慈善立法的背景及意義

◎邢宇宙

慈善立法的背景及意義

◎邢宇宙

改革開放以來，我國慈善事業發展在取得巨大成就的同時，慈善體制仍存在一些問題。今年9月1日起施行的《慈善法》，是我國慈善事業領域的基礎性和綜合性法律。其對于慈善活動、慈善組織及行為等方面作出了多項制度安排，不僅為保障公民參與慈善活動的權利、規范慈善事業發展提供了基本的法律依據，也為推動公益慈善領域政府和社會創新提供了廣闊空間。

慈善事業；慈善法；制度創新

我國自古就有樂善好施、守望相助的慈善傳統。過去30多年，隨著我國經濟社會的快速發展，公益慈善事業也取得了巨大進步，政府主導的慈善事業和民間開創的慈善活動同步發展，對于推動財富再次分配和社會公平正義有著重要作用。然而，慈善事業發展的成就和問題并存，這構成了慈善立法的原初動力，也是理解其意義的重要背景。

我國慈善事業發展的成就

根據《中國慈善發展指數報告》，20世紀80年代以來我國慈善事業的發展可以分為四個階段：探索期（1981-1990年）；復興期（1991-2000年）；飛躍期（2001-2010年），尤其是2008年汶川大地震之后，國人的慈善意識和熱情得到大規模激活，每年全社會捐贈保持在500億元以上；2011年之后受到“郭美美事件”等一系列“慈善丑聞”的影響，進入調整期。總體上慈善事業在進入新世紀以來獲得較快發展。

1.公眾參與公益慈善活動的意識提高

一方面捐贈資源穩步增長。根據《民政部2015年社會服務發展統計公報》，捐贈總額2005年不到100億元，截至2015年底，全年各地共接收社會捐贈款654.5億元，其中民政部門直接接收社會各界捐款44.2億元，各類社會組織接收捐款610.3億元。另一方面參與公益服務的志愿者人數不斷增加。2015年有934.6萬人次在社會服務領域提供了2700.7萬小時的志愿服務，全社會對公益慈善事業的問責和參與意識越來越強。

2.慈善組織的數量和規模擴大，組織形式創新

根據民政部統計公報，截至2015年底全國共有社會組織66.2萬個，比2014年增長9.2%；吸納社會各類人員就業734.8萬人，比2014年增長7.7%；全年累計收入2929.0億元，支出2383.8億元，形成固定資產2311.1億元。其中大部分社會團體、基金會和民辦非企業單位都在開展慈善活動，尤其是2004年頒布實施《基金會管理條例》以來，打開了民間資本參與慈善事業的大門，企業、個人等出資成立的非公募基金會出現，并以年均超過20%的比例持續增加，截至2015年底全國累計注冊基金會4871家，非公募基金會總數已達3267家，占總數的68%，基金會獲得快速發展，不僅在教育、扶貧、救助、救災和環保等領域運作和實施了諸多公益項目，也資助支持其他公益慈善組織的發展。

此外，在實踐中還有大量的草根慈善組織，以及涌現出來的一批有代表性的社會企業，它們靈活運用市場機制，探索利用市場手段來解決社會問題，在慈善活動的組織形式上進行創新。

3.慈善組織的能力不斷提升

一是慈善服務涉及的領域越來越多，在扶貧濟困、救災救援和助醫助學等社會救助方面發揮重要作用，同時促進科學、教育、文化、衛生和體育等公益事業的發展，以及在防止污染、保護和改善生態環境等方面起到一定作用。二是公益項目和活動的形式不斷創新，如公益創投、社會價值投資和社會影響力投資等，尤其是隨著信息技術的發展，以網絡眾籌為代表的互聯網公益蓬勃發展，使得參與主體擴大，資源動員能力和社會影響力明顯提升。

4.公益慈善體制逐步完善

一是隨著社會組織管理體制改革，打破了原來的雙重管理體制，嘗試進行直接登記制度改革。從2013年開始，根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》（國辦發〔2013〕22號）要求，明確規定了包括公益慈善在內的四類社會組織直接登記。二是為貫徹落實1999年施行的《公益事業捐贈法》，國務院和一些地方制定了相應的行政法規，鼓勵和規范捐贈等慈善活動。三是圍繞《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《公益事業捐贈法》等確立了稅收優惠政策，以及近年來迅速推進的政府購買服務制度等促進措施。四是為了增強慈善活動的透明度，各級政府制定了一系列信息公開的辦法、意見和指引，對于社會組織及其行為進行規范。總之，公益慈善體制正在改革中逐步得到完善。

慈善體制中存在的問題

1.公民參與慈善的通道存在障礙

我國正在經歷快速工業化和城鎮化的過程，因社會轉型而出現大量社會問題，對于公益慈善事業有極大的現實需求。同時隨著財富的增長，社會各個階層參與慈善的需求也逐步增多。但法規方面的滯后阻礙一些捐贈形式的順利實現，如關于公益捐贈稅前扣除的規定，針對的是貨幣捐贈，關于不動產捐贈的稅收減免，以及股權捐贈、房產捐贈等非貨幣捐贈形式，都沒有專門的法律規定，在實踐中往往遭遇高額稅費的障礙。

2.一些慈善活動的創新形式無法實現

如《信托法》中規定的公益信托，由于沒有相關的配套制度而無法真正落地。現實中社會企業的出現、互聯網公益平臺的發展和網絡籌款等慈善捐助活動的形式創新等，都需要得到引導和規范。在全球化和互聯網時代，以市場為基礎的為弱勢群體服務的新公益模式創新，正日益影響著我國公益慈善領域的發展，如公益創投、社會影響力投資和社區基金會等已在一些地方進行實踐，亟須從法律上對這些慈善活動進行有效地保障、促進和必要的規范。

3.慈善組織和活動的信息公開和公信力建設欠缺

按照《公益慈善捐助信息公開指引》等一系列法規，慈善組織仍然缺乏有效社會監督，存在信息公開和問責制度建設不足、慈善丑聞時有發生等問題。一些慈善組織內部治理機制尚不健全，信息公開剛剛起步，行業組織監管和自律體系建設相對滯后，缺乏專業、獨立的第三方評估和問責機制，難以有效接受社會各界的監督，嚴重削弱了一些慈善組織的公信力。與此同時，責任追究制度滯后，缺乏相應的監管和處罰機制，一定程度上反映出慈善領域無法可依的尷尬狀況。

通過創新回應現實需求

現階段這些慈善事業發展中面臨的問題，需要通過立法進行頂層設計，進而推動下一步的體制改革。《慈善法》的出臺正是順應全面深化改革要求，積極完善我國慈善法律體制的重要舉措。它在立法意圖上主要基于兩個方面：一是通過法律保障公民參與慈善活動的權利，釋放更大的社會空間，動員和整合更多的社會資源，促進社會的公平正義。二是通過法律對于慈善活動進行有效規制，使得慈善領域出現的各種問題，能夠得到依法而有效治理，為整個慈善事業的發展營造良好制度環境。

事實證明，在堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設的理念指導下，在立法過程中凝聚了立法部門、政府部門、科研機構和實務界的智慧，最終高票通過的《慈善法》在立法定位和制度安排上不負重托。一是通過立法將慈善事業建立在法治基礎上，對于慈善事業發展起到推動和促進作用。二是通過大量的制度創新，使得民間與政府在社會公益活動、社會服務提供和社會治理等方面協同努力［1］。三是在全新的立法理念基礎上創新了一整套新概念、新制度，以全新體制推動國家社會關系的轉型［2］。新法體現了規制和促進的雙重目標。

1.在現代公益慈善理念的關照下，構建了多元主體共同參與的大慈善格局

該法對于慈善活動的界定，順應現實發展的需求，構建了“大慈善”的概念，并通過對于慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托和慈善服務等方面的規定，回應現實社會需求，突破傳統的以富人、捐助和扶貧濟困為主的慈善，并對互聯網慈善行為進行了規制，嘗試構建政府與社會共同參與、促進和推動慈善事業發展的運行機制。

2.構建現代慈善組織管理體制

構建如降低門檻、直接登記、創設組織形式和依法監管等制度。尤其是在信息公開、社會監督和慈善大數據的基礎上，依托互聯網平臺建構全新的“國家-社會”體制，可簡述為“政府管控平臺、平臺監管組織”［3］，這成為未來《慈善法》建構新體制的基本方向。

3.通過制度創新為政府和社會創新留出空間

一方面新法將各級民政部門作為慈善事業的主管部門，對于相關政府職能進行了賦權，體現為慈善組織認定、培育扶持、公開募捐資格審批、慈善誠信建設、志愿服務、信息公開、慈善文化、社會參與、監督管理和政府購買慈善組織服務等方面，以及新的監管體制下民政執法隊伍的建設。

與此同時，新法通過擴大社會力量參與、社會服務供給，調整國家與社會之間的關系，將有助于推動公益慈善領域的社會創新，進一步激發社會各界參與的動力和活力。慈善組織的登記和認定，慈善專業人才培養，慈善信托試點等工作的開展，都有助于公益慈善領域組織形式和項目實施方面的變革，提升資源動員能力，通過跨界推動共享共治。

立法效果評價

立法的動力源于現實需求，法律的生命力也在于實踐。從政府到社會各界正在加深對法律的理解和認知，尤其是主管部門將新法中的新概念和新制度，融入到政府的制度改革與推動慈善組織發展的過程之中。值得注意的是，新法施行之后學者和實務界還有諸多討論，如有關慈善、慈善組織的內涵界定、慈善法的定位、慈善組織商業活動的規制、慈善立法與稅法之間的銜接等，以及由此引出立法目標是否得以真正實現的擔憂。這些都值得進一步研究，并且隨著新法的實施必將帶來更多非意圖性的后果。

法律重在回應現實需求和問題，也是各種觀點和利益妥協的產物。作為社會領域一部重要的法律，一定程度上意味著政社關系的調整，社會各界對于該法期待很高，有著各自的觀點和利益表達。從后果來看，一方面立法之中的這些共識來之不易，引發討論和參與本身是一種社會進步；另外一方面來說“法無禁止即可為”，對于許多新生事物可以在實踐中進行探索，并非要迅速地體現到法律文本之中，許多新的方向和趨勢實際上是在原有的制度框架下孕育出來的，變革的發生需要時間積淀。

《慈善法》的實施，不僅有待完善與此相關的各項配套政策和制度，還有與社會救助、志愿服務等諸多制度的銜接。毋庸置疑的是，由此開啟的公益慈善新體制，將對于我國公益慈善事業、社會組織體制乃至社會治理體制產生深遠影響。

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［1］金錦萍.慈善法開啟民間與政府共同為社會筑底的時代.人民日報，2016-3-21.

［2］［3］王名.慈善法將推進全新國家社會關系格局的建構.中國民政.2016，（13）：44-47.

★本文系教育部人文社會科學研究青年基金資助項目（編號：15YJC840039）的階段性成果。

（作者單位：清華大學公共管理學院NGO研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.007 ■ 編輯：馬振東