以“精準扶貧”促進集中連片特困地區發展

陳全功　蔡　立

以“精準扶貧”促進集中連片特困地區發展

陳全功蔡立

［提要］集中連片特困地區的發展重點應是貧困人口的減少。在四個不同階段，片區通過不同方式得以發展。在現階段，精準扶貧可以作為新的片區發展方式，通過產業扶貧、勞動力培訓、基礎設施建設等具體途徑和措施，實現區域和貧困人口的同步發展。

精準扶貧；片區發展；減貧；方式

現階段，中國14個連片特困地區（以下簡稱“片區”）的發展水平相對滯后，成為實現2020年全面建成小康社會、脫貧摘帽的最大難點。采取何種戰略措施，尋求何種合適方式和路徑，既能減少這些地區的貧困，又能為地區發展插上翅膀，成為各級政府積極思考和探索的主題。2014年我國大力推進“精準扶貧”工作，為這些片區找到新的發展方式和路徑。

一、片區發展的重點應是貧困人口的減少

一段時間以來，我國衡量和考核地區發展的主要指揮棒是地區GDP、經濟增長速度、產業增加值、地方稅收等經濟指標，很少涉及到貧困人口減少、教育發展程度、社會保障條件等社會指標。這樣造成的結果是各地拼命發展經濟，以經濟建設為主，對民生、生態、政治權利等問題關注較少。我們認為，衡量地區發展不僅要用經濟指標，更要用社會和生態指標。發展是一個長期的過程，是事關世世代代人的可持續過程。如果僅用經濟指標來衡量和考核地區發展，必然造成全社會的經濟不平衡，也會導致包括本地區在內的社會和生態問題。現階段，對于連片特困地區來說，經濟方面是相對滯后，但在生態資源環境方面是有優勢的。因此，片區發展要從經濟方面轉到社會、生態、政治方面來，在這些方面下功夫。貧困人口，承載著一個地區的經濟、社會、生態和政治等方方面面的內容，如果這類人口發展了，其地區也就真正發展了。減貧，應是目前階段片區發展的重點。

事實上，包括東部地區在內，中國貧困人口減少才被世界上公認為真正“發展”了。聯合國、世界銀行等眾多國際組織認可中國發展奇跡，很大程度得益于我國減少了近7億貧困人口，全球貧困人口數量減少的成就93.3%來自中國。當前，中國還有7000萬貧困人口，主要集中在14個片區，區域貧困問題仍然比較嚴重。對于這些地區來說，不把最主要的減貧工作作為地區發展的衡量指標還能用什么呢？！可喜的是，自十八大以來，我國對中西部地區發展的考核就降低了經濟總量和增速等方面的權重，著重考核這些地區的減貧情況。可以說，貧困人口的減少，不僅解決了個體問題，也解決了區域問題，最能體現地區的全面發展。一村一戶的發展變化，往往與一個區域的發展狀況連在一起，是地區發展的基礎。做好扶貧開發工作從而使貧困人口的數量逐年下降，有利于區域經濟的發展；同時，依托區域發展，貧困村戶的脫貧才能脫得扎實、脫得徹底、脫得長久。

二、四個階段片區發展的主要方式

片區發展的歷史，與全國其他地區類似，四個階段有不同的主要方式。

第一階段：改革開放前通過“工業化”道路促進片區發展。自上世紀50年代后期開始，我國政府在中西部地區的13個省、自治區進行一場以戰備為指導思想的大規模國防、科技、工業和交通基本設施建設，對片區的經濟結構產生了深遠的影響。這種以工業化為特征的發展方式，成為片區發展的重要助推器。

第二階段：1978—90年代通過“農業化”道路促進片區發展。這一時期，片區與東部地區依賴開放方式不同，主要通過農業領域的 “家庭聯產承包責任制”改革，調動了億萬農民的積極性，有力地促進了農業和農村經濟的發展。

第三階段：20世紀90年代初—21世紀初通過“西部開發”方式促進片區發展。黨中央提出推動生產力發展的重大戰略決策，加大對西部地區的投入力度，實施西部大開發戰略，使片區發展獲得了較好的基礎和條件。14個片區也在這一時期，經濟社會有了較快發展。

第四階段：“十二五”以來通過“新四化”方式促進片區發展。2011年以來，中國堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，14個片區借助“新四化”同步發展。在此階段，中央啟動實施“片區扶貧開發”戰略，將片區的扶貧和發展統一起來，探索了新的發展方式。

三、“精準扶貧”可以成為促進片區發展的新方式

2014年，中央對全國的扶貧開發工作提出精準要求，精準扶貧成為片區發展的新方式。

一是“精準扶貧”切合片區發展的目標、對象和內容。精準扶貧的目標是減少貧困人口，其瞄準對象更為具體，扶貧內容下沉到村到戶，實施“五個一批”工程，通過發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障兜底等措施，既能夠使個體狀況得以改善，也能夠促進地區發展。

二是“精準扶貧”比“新四化”方式更切合片區實際。對于片區來說，實施“新四化”有一定的難度，也容易出現一些負面問題。例如，片區農業基礎設施薄弱、勞動力外流、技術人才匱乏，導致農業現代化、信息化更為艱難；片區企業較少，資金不足，招商吸引力不足，導致實施新型工業化難度較大。而精準扶貧，以戶為單位，因地制宜，分類指導，更貼近貧困群體，實施效果更為理想。一戶一村脫貧摘帽了，地區也相應發展了。

三是“精準扶貧”工作可以兼顧區域發展。目前，各地實施的一些精準扶貧措施，既是解決個體貧困問題，也是解決區域整體性貧困問題的措施。例如，貧困村的道路和水利設施建設、一村一品的產業扶貧、基礎教育的投入和補貼，均能夠較好地促進區域經濟社會發展。

四、以“精準扶貧”促進片區發展的主要途徑

目前來看，有三條精準扶貧途徑是促進區域發展的較好途徑和措施。

一是精準產業化扶貧途徑。產業是精準扶貧的“鐵抓手”。目前，各片區普遍堅持以產業項目扶持為主要手段，因人制宜、因戶施法，讓每家每戶都有持續增收的渠道和致富的門路，真正讓群眾實現自我發展、自我致富。同樣，一個地方的快速發展，一定伴隨著產業的崛起；沒有產業的區域，就會變成一潭死水。產業是強縣之本、致富之源、脫貧之基。可以說，精準扶貧的主要工作內容就是片區發展的主要工作內容，二者是重合的，在精準扶貧過程中也實現了地區發展目標。

二是勞動力培訓途徑。片區發展少不得技術。精準扶貧的一個重要內容是進行勞動力技術培訓，比如培訓農業技術，培訓外出務工技術、金融理財和農產品營銷技術等等。勞動力培訓，不僅使貧困人口掌握一項就業技能或實用技術，促進穩定就業和增收脫貧；而且為地區發展提供智力支持，為新形勢下地區發展提供了高質量的生產要素。

三是基礎設施建設途徑。“公路通、百業興”，交通在片區經濟社會發展中具有基礎性、先導性作用。因此，精準扶貧所實施的村組道路、水、電、學校等基礎設施建設，不僅改變貧困個體的貧困問題，也解決了片區發展中的行路難、飲水難、用電難、讀書難等整體性問題。從目前情況看，造成片區貧困和發展滯后的重要原因是基礎設施落后，因此搞好基礎設施建設，可以實現減貧和地區同步發展。

實踐中，中西部各片區自2015年以來已經將精準扶貧工作作為地方政府的主要工作內容，各政府部門實行掛圖作戰，圍繞精準扶貧開展一系列工作。預計到2020年，精準扶貧工作將是片區發展的主要方式和途徑。

［責任編輯：上官濤］

陳全功（1971—），男，中南民族大學經濟學院“中國武陵山減貧與發展研究院”、“中國科學院—國家民委農業信息技術研究與開發聯合實驗室”研究人員、教授，研究方向為農村貧困問題；蔡立（1991—），女，中南民族大學經濟學院碩士研究生，研究方向為農村金融扶貧問題。（湖北武漢430074）

國家社科基金項目“山區少數民族貧困代際傳遞及阻斷對策研究”（13BMZ010）