一起醫療機構出租承包科室案例的分析與思考

季力+劉洪+田明銘+李力達

醫療機構出租承包診療科室是非法行醫的一種特殊表現形式，常常伴隨商業欺詐、過度治療等不規范行醫行為，是衛生監督部門關注的重點之一。隨著打擊非法行醫專項行動的深入開展，一些不法機構采取的出租承包科室的形式花樣翻新，承租主體不斷變化，承租方式更加隱蔽[1]，且涉及出租與承包雙方的經濟利益，主動取證較難，案件查辦成功率一直處于較低水平。本案由醫療機構內部人員提供出租承包雙方協議引出，總結此次辦案的成功經驗，為今后此類案件的處理提供借鑒。

1 案件摘要

本市衛生和計劃生育委員會監督所接群眾舉報，反映A醫療機構擅自將其口腔科出租給非本醫療機構人員李某，并提供了一份出租承包協議復印件。接報后，所領導非常重視，成立了專案組分析案情，討論并制定了詳細的調查方案，包括現場執法、關鍵證據的獲取、法律法規的適用以及違法所得的認定等等。

在周密部署的基礎上，執法人員對A醫療機構進行現場監督檢查。在A醫療機構口腔科查見徐某某的病歷一份和發票聯一張，發票抬頭為B口腔門診部，同時查見使用中的金融POS終端一臺。經查，B口腔門診部系李某家族企業，而李某非A醫療機構的工作人員。 A醫療機構（甲方）與李某（乙方，以A醫療機構口腔科的名義）簽訂了A醫療機構與其口腔科業績掛鉤的協議。協議正式實施后，口腔科對外以A醫療機構名義開展診療活動，患者的診療費用則由口腔科自行收取，并由李某委托的財務人員負責保管。協議實施1年內，由A醫療機構提供發票供口腔科出具給患者，之后則由李某用B口腔門診部的發票出具給患者。據統計，自協議正式實施起李某收取的患者診療費共計人民幣647 592元，期間李某向A醫療機構支付的管理費共計人民幣36萬元。

2 處理結果

本案依據《衛生部關于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫專項整治工作中有關法律適用問題的批復》（衛政法發〔2004〕224號），分別給予出租方和承租方如下行政處罰：

⑴ 出租方：A醫療機構的行為違反了《醫療機構管理條例》第二十三條第一款的規定，依據《醫療機構管理條例》第四十六條、《醫療機構管理條例實施細則》第七十九條的規定，沒收非法所得人民幣叁拾陸萬元、罰款人民幣叁仟元。

⑵ 承包方：李某的行為違反了《醫療機構管理條例》第二十四條的規定，依據《醫療機構管理條例》第四十四條、《醫療機構管理條例實施細則》第七十七條第（三）項的規定，責令其立即停止執業活動，并沒收非法所得人民幣陸拾肆萬柒仟伍佰玖拾貳元，罰款人民幣壹萬元。

3案件評析

3.1 A機構與李某違法事實的認定

3.1.1關于出租科室概念的認定

醫療機構出租承包科室是指，醫療機構將科室或房屋承包、出租給非本醫療機構人員或者其他機構并以本醫療機構名義開展診療活動[2]。對于違法事實的認定可參考：（1）醫療機構將房屋或科室出租給非本醫療機構人員或其他機構；（2）醫療機構通過出租房屋、科室收取租金或變相收取租金；（3）承包科室經營的主體是非本醫療機構人員或其他機構；（4）承包方以出租方醫療機構的名義開展診療活動[3]。

3.1.2關于“承包”概念的認定

“承包”準確的定義應是“承包經營管理”，是企業（單位）與承包者間訂立承包經營合同，將企業（單位）的“經營管理權”全部或部分在一定期限內交給承包者，由承包者對企業（單位）進行自主經營管理，并自己承擔經營風險及獲取收益（即自主經營、自負盈虧）的行為。

承包經營管理的重點就是“自主經營”、“自負盈虧”。自主經營實質上就是經營過程中“人、財、物”的自主管理。自負盈虧實質上就是經營風險的獨立承擔。因此，承包科室行為的關鍵構成點就是：人事管理獨立、財物管理獨立、物資管理獨立、風險獨立承擔。

3.1.3承包違法行為關鍵構成點的認定

①人事管理獨立：口腔科由李某負責管理，包括人員工資的發放、病歷資料保管等其他工作，A醫療機構沒有委派任何人參與口腔科的經營管理工作。

②財物管理獨立：口腔科的所有自費收費部分全部由李某自行收取（口腔科有專門的金融pos終端），除了支付固定的管理費給A醫療機構以外，其余收入都由李某自行支配。

③物資管理獨立：口腔科在經營活動中所使用的耗材由李某自行解決。

④經營風險獨立承擔：醫療機構的經營風險包括盈虧風險和事故風險。本案中，一是在盈虧風險承擔上，A醫療機構只提供房屋和基本的配套設備，而一切運營成本均由李某自行投入和支付。二是在事故風險上，口腔科在協議履行的大部分時間內是提供其承包者李某家族企業的發票，從形式上即已經承擔了發生事故的風險。

可見，李某以營利為目的，借口腔科業績管理為名，在A醫療機構內設口腔科承包經營，并利用A醫療機構的名義開展診療活動，使其成為一個將醫療服務收益主要用于投資者經濟回報的營利性科室，將該科室的大部分收入轉入自己帳下，因此，李某承包A醫療機構口腔科屬違法行為已不容置疑。

3.2 關于本案的適用法律

衛生行政執法中，經常會遇到衛生行政機關為指導執法或實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件。這些批復解釋的效力如何？

最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）規定：“全國人大常委會的法律解釋，國務院或者國務院授權的部門公布的行政法律解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據；規章制定機關作出的與規章具有同等效力的規章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。”《行政法規制定程序條例》第三十一條第三款：“行政法規的解釋與行政法規具有同等效力”。《規章制定程序條例》第三十三條規定，“規章的解釋同規章具有同等效力”。綜上規定，國務院衛生行政部門依法律法規授權或依職權對行政法規與規章所做的合法解釋（批復），與行政法規規章具有同等效力[4]。

依據《衛生部關于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫專項整治工作中有關法律適用問題的批復》（衛政法發〔2004〕224號）的規定：非本醫療機構人員或者其他機構承包、承租醫療機構科室或房屋并以該醫療機構名義開展診療活動的，按照《醫療機構管理條例》第四十四條規定予以處罰，醫療機構將科室或房屋承包、出租給非醫療機構人員或者其他機構，并以本醫療機構名義開展診療活動的，按照《醫療機構管理條例》第四十六條規定予以處罰。本案認定違法行為和實施行政處罰適用法律準確。

3.3 違法所得的認定

沒收非法所得是行政處罰法定種類，是行政處罰機關剝奪被處罰人財產所有權歸國家所有的行政處罰形式[5]。本案調查中發現，口腔科醫師給患者診治后將相應收取的費用記錄在病歷“實收費用”欄，而口腔科給患者出具發票的金額中，部分與實際支付金額不一致。為確保證據的合法有效，以病歷和發票二者均具備者才能認定違法所得，缺少任何一樣則不予計算違法所得，并對病歷實收費用欄記錄的金額多于、等于、少于發票開具金額的三種情況分別予以確認，據此認定李某的非法所得為陸拾肆萬柒仟伍佰玖拾貳元。而A醫療機構收取李某支付的管理費叁拾陸萬元即為該醫療機構的非法所得。

4 本案思考

4.1專案模式下的典型案例

上海市衛生和計劃生育委員會監督所近年來大力推行大要案專案制度，在一段時間內集中全市的優勢資源組成專案隊伍，偵破大要案。由于出租承包科室的行為形式多種多樣、隱蔽性較強[6]，調查取證工作有一定的難度，本案專門成立了市區聯合執法專案組，在較短的時間內完成了整個案件的調查取證工作。

4.2重視承包人的背景調查

依據《衛生部關于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫專項整治工作中有關法律適用問題的批復》（衛政法發〔2004〕224號）中對于承包人員的認定必須是非出租方人員，為了準確的掌握李某的情況，通過各種途徑對其個人的工作經歷、行醫經歷（李某是一名口腔科醫師）等情況進行了深入的了解和分析，確認其并非A醫療機構的醫師或者工作人員。

4.3強化證據意識

本案中承辦人員對于每一份證據都進行了仔細的甄別篩查，對近千份口腔科病歷資料予以一一分析，一旦存在疑問就積極與患者進行聯系，確保案件中所采納的每份證據的真實性和合法性。

4.4加強服務和指導

在本案調查中，承辦人員發現李某在承包口腔科的近三年時間內，確實也為周邊市民解決了不少口腔科醫療問題，也獲得了較好的口碑。李某作為具有口腔醫學和醫療機構經營管理雙重身份的人員，對于口腔科的經營和管理也有其獨到之處。如何在合法的前提下，充分發揮被處罰人的資源優勢為周邊市民解決口腔醫療問題，承辦人員在處罰的同時，也積極為雙方提供法律咨詢和服務指導。

4.5重視辦醫主體及醫院負責人的法制觀念

2016年5月網絡曝光的西安電子科大21歲學生魏則西，因滑膜肉瘤至武警北京二院外包的生物診療中心治療而病亡的事件背后，仍然暴露出科室出租承包的違法亂象，出租方為正規的部隊醫療機構，承包方為莆田系公司。國家衛生計生委及時組織召開了關于規范醫療機構科室管理和醫療技術管理工作的電視電話會議，由省、市、縣三級衛生計生委醫政醫管負責同志及二級以上醫院院長參加，會議要求醫療機構必須依法執業，禁止出租或變相出租科室。

辦醫主體及醫院負責人（特別是公立醫療機構）法制觀念的加強是杜絕科室出租承包的關鍵因素之一，沒有出租就不會有承包，公立醫療機構趨利理念的轉變，恢復醫療機構的公益性質，是醫療改革的目標，亦是杜絕很對亂象的良藥。同時也提醒監管部門在查處違法行為的同時，要加強法制教育，提升辦醫主體及醫院負責人的法制觀念。

參考文獻

[1] 曾學俊， 彭建華， 等. 江西省非法行醫違法案件分析[J]. 中國衛生法制， 2015， 23（3）：29-32.

[2] 衛生部. 衛生部關于對非法采集血漿和單采血漿、非法行醫專項整治工作中有關法律適用問題的批復[Z]. 2004， 7， 6.

[3] 王義新， 高英偉， 等. 醫療機構出租承包科室違法行為界定及處理[J]. 中國公共衛生， 2006， 22（6）： 714.

[4] 衛生部食品安全綜合協調與衛生監督局. 衛生監督執法典型案例-稽查視角評析[M]. 北京：人民衛生出版社， 2009.

[5] 宋建， 湯宇斌， 薛國芳. 民營醫療機構對外出租診療科室案例分析[J]. 中國公共衛生管理， 2012， 28（1）： 109-110.

[6] 姚士錦， 暢青霞. 關于一起出租承包診療科室的案例分析[C]. 中國衛生監督協會第一屆學術會議論文集. 2010： 578-580.