國際視野中的延遲退休演進

文/劉文 焦佩

國際視野中的延遲退休演進

文/劉文 焦佩

歐洲地區

作為老齡化最早、最為嚴重的地區，歐洲在推進老齡人口的勞動參與上走在了世界最前列。英國和德國先后于20世紀30年代、70年代進入老齡社會，并預計在2020年前后進入超老齡社會。在人口年齡結構變化的背景下，20世紀70年代起歐洲各國就開始思考老齡人口就業問題，并先后出臺了相應的政策。英國代表歐洲海洋國家，德國代表歐洲大陸國家，通過對英、德兩國的具體分析，即可把握歐洲延遲退休的演進歷程。

20世紀70年代至90年代早期，提前退休成為經合組織（OECD）國家的普遍趨勢，英、德兩國亦是如此。直至90年代后期英國政府才開始改變其鼓勵老齡人口提前退休的政策。1997年，與工會關系密切的新工黨重新執政，并連續4次組閣直至2010年。新工黨推行市場導向和政府干預相結合的“第三條道路”，在福利層面提出將國家投資和個人發展結合在一起的“積極福利”概念，推行延遲退休政策，鼓勵資方自愿實施延遲退休計劃，并就招聘、晉升、培訓、非工資福利、退休等方面存在的年齡歧視進行廣泛調查，于2003年發行了《通向平等和多樣性》老齡人口就業報告書。 2006年進一步出臺《就業平等（年齡）法規條例》，規定不得非法解雇65歲以下的勞動者。

德國在1992年前也鼓勵老齡人口提前退休。為了解決勞動力市場供大于求的問題，德國政府鼓勵提前退休并支付全額退休金。由于國家承擔提前退休的成本，工會和雇主在提前退休政策協商上達成一致，在東西德統一后的勞動力市場轉型時期該方法被更廣泛地使用，領取退休金的最低年齡甚至一度降為男性61歲、女性58歲，55-65歲老齡人口的勞動參與率由20世紀70年代中期的75%下降到80 年代的50%、90年代的52.7%。然而，這種提前退休的模式逐漸給德國政府造成巨大的財政壓力。1992年，德國政府決定將鼓勵提前退休變為限制提前退休，再進一步推行延遲退休：首先， 限制提前退休資格，除參保時間超過35年或喪失勞動能力的人群以外，不再給提前退休者發放全額退休金；其次，改變全額退休金的計算方法，薪酬基礎由退休前的稅前收入變為稅后收入。

東亞地區

目前，日本是世界上人口老齡化最嚴重的國家，韓國老齡化程度較高并擁有最快的老齡化速度，再加上老齡人口最多的中國，東亞地區將很可能變成世界人口老齡化最嚴重的地區。社會保障制度在東亞地區發展緩慢，日、韓兩國作為東亞發達和準發達國家的典型，養老制度系統相對先進。隨著人口老齡化的加深，兩國的養老制度變革和老齡就業成為東亞的典型示范。

日本從20世紀70年代就開始調整退休年齡、促進老齡就業、改革養老制度，其發展歷程大體可以劃分為二個時期。第一時期以1971年出臺的《中老齡雇用促進特別措施法》為標志，制定出以中老齡勞動者為特定對象的專門法。第二時期從1986年起，通過多次修改《老齡雇用安全法》，將企業設置的退休年齡規定為60歲以上，使60-65歲的老齡雇用問題法律義務化。第三時期，議會通過對《老齡雇用安全法》的新一輪修改，要求企業必須在2013 年4月前逐步將退休年齡提高為65歲。在逐步提高老齡雇用的同時，為了緩解退休金財政壓力，提高了領取退休金的年齡和繳費率；同時，采取多種促進老齡就業的政策，包括創立銀色人力資源中心。

韓國應對人口老齡化的措施也可以大致分為三個時期。第一時期以1991年制定的《老齡雇用促進法》為標志，規定企業在雇用和解聘時沒有正當理由不得對老齡（55歲以上）和準老齡（50-55歲）人群年齡歧視，企業須努力將退休年齡設置在60歲以上。第二時期從2004年開始，韓國政府提出60歲退休法律義務化的方案并計劃從2008年起實施，但由于企業的強烈反對而擱淺。2008年修改后的《老齡雇用促進法》努力將退休年齡提高到60歲。第三時期，2013年韓國國會再次提出60歲退休法律義務化法案，在朝野激烈爭論下最終通過《老齡雇用促進法》修正案。在法定退休年齡提高的同時，2012年也提高了國民年金領取的最低年齡，2013年起1953-1956年出生的參保人將從61歲起領取退休金，1957-1960年出生的參保人將從62歲起領取退休金，1961-1964年出生的參保人將從63歲起領取退休金，1965-1968年出生的參保人將從64歲起領取退休金，1969年以后出生的人將從65歲起領取退休金。

韓國的經濟發展軌跡和人口老齡化軌跡都緊隨日本之后，再加上韓、日企業傳統上相似的論資排輩制度和終身雇用制度，韓國在應對老齡化問題上很大程度借鑒了日本經驗，都采用了強制延長退休年齡和提高領取退休金最低年齡的方法。然而，日本工會在老齡化政策上與企業和政府達成了妥協，成為推動積極老齡化的力量。相反，韓國工會與企業和政府針鋒相對，在延遲退休而帶來的工資制度改革和退休金領取年齡提高問題上，成為阻礙退休年齡調整的力量。

北美地區

與日本和歐洲國家相比，由大量移民支撐的美國，人口老齡化現象并不明顯。然而，與相對滯后的老齡化水平相比，美國政府在應對方面卻走在了歐洲之前，其應對人口老齡化的成功方案體現在養老金改革和老齡雇用政策兩個方面。

美國從1935年開始建立養老保險制度，經過多次修訂，覆蓋范圍逐漸擴大，形成了社會養老保險、企業養老保險和個人養老保險構成的相對完善的養老保險體系。20世紀70年代前是聯邦政府雇員養老保險和企業養老保險初建時期，70年代至80年代提高了養老保險統籌層次。由于越戰和石油危機，美國社保入不敷出，為解決養老保險的財政壓力，里根總統成立了由兩黨參與構成的格林斯潘委員會。1983年，國會通過其提出的聯邦政府雇員養老保險與企業養老保險“并軌”、開征社保福利稅等修訂案，短期內緩解了財政壓力，但引起工會的激烈反對。

美國的養老制度自始就對老齡人口的提前退休沒有經濟激勵，老齡人口更可能在他們自己定義的福利退休金權限最大的年齡點上退休，而不是更早地離開，或者選擇工作更長時間。為了鼓勵老齡人口繼續工作，社會養老保險規定滿62歲提前領取退休金時，只能領取正常退休（65歲）養老金的80%，每延遲一個月，養老金增加0.56%，63歲時能領取86%，64歲能領取93%，同時配偶獲得的收入也相應遞增。

美國提前積極應對人口老齡化的做法取得了很好的效果，既避免了歐洲國家先提前退休后延遲退休帶來的社會后遺癥，又避免了日、韓同步提高退休年齡和領取退休金最低年齡時受到的雙向壓力，其老齡就業狀況較好，無論是55-64歲的就業率，還是65-69歲的就業率，美國都高出歐盟和OECD的平均水平，甚至在高齡就業的性別平等上也同樣優于歐盟和OECD的平均水平。另外，55-64歲的就業質量，美國高齡勞動者的兼職比和臨時工比也低于同期歐盟和OECD的平均水平。美國在解決延遲退休問題上的相對成功，得益于其工會的配合和老齡人群的就業積極性。

結論

通過分析英、德、日、韓、美等國的發展演變軌跡，我們可以得出以下幾點結論：

（一）退休年齡調整蘊含多重目標，漸進式、彈性化延遲退休成為共同發展趨勢。漸進式延遲退休通過比較緩慢穩妥的方式減小了退休年齡調整對社會和不同群體帶來的影響，彈性化延遲退休則滿足了老齡人口的個體需求。

（二）退休年齡的調整伴隨著養老金制度的系列改革。為適應退休年齡凋整，各國都改變了養老金支付時間和方式，通過改革養老金制度結構，提高養老金繳費率，降低養老金替代率，改變養老金參數等，對其養老金體系進行了形式多樣、內容豐富的改革。多層次公共養老保障體系成為各國的發展方向，其宗旨就是要通過多種渠道來實現養老金可持續性與充足性的雙重目標。

（三）老齡就業的現實性成為各方力量博弈的核心。歐洲國家都經歷了從鼓勵提前退休到延遲退休年齡的轉變。延遲退休年齡后，老齡人口從過去的提前退休變為長期失業，領取退休金之前的生活無法得到保障，工會的反對聲音高漲。歐美國家延遲退休年齡并不會直接導致原企業負擔的增加，老齡勞動力再就業非常普遍，但日、韓延遲退休年齡就會直接增加原企業薪酬負擔，老齡勞動力基本要所屬企業內部消化。由此，與歐美政府相比，日、韓政府在提出延長退休年齡時就會遭遇更多的來自企業的反對，所以，只有先以企業為單位在老齡就業問題上達成勞資妥協，才可能真正將政府的延遲退休政策落到實處。

（四）政府是延遲退休的主導力量，各種社會力量的參與、博弈和支持必不可少。

（五）借鑒發達國家的經驗，構建適合中國國情的延遲退休制度。應借鑒和吸收發達國家延期退休年齡的基本理論和政策設計，在對我國人口老齡化趨勢分析的基礎上，構建適合中國國情的延遲退休制度：發揮政府的主導作用，重視各種社會力量的支持和參與，培養各種力量的均衡能力，充分發揮工會在勞動者工作階段的社會保障作用，以及勞動者選擇退休方面的自主性作用。

【劉文單位：山東大學東北亞研究中心，焦佩單位：山東大學（威海）商學院；摘自《中山大學學報》（社會科學版）2016年第1期】