聯合開發區運行機制研究*

苗潔

聯合開發區運行機制研究*

苗潔

聯合開發區作為跨區域共建共管共享的新型平臺和載體，在加快產業轉移和升級、加強區域交流合作、促進區域一體化和協調發展過程中發揮著重要作用。聯合開發區運行機制主要包括收益創造和收益分享兩方面，其中收益創造通過制度創新、比較優勢、產業集聚等途徑實現，收益分享需要考慮分配依據、分配對象、分配方法等要素。因此，在具體的實踐中，聯合開發區各合作方不僅要解決資源、技術的共享問題，還需要構建關乎長遠運營的開發管理機制和收益共享機制。

聯合開發區；運行機制；產業轉移；區域合作

一、引言

開發區是一種吸引企業投資和入駐的“政策租”，是資本投入不足和市場制度缺失的發展中國家和地區啟動經濟發展通常采用的一種增量發展形式①。開發區建設作為“中國模式”重要組成部分，一直受到世界普遍關注。據科技部和商務部統計，截至2015年底，我國國家級高新區共145家，國家級經開區共219家，邊境經濟合作區共16個，其中近半數開發區集中在東部地區。

但是，隨著開發區建設的推進，一些問題逐漸凸顯，東部發達地區開發區建設普遍面臨發展空間有限、資源環境約束加大、勞動力成本和商務成本偏高等情況，需要通過“騰籠換鳥”實現產業轉型升級；東部相對落后地區和中西部欠發達地區開發區建設則普遍存在產業基礎差、發展動力不足、體制機制缺乏靈活性等問題，需要實施“開籠引鳥”提升產業發展水平。各地開發區面臨的瓶頸制約以及區域間經濟水平差異和產業梯度差異成為不同地區聯合興辦開發區的背景和動力。到2014年，僅上海、浙江、江蘇、安徽4地參與合作共建的園區已逾200個，涉及政府部門、各類園區、企業、機構等近500家②。隨著中國企業集群式“走出去”步伐加快，特別是“一帶一路”戰略深入實施，境外聯合開發區也正在成為中國與相關國家開展國際產能合作和裝備制造合作的重要空間載體與有效平臺。截至2015年11月底，中國政府及企業正在建設的境外經貿合作區達75個③。

作為在一定空間范圍內的產業聚集區，聯合開發區和一般開發區一樣，具有完善的基礎設施并享有政府特殊優惠政策，是一個地區參與競爭的重要載體，是展現區域發展實力的標志之一。但是，由于涉及不同行政區域的多個利益主體，聯合開發區通常具有“異地共建共管共享”的特征，建立有助于各方實現共贏格局的利益分配機制，探索合理的開發管理機制，是聯合開發區建設最重要的前置條件。從長三角、珠三角、京津冀等區域合作實踐來看，盡管聯合開發區已經成為一種潮流和趨勢，但在現實發展中，大部分聯合開發區并沒有形成成熟有效的合作共建機制，這是聯合開發區跨區域共建的最大障礙。因此，加快探索建立利益共享的合作運行機制，是聯合開發區無法回避的問題，也是必須解決的難題。

二、文獻綜述

聯合開發區作為一種新型開發區，在打破行政區劃、促進區域一體化和協調發展，加快產業梯度轉移和布局優化，促進企業“抱團出海”等方面具有重要意義和作用，也因此越來越受政府部門和學術界的重視與關注。雖然聯合開發區已經取得一定的社會實踐，但關于聯合開發區的理論研究仍處在摸索、起步階段。國內外學者主要從聯合開發區概念、類型、功能效用以及具體單個聯合開發區運營等方面進行了探討和分析。

關于聯合開發區概念取得基本共識。特別是國內外學者用“飛地經濟”來解釋聯合開發區，結合增長極理論、非均衡發展理論、產業轉移理論、比較優勢理論、共生理論、治理理論等從不同方面界定聯合開發區概念和外延（王先鋒，2003；張冉、郝斌等，2011；吳素春，2013）。大家普遍認為，聯合開發區是異地共建、政策創新、產業轉移、利益共享的合作平臺和載體，但在治理結構以及具體運營上存在一些異同。

關于聯合開發區類型及其效應研究。波特等國外學者認為產業政策是產業集聚區的重要支撐，政府政策和制度選擇關乎開發區運營效果④。韋伯和馬歇爾提出產業區概念，揭示集聚的規則和效應，扎馬斯基和克魯格曼等定義企業集聚是企業為獲取規模經濟、地方化經濟和城市化經濟在空間上的一種集聚⑤。因此，聯合開發區內產業集聚的速度和強度、數量和質量決定其發展前景和競爭力。在中國產業轉移背景下形成的聯合開發區可以分為飛出地投資型、飛入地投資型和兩地共投型三種投入類型，屬地化管理、派遣管理團隊管理、組成管理委員會共同管理等三種管理類型（林夷，2009；汪玉奇、高平，2010）。依據經濟發展水平可分為低飛、高飛和平飛型（汪玉奇、高平，2010）；依據共建主體不同可分為中央政府主導合作共建、地方政府聯合投資共建、地方政府互換資源共建、企業參與國際競標建設、國內企業與境外企業合作共建等模式（何靜、農貴新，2010）。

此外，較多的文獻是關于單個聯合開發區的案例研究，以此來為地方經濟發展提供建議和參考。如丁胡送（2012）等分析了上海、浙江、江蘇和安徽等地聯合開發區發展現狀以及存在著政府間缺少協調、產業經營成本優勢弱化、土地要素制約等問題，并在此基礎上提出建議。郭珉媛（2013）指出環渤海區域飛地經濟進展緩慢、發展水平較低，長期穩定的合作機制尚未建立，發展方式不成熟。研究的最多最為徹底是針對蘇州產業園區，很多學者從發展歷史、管理模式、產業根植性以及未來發展前景等方面對其進行了探討。

綜上所述，關于聯合開發區的研究，從研究方法上來看，多以案例研究為主，定性描述較多而定量研究較少；從研究目的上看，多為地方經濟發展提供針對性建議，對策缺乏一般適用性；從研究對象上看，多以國內的省間、省內、市內聯合開發區為主，而對中國在國外投資興建的聯合開發區研究較少，從研究內容上看，多是分析聯合開發區功能和效應，缺乏對運行機理和共建共享機制的研究。鑒于聯合開發區發展整體上處于實踐摸索階段，非常有必要深化相關研究，重新審視聯合開發區的運行機制。

三、聯合開發區運行機制的理論分析

結合相關研究，可以將聯合開發區定義為：地理鄰近或社會網絡相通的兩方及以上主體，基于區域優勢要素和經濟發展需要，打破行政區劃界限，通過跨區域的合作開發，促進特定產業在定向轉移中集聚，從而實現優勢互補、互利共贏的特殊經濟區域。聯合開發區本質上是一個利益形成和共享的空間載體和組織（陳建軍、梁佳，2012），其運行機制主要包括收益創造以及收益共享兩個方面。

1.收益創造

聯合開發區在原有城市和行政體制之外，利用政府優惠政策和完善基礎設施促成企業向區內集聚，其收益創造實現路徑主要包括制度創新、優勢互補、產業集聚幾方面。

制度創新。聯合開發區是制度設計和體制機制創新的空間，合作方各行政主體提供優惠的稅收政策、財政補貼或獎勵政策以及搭建各類公共服務平臺，吸引特定企業遷入和遷出，促進多區域產業升級，提升整體競爭力和效益。通過合作還可以提高篩選引進項目的工作效率，降低聯合開發區招商引資成本。而企業的市場化經營行為則使聯合開發區的制度創新轉化為現實收益。

優勢互補。雖然轉移到聯合開發區的產業或者企業一般是遷出地已經處于或者即將處于比較劣勢的產業，但是對承接的東道主來說，可能正是其具有或即將形成比較優勢的產業。聯合開發區提供的基礎設施和優惠政策讓合作各方比較優勢得以充分發揮，產業資本、先進技術和管理經驗、數量充足和高質量勞動力等資源要素在更大范圍內得到優化配置，流動性和利用效率大幅提高，從而促使比較優勢轉化為現實優勢。

圖1 聯合開發區的運行機理

產業集聚。由于制度創新的效應是遞減的，政府提供的優惠政策也因其他開發區的競爭而不斷耗散⑥，所以必須加快產業集聚速度。聯合開發區作為新型區域合作模式，其承擔的產業轉移并非是低端、零散的產業轉移，而是具有明確準入標準并且逐漸傾向于整體產業鏈轉移的合作形式，這樣更容易在短期內形成產業集群和集聚效應，進而帶來市場結構效應、勞動力池效應和創新溢出效應，增進開發區的整體經濟效益。

上述聯合開發區創造的收益中超出一般開發區平均收益部分可視為聯合開發區的創新型收益。

2.收益共享

聯合開發區收益共享機制是按照事先協定在東道主和進入方之間進行合理分配，最終實現利益共享和合作共贏，是聯合開發區持續發展關鍵所在。而區內企業因為獲得了聯合開發區帶來的運營成本節約和個體利益增進，不再參與聯合開發區合作產生的整體收益分配⑦。共建方根據合作主體的不同，可以是政府、園區、企業三方的多種組合，比如企業之間、園區之間、政府之間、企業和園區以及企業（園區）和政府之間，其共享的收益一般包括地區產出、投資收益、財政稅收、土地和廠房租金、招商獎勵和補貼、向入園企業提供配套服務的收入等。利益分配機制設計主要包括分配依據、分配對象、分配計算方法等主要要素。由于共建方都是直接利益相關者，因此，為協調各方利益一般會引入第三方中立機構，來進行科學的咨詢、規劃和評估等工作，從而滿足各方訴求。

3.功能效應

聯合開發區可以提高資源配置效率和優化區域空間結構，具有產業轉移和升級的示范效應以及跨地區合作共贏效應等。

高資源要素配置效率，促進區域協調發展。聯合開發區發揮政府與市場雙重作用，打破行政分割和破除地方保護主義，將“行政區經濟”轉變為“經濟區經濟”，將地方政府“個體理性”轉變為“集體理性”，有效破解囚徒困境，促進資源要素自由流動與優化配置。通過構建跨地區產業發展網絡和要素流動網絡，實現地區間優勢互補、利益共享和分工協作，進而推動區域經濟一體化和區域協調發展。

優化區域空間結構，形成創新高地。聯合開發區通過注入先進的要素資源、改革經驗、開發理念、管理模式，打破相關地區相對固化的傳統產業支撐結構，形成社會經濟發展新格局和新空間，并能通過溢出效應和示范效應帶動周邊地區發展。同時，也為產業遷出地產業轉型升級騰出空間，通過騰籠換鳥、吐故納新推動產業結構邁向中高端水平。聯合開發區形成的產業集群成為區域經濟新的增長極，規模效應降低了交易成本和信息獲得成本，區內企業間相互交流形成學習創新網絡，有利于增強企業創新能力和區域創新水平。

四、聯合開發區運行機制的實踐探索

中國·新加坡蘇州工業園區是跨區域合作共建聯合開發區的典型代表，在其帶動示范下，進入新世紀以來，基于區域協調發展和區域一體化需要，江蘇、浙江、上海、安徽等長三角地區和廣東等珠三角地區，率先掀起了跨市、跨省共建聯合開發區的熱潮。同時，隨著中國企業“走出去”不斷升溫，直接推動了境外共建合作區政策的出臺，商務部于2006年發布了《境外中國經濟貿易合作區的基本要求和申辦程序》，一批境外聯合開發區興起。作為產業轉移和區域合作的重要載體，聯合開發區共建方不僅要解決資源、技術的共享問題，更要探索適當的合作機制，包括利益分配方式、開發管理形式，促進開發區健康可持續發展。

1.開發管理機制

共建共管是聯合開發區的基本特征，多數聯合開發區按照“政府推進、企業運作”的原則進行建設，但在具體的操作中，由于合作方職能劃分、參與程度不同，共建共管機制和形式也會有所不同。

從職能劃分來看：一種是不對開發和管理職能進行明確劃分，合作方共同對聯合開發區進行規劃、開發、招商、基礎設施建設和社會事務管理等。比如合肥高新區柏堰科技園、上海漕河涇新興技術開發區海寧分區、東莞（韶關）產業轉移工業園等。另一種是明確各方職能劃分，將開發和管理嚴格區分。比如蘇州工業園區，中新雙方共同開發，但中方全權負責管理；還有郎溪（中國）經都產業園，在三個合作方中，安徽郎溪縣政府負責行政管理及審批，浙江海寧經編產業園負責產業支撐，包括產業轉移、服務平臺以及產業鏈拓展，鴻翔控股集團負責投資開發，包括土地平整、規劃設計、技術研發、基礎設施建設及招商引資等⑧。

從主導地位來看：一種是以聯合開發區所在地相關方作為建設管理主角，這種方式開發性導向比較強，更注重開發速度，短期內能夠調動各方積極性，開發區起步比較快，但是由于進入方處于相對弱勢地位，對管理介入不深而缺乏長期合作準備，在獲取短期收益后可能態度消極，可持續性不強。典型案例為蘇州工業園區等。還有一種是以聯合開發區進入方為主導的合作機制。進入方有成熟的經驗和較強的掌控力，更容易拓展產業鏈和促發集聚效應，高對外開放度有利于促進長期合作，長效利益分配機制能夠調動各方積極性。

從合作形式來看：一是股份合作模式。合作共建方共同出資建設開發區，或者組建新的合資公司進行開發管理。對資金實力有一定要求，運作相對規范，江蘇、上海、廣東等發達地區的聯合開發區主要采用這種方式。二是飛地模式。“飛入方”提供土地交由“飛出方”獨立運行，雙方共同約定權利義務、產業方向、運營期限、利益分配等，到期后開發區一般交由“飛入地”接管或者雙方重新協商利益分配標準。由于兩地經濟發展存在落差，飛地模式具有較強的援建性質。比如廣東順德清遠（英德）經濟合作區和淄山工業園。三是“總部+生產基地”模式。在產業轉移過程中，聯合開發區產業轉出方引導企業在轉入地建立生產基地和科研成果轉化基地，入駐企業的總部、研發、營銷等仍保留在當地，一定程度上避免了遷出地的產業空心化和利益流失，也有利于兩地形成合理的區域產業分工。

2.利益分配機制

按股份分成。共建方按照持股數對相關收益進行分成。比如尼日利亞萊基自貿區、中國·埃及蘇伊士經貿合作區、蘇通科技產業園、上海市北高新（南通）科技城、上海外高橋（啟東）工業區等。當然，不是所有的股份合作模式都會按股份分成。

按比例分成。這也是較為常見的利益分配方式，按比例分成又分三種情況：一是長期按一定比例進行分配，如廣東順德清遠（英德）經濟合作區就是在25年內對園區收益實行五五分成；二是分期按不同比例進行分配，比如淄山工業園前10年收益分配比例是6∶4，后40年分配比例為5∶5；三是按比例分成后再返還，比如深汕特別合作區，深圳市、汕尾市和合作區按2.5∶2.5∶5的比例分成，在2011—2020年間，前五年兩市將收益分成全部返還園區，后五年則將各自分成的一半返還園區。

收益暫不分配。在一定合作期限內，共建方對園區創造的收益包括財政收入、稅收留成、經營收益等暫時不進行分配，這些收益全部留在園區用于基礎設施建設、土地開發等，若干年后再按比例分配收益。江蘇省南北共建開發區大部分都是采用這種機制，如蘇宿工業園、江陰靖江開發區等。

一方不參與分配。共建方共同出資，一方卻不參與利益分配，這種形式不太常見，通常是在市內合作，跨區域范圍比較小，主要目的是在政府統籌下進行產業轉移，以提升該區域整體發展水平。比如中山火炬開發區與南頭鎮合作開發工業園區，火炬開發區不參與園區利益分配，只匯總園區相關數據用于開發區的考核。

值得注意的是，在GDP核算和稅收分成方面，由于我國經濟指標是按屬地統計，跨區域分解和轉移比較困難，需要進一步探索更加科學合理的跨區域合作政府的績效考核辦法，提高政府在聯合開發區建設中的積極性，充分發揮其推動和協調作用。

表1 部分聯合開發區運行機制的實踐

五、結語

作為跨區域共建共管共享的平臺和載體，聯合開發區在加強區域交流合作、促進區域一體化和協調發展過程中發揮著重要作用。聯合開發區共建方不僅要解決資源、技術的共享問題，通過制度創新、比較優勢、產業集聚等途徑實現開發區收益創造，還需要統籌考慮關乎其長遠運營的收益共享機制和開發管理機制。在具體實踐上，共建方應充分考慮自身發展條件及戰略需求，協商確定合理的職責劃分、主導地位、合作形式、利益分配方式，在各方政府的支持下，通過市場化運作，以企業為主體，以合作共贏為目的，以開發區為載體和平臺，充分發揮各方的比較優勢和積極性，高規格規劃、全方位合作，建設區域合作新機制和新平臺。從發展趨勢來看，隨著實踐的深入，開發開放兼顧型成為聯合開發區的主要合作方向，其優勢在于更加注重平衡各方短期和長期利益，提高啟動能力和持續合作可能性。此外，聯合開發區還可以通過“一區多園”或者“一園多區”等多種空間分布和運營方式，促進單一工業化的開發區向多功能新城區發展，或者采用雙方建立合作開發基金對第三方（國）進行投資的方式，利用第三方（國）的地緣優勢，實現投資戰略協同，甚至還可以利用“互聯網+”建立網上虛擬聯合開發區等新形式，通過信息、項目、技術、經驗等資源的共享，實現聯動發展，更有效地促進產業轉移、產業集聚、產業升級和跨地區合作。

注釋

①鄭江淮、高彥彥、胡小文：《企業“扎堆”、技術升級與經濟績效—開發區集聚效應的實證分析》，《經濟研究》2008年第5期。②何苗、丁辰：《200個共建產業園梳理：長三角合作共建機制現狀》，《21世紀經濟報道》2014年9月18日。③商務部：《中國對外投資合作發展報告2015》。④M.Port：《Cluster and the New Economic of Competition》《Harvard Business Review》，Vol.76，No.6（1998）。⑤Czamanski：《Some Empirical Evidence of the Strengths of Linkages between Groups of Related Industries in Urban‐regional Complexes》,《Regional Science》,Vol.27（1971）。⑥陳建軍、梁佳：《關于聯合開發區的研究：一般分析框架和管理模式》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2012年第5期。⑦錢寧君：《異地聯合開發區建設的共享機制研究》，蘭州大學，2013年。⑧郎溪（中國）經都產業園網站：http://www. cwarpjd.com/aboutus.asp。⑨陳彧：《中山推動“一區多園”兩鎮區共建火炬區南頭分園》，《南方日報》2016年5月20日。

［1］汪玉奇，高平.9+2:后金融危機時期的區域經濟合作［J］.企業經濟，2010，（9）．

［2］李駿陽，夏惠芳.開發區“飛地經濟”發展模式研究［J］.商業經濟與管理，2006，（2）．

［3］何靜，農貴新.異地共建：后開發區時代的必然趨勢［J］.發展研究，2010，（3）.

［4］吳素春.飛地經濟研究綜述與展望［J］.山東工商學院學報，2013，（3）.

［5］李柏峰.中關村與異地共建園區合作機制研究［J］.科技創新與生產力，2013，（11）.

［6］丁胡送，吳福象，王新新.泛長三角城市群產業轉移中的異地產業園區合作機制及模式研究［J］.科技與經濟，2012，（6）.

（責任編輯：平萍）

Research on Operational Mechanism of Joint Development Zone

Miao Jie

As a new platform and carrier for cross-regional construction，management and sharing，the joint development zone plays an important role in accelerating industrial transfer and upgrading，strengthening regional cooperation and promoting the coordinated regional development.The operational mechanism of joint development zone including income creation and revenue sharing.Income creation can be achieved through institutional innovation，comparative advantage and industrial agglomeration.Revenue sharing includes allocation basis，assign objects，distribution methods and other factors. Thus，in the specific practice，the joint development zone will not only solve the problem of sharing the resources and technology，but also need to build management mechanism and revenue sharing mechanism.

Joint Development Zone；Operational Mechanism；Industrial Transfer；Regional Cooperation

F061.5

A

2095—5766（2016）06—0032—06

2016—08—07

2016年度河南省政府決策研究招標課題“新一輪開放背景下河南自由貿易區發展戰略研究”（2016B014）；2016年度河南省政府決策研究招標課題“提升河南開放經濟發展層次的難點、路徑與對策”（2016B012）。

苗潔，女，河南省社會科學院農村發展研究所助理研究員（鄭州450002）。