問題，國有企業出資創辦了大量集體企業，這些企業在資金、技術、人員及生產經營的組織方面依附于主辦企業，主要從事向主辦企業提供輔助性產品或服務等業務。在當時特定歷史背景下，廠辦大集體為消除失業，安定職工隊伍，支持主辦國有企業的發展發揮了重要作用。隨著市場經濟體制改革的深入推進，廠辦大集體對主辦企業在經營上、經濟上的依附性缺陷逐漸暴露，先天不足使其難以適應市場經濟自由競爭、優勝劣汰的規則，不少企業破產倒閉，職工離崗待業，大大加重了主業負擔。在當前去產能背景下，廠辦大集體問題越發使得本已經營困難的主辦企業雪上加霜，目前已成為制約國有企業改制發展和影響整個社會和諧穩定的重要因素。

東北老工業基地是我國產能過剩企業比較集中的地區，5月中旬，調研組深入沈陽和大連市的3家國有企業進行了實地調查，通過與每個企業管理方及一線工人的深度訪談，基本掌握了主辦企業及廠辦大集體的經營現狀與改制中遇到的突出問題。分析了廠辦大集體改革面臨的困境及其改制難的原因，在此基礎上提出推進廠辦大集體改革的建議。

各企業經營現狀與廠辦大集體負擔

作為東北老工業基地，現有的老牌國有企業多屬重工業，歷史上這些企業為國家工業的發展、勞動力就業作出過重要貢獻，當前卻普遍面臨產能過剩、歷史包袱過重、經營機制不靈活以及產業結構轉型升級困難等問題。近幾年受國內市場需求下滑的影響，企業訂單大幅度減少，經營效益下滑與企業廠辦大集體等問題相互疊加，使得國有企業的歷史遺留問題更加凸顯。

A企業的前身是兵工企業，后經合并重組后成為國有獨資公司，員工總數約8000人。產品主要有隧道工程、電力、建材、冶金、礦山、港口、環保、鍛造、壓裂裝備與煤炭機械等500多個品種，大多數產品是供給鋼鐵、煤炭和水泥行業的。20世紀70、80年代，公司接收了20家附屬集體企業的家屬與子女，約4000人。這20家企業即屬廠辦大集體企業，現在多數虧損，要依靠集團公司為職工發工資，近幾年公司效益差，只能給部分比較困難人員發點生活費，有的工人根本拿不到工資。B企業是我國冶金裝備領域的大型骨干企業，世界著名的制鋁設備供應商和紅土鎳礦回轉窯與煉鐵大中型混合機供應商，現有員工總數2200人，在崗1800人。20世紀70年代末，該公司設立了一些安置待業青年和富余人員的廠辦集體企業，人員規模約1600人，這些集體企業現在基本都已停產。有能力的職工選擇到社會上自謀職業，少數沒有一技之長的大齡職工只能依靠主辦企業發放的微薄生活費維持生活。C企業是重要的熔劑石灰石生產基地，于20世紀70年代后期在大連正式建成投產，主要為上游鋼鐵企業供應優質石灰石。企業目前在崗職工497人，居家職工（內退）303人，長病列編外的18人，合計818人。2015年，為實施大連市“藍天碧海”工程，企業實施了整合改革，減員350人（包括15年工齡退休78人），這一改革大大減輕了企業負擔，提高了勞動生產率。

這三家企業均屬國有企業，規模較大，都受行業產能過剩的影響，企業經營困難，職工工資顯著下降。A企業職工今年比去年工資縮減1/3，去年不少部門職工月工資可達6000元，今年只有4000元左右；B企業工資水平最低，職工平均應發工資為2400元/月，扣除各項稅費后1600元/月，遠低于沈陽市4563元/月的社會平均工資水平；C企業工資水平也有所下降，2014年、2015年及2016年1-4月職工平均工資分別為4663元、4415元和4047元，遠低于大連市社會平均工資水平。這三家企業都有廠辦大集體企業，且不是嚴重虧損就是停產，已經成為主辦企業的巨大負擔，A企業每年用于這些集體企業人員的生活費與保險費支出約5000萬元，B企業僅為集體企業退休職工補交養老保險一項每年就要支出1000多萬元，C企業人員負擔最輕，每年也要為所屬三家集體企業退休職工補繳大約100多萬元養老保險費。沉重的歷史包袱使得企業不堪重負，近年來信訪人數不斷增加，給企業勞動關系乃至當地社會的穩定埋下了不小的隱患。

改革面臨的困境

為妥善解決廠辦大集體產生的一系列問題，2011 年國務院辦公廳出臺了《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》（國辦發〔2011〕18 號，下稱“18號文”）。按照18號文設計的目標：從2011年開始用3-5年的時間，通過制度創新與改革，使廠辦大集體與主業徹底分離，成為獨立自主、自負盈虧的法人實體和市場經濟主體。在改制過程中切實維護職工合法權益，確保分流職工得到合理安置。從實際調查情況來看，廠辦大集體的改革在推進過程中面臨諸多困難，改革進程受到一定程度的影響。

1.職工安置困難

（1）待安置職工數量大，失業人員多。雖然被調查的三個企業并未真正啟動改制工作，沒有進行安置人員的準確統計，但管理方提供的相關數據中還是可以看到待安置人員不在少數。如A企業所屬20家廠辦集體企業多數虧損，有50多人已完全離崗待業；B企業1600多人員規模的集體企業已基本停產，職工多數自謀職業；C企業經歷了“瘦身”改革，安置負擔較輕，但僅為集體企業退休職工每年繳納社會保險一項就達100多萬元。

（2）職工身份多樣，安置標準不一。廠辦大集體職工隊伍的多樣性和復雜性集中表現在身份屬性方面。按身份屬性劃分，集體企業職工身份屬性包括國企身份屬性、集體職工屬性、外聘職工三大類。身份的差異決定了待遇的差異與安置標準的差異。按照《社會保險法》的規定，國有企業職工在參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔，集體身份職工卻無此待遇，外聘職工的安置標準只會更低，其經濟補償金與社會保險繳費如何確定并沒有明確的標準。龐大的人員數量，復雜的身份結構，無形中增加了企業安置工作的困難。

2.職工素質低、再就業難

廠辦大集體大發展的時期，正是大量知青返城的高峰期，經歷了十年浩劫，國內經濟增長緩慢，經濟體量難以提供大量的知青就業崗位，各地各級政府面臨巨大的就業壓力，國家通過“計劃”手段實施了子女頂替就業的政策，許多國有企業逐漸把職工子女安置到了其所屬的廠辦大集體企業。在長期“父愛主義”式的子女頂替就業政策的指導下，多數單位放松了招工條件，不僅招收退休職工的子女，有的企業甚至將病殘青年都招進了企業，被調查的A企業中有一家福利廠，全部是殘疾職工。加之，廠辦大集體企業創辦的初衷就是安置無業人員，為主辦國有企業提供配套產品和服務，從事輔助性生產服務活動，產品附加值不高，技術含量低，在業務上過度依附主辦企業，缺乏經營自主權，市場競爭力弱，經營效益差，只能依靠與主辦企業的“血緣”關系艱難度日，在職工職業技能培訓方面投入有限，造成今天廠辦大集體企業職工技術技能水平低，業務素質差的局面。當前，20世紀70、80年代進入企業的職工都是40、50年代出生的，年齡大，業務能力低，再就業困難大。在再就業過程中，若解決不好他們的安置問題可能會引起企業與社會的不穩定，所以，多數企業不愿冒險改革。

3.改制資金短缺

廠辦大集體改制除了要還清貸款之外，還要支付職工離職經濟補償金。按照18號文件的規定，廠辦大集體凈資產不足以支付解除在職集體職工勞動關系經濟補償金的，差額部分所需資金由主辦國有企業、地方財政和中央財政共同承擔。根據集體企業隸屬主辦國有企業性質的不同，中央財政負擔50%-100%的不同比例。這一規定，明確了中央政府承擔的補貼責任，對于地方政府與主辦國有企業應如何分擔其余的補貼責任，沒有明確劃分。在調查中，從企業管理方了解到的情況是中央政府的補貼資金至今仍未到位，而所在省的省級財政近幾年連年收不抵支，主辦國有企業近年來受產能過剩的影響也都在虧損，所以，資金不足是當前廠辦大集體企業改制的硬約束。

由于經營不善，集體企業普遍欠繳各項社會保險費，很多職工根本未參加基本養老保險，18號文要求廠辦大集體與職工解除勞動關系前，欠繳的各項社會保險費用，應足額補繳。個人欠繳部分由個人補齊；企業欠繳部分，經有關部門認定后，也應分期補繳或一次性補齊。事實上，這些企業多數虧損停產，補齊各項保險費顯然是不現實的。

改制難的成因分析

1.國家包辦就業政策導致主辦企業包袱越來越重

1978 年國務院在全國批轉了《全國知識青年上山下鄉工作會議紀要》（簡稱《紀要》），提出要廣開門路，妥善安置知識青年就業，對于能夠安置知識青年的企事業單位，國家將會給予政策上的支持。在此指導思想下，大中型國有企業紛紛建立了自己的集體企業，即“廠辦大集體”形式。在特殊的歷史時期，政府“統包統配”的就業安置政策難以避免產生人浮于事、效率低下等問題，在1992年實施市場經濟體制改革后這些問題迅速凸顯。在維護社會穩定的形勢要求下，國有企業“能上不能下、能進不能出”的用人機制；在信訪事件中“誰的孩子誰抱走”的原則，都使得國有企業在用人中束手束腳，決策僵化，很難解雇一個生產力低下的職工，結果造成企業包袱越來越重。

2.主辦國有企業改革動力不足

廠辦大集體是由主辦企業創辦的，即其廠房、機器設備和土地等均由主辦企業出資籌建，但按照18號文要求，集體企業長期使用的主辦國有企業的各類生產性固定資產，要無償劃撥給大集體企業，用于安置職工。大集體企業使用的主辦國有企業的土地，經所在地縣級以上人民政府批準，可將土地使用權與主辦國有企業分割后劃撥給廠辦大集體使用。在債權債務關系的處理上，文件規定主辦國有企業欠廠辦大集體的債務，主辦國有企業需要予以償還；而廠辦大集體欠主辦國有企業的債務，在廠辦大集體凈資產不足以安置職工時，主辦國有企業應予以豁免。這一明顯傾向于集體企業的分配方式使主辦國有企業在主導集體企業改革上缺乏動力。從調查的三家國有企業來看，沒有一家真正啟動了集體企業的改制工作。主辦國有企業與所屬集體企業之間的關系好比“父子”關系，一旦改制雙方的關系可能演化成一種競爭關系，會成為集體企業改革面臨的又一現實障礙。

3.政策落地滯后影響企業改革的決心

在主辦國有企業推進廠辦大集體改革時，會涉及到企業改制方案設計、資產債務處置、勞動關系處理、社會保障、稅費減免和維護社會穩定等方面的事務，這些工作都離不開各級政府的支持。18號文明確提到改制資金應根據各方面的承受能力，由廠辦大集體、主辦國有企業、地方財政和中央財政共同分擔。從調研情況來看，三家企業均表示從中央政府到地方政府并沒有相應的改革資金的注入。按照18號文的規定，到2015年應該完成改制，但從實施情況來看，這三家企業至今尚未啟動改制工作，廠辦大集體改革工作仍處于擱置的狀態，地方政府與中央政府也并未有相關的支持與督促措施，中央政府也沒有開展相關的檢查驗收工作。政府對18號文件落實的滯后，直接影響了企業改革的決心。

推進改革的政策建議

廠辦大集體企業現存的問題是歷史遺留問題，隨著去產能政策對主辦企業經營影響的深化，問題會越來越凸顯，如不改革，沉重的包袱必將拖垮主辦企業。建議政府拿出足夠的決心推動改革，監督集體企業改革的執行效果。

1.尋找切實可行的人員安置資金籌集方式和渠道

各廠辦大集體企業和主辦企業，要按照18號文的要求，詳細測算人員安置、債務化解方面的資金需求，尋找切實可行的籌資方式和籌資渠道，明確資金的使用用途，確保資金使用效率。

2.明確把職工納入基本養老保險范圍的責任主體

現有有關廠辦大集體改制的政策，對于未參加基本養老保險的廠辦大集體在職職工和退休人員，沒有明確其納入基本養老保險范圍的責任主體，導致在實踐中各方主體相互推諉，影響改革進程。因此，需要有關部門明確這一保險責任主體、工作完成時限及監督檢查措施，確保改制的順利推進。

3.分類推進人員安置工作

廠辦大集體改革的核心是人員安置問題，底線是保持勞動關系和社會的穩定。為此，對于現有的廠辦大集體職工，分類施策，分類安置。對于已達到或超過退休年齡的，納入基本養老范圍；對于未達到退休年齡的職工，要摸清就業意向、當前就業具備的基本技能，圍繞當地產業結構調整方向和實際就業容量，有針對性地列出培訓計劃和方案，實現精準培訓，提高再就業質量。同時，輔助集體資產處置，創新土地利用政策，采取劃撥、留地安置和資產入股等多種方式，為職工基本生活保障提供支撐，支持改革的順利推進。

4.加大對改革實施情況的監督和問責力度

省級政府應加快督促集體企業改制啟動工作，對于沒有正當理由無故拖延改革的相關企業，要加大監督檢查力度，對相關責任人要進行問責。

★本文獲教育部人文社會科學研究一般項目（編號：12YJC790276）的資助。

（作者單位：中國勞動關系學院）

F121

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.009 ■ 編輯：云霞