我國農(nóng)民工工傷保險存在的問題及對策

郭寥

（長治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西長治046011）

我國農(nóng)民工工傷保險存在的問題及對策

郭寥

（長治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西長治046011）

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的一種特殊群體，為我國城市化進(jìn)程做出了很大的貢獻(xiàn)。然而由于農(nóng)民工主要從事的是高風(fēng)險的職業(yè)，因此他們這個群體職業(yè)病群體規(guī)模巨大，工傷事故疊發(fā)，導(dǎo)致勞資糾紛集中。雖然我國工傷保險制度現(xiàn)已得到完善和改進(jìn)，但仍然有很多實(shí)際問題需要解決。文章分析了當(dāng)前我國農(nóng)民工工傷保險制度存在的主要問題,并提出了解決這些問題的對策。

農(nóng)民工工傷保險；工傷認(rèn)定；工傷賠償；先行支付

隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速的發(fā)展，農(nóng)民群體逐漸意識到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的低微后，大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市以尋求生計，便形成了所謂的農(nóng)民工。這類群體是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期所形成的特殊群體，在城市化建設(shè)中起到了舉足輕重的作用。由于大部分農(nóng)民工從事的是高風(fēng)險、職業(yè)病多發(fā)的建筑、采礦、制造等行業(yè)，因此，農(nóng)民工便成為了工傷事故和職業(yè)病的多發(fā)群體，但實(shí)踐中，農(nóng)民工工傷保險卻存在嚴(yán)重問題。因此如何保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益成為急待解決的問題。

一、農(nóng)民工工傷保險的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工工傷保險的概念

工傷保險，又稱職業(yè)傷害保險，是指勞動者在工作過程中或者在法定的情形下因工作原因發(fā)生事故或因接觸職業(yè)性有害因素，導(dǎo)致勞動者暫時或長期喪失勞動能力、死亡時，對勞動者本人或者其近親屬提供醫(yī)療救治、職業(yè)康復(fù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)缺匾镔|(zhì)幫助的一項社會保險制度[1]338。簡言之，是指國家或社會對在工作中因遭受意外傷害或患職業(yè)病而造成死亡、暫時或永久喪失勞動能力的勞動者及其親屬給予物質(zhì)幫助的一項社會保險制度。工傷保險制度是社會化、工業(yè)化的產(chǎn)物，從19世紀(jì)80年代德國制定并實(shí)施《勞工災(zāi)害保險法》開始，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，工傷保險制度已經(jīng)從單純的事后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，逐步發(fā)展為集補(bǔ)償、預(yù)防、康復(fù)為一體的社會保險系統(tǒng)[2]330。將農(nóng)民工群體納入現(xiàn)行的社會保障體系，為他們提供有效的工傷保險，使他們與城鎮(zhèn)職工一樣享有工傷保險，給予他們社會認(rèn)可，做到有病可醫(yī)，有病能醫(yī)。

（二）農(nóng)民工工傷保險實(shí)證調(diào)查

農(nóng)民工是指主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者但其戶口仍在農(nóng)村的農(nóng)民。農(nóng)民工主要從事的是第二和第三產(chǎn)業(yè)。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2014年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人。其中，農(nóng)民工主要從事的產(chǎn)業(yè)具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計如下表格：

由此可見，農(nóng)民工主要從事第二產(chǎn)業(yè)，其中，從事建筑業(yè)占據(jù)了主要比重，具有鮮明的代表性和研究價值。因此本文重點(diǎn)對建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷保險情況進(jìn)行研究分析。在這一思路指導(dǎo)下筆者對長治市建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險參保情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。這次調(diào)查向農(nóng)民工發(fā)放56份問卷，收回50份，有效回收率89%，基本滿足要求。通過對收回的調(diào)查問卷整理分析得出：

1、是否了解工傷保險，24%了解一點(diǎn)，49%完全不了解，10%完全了解，16%一般了解。

2、是否參加工傷保險，26%參加了，7%不清楚，67%沒有參加。

3、關(guān)于農(nóng)民工學(xué)歷，42%小學(xué)及小學(xué)以下學(xué)歷，47%初中學(xué)歷，11%高中及以上學(xué)歷。

4、關(guān)于簽訂勞動合同、參加工傷保險對他們是否重要，85%非常重要，15%一般重要。

二、農(nóng)民工工傷保險存在的問題

（一）農(nóng)民工是工傷保險漏保的主要群體

在上述被調(diào)查的農(nóng)民工中，我們統(tǒng)計得出近七成的農(nóng)民工根本沒有參加工傷保險，可見，農(nóng)民工漏保問題十分嚴(yán)峻。造成該現(xiàn)象主要有以下幾方面原因：

第一，工傷保險完全是由用人單位繳納，而用人單位出于控制成本考慮，多不愿投保，于是農(nóng)民工漏保情況大量出現(xiàn)。農(nóng)民工主要從事的是第二產(chǎn)業(yè)，如建筑業(yè)、煤礦采集業(yè)、制造業(yè)等。這些行業(yè)都有一個共有的特征——工作環(huán)境存在很多安全隱患，工傷事故頻繁發(fā)生，用人單位無力承擔(dān)為所有農(nóng)民工投保的昂貴費(fèi)用。加之，該行業(yè)的用人單位大多是以承包方式運(yùn)營的，實(shí)力有限，資金嚴(yán)重匱乏。在“充分”比較用工成本之低廉、農(nóng)民工勞動力之充足、流動性之強(qiáng)和為農(nóng)民工投保的昂貴后，易產(chǎn)生“破罐子破摔”的心理——索性不再為農(nóng)民工投保。

第二，農(nóng)民工常著眼于眼前利益而忽視對自己合法權(quán)益的保護(hù)。只要能按時領(lǐng)工資，用人單位是否與自己簽訂勞動合同，是否為其繳納工傷保險都無所謂。加之大部分農(nóng)民工文化基礎(chǔ)低，不具備相應(yīng)的法律知識，導(dǎo)致他們在遭受損害的時候不知如何運(yùn)用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第三，我國長久以來都沒有將農(nóng)民工納入工傷保險的保護(hù)范圍。直到2004年1月1日《工傷保險條例》才規(guī)定將農(nóng)民工正式納入工傷保險的范圍，情況才有所好轉(zhuǎn)。但畢竟該制度出臺的時間較晚，相關(guān)配套措施也尚待完善，故目前依舊存在大量農(nóng)民工漏保現(xiàn)象。

（二）用人單位以購買商業(yè)保險來代替工傷保險

在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)有一部分用人單位用商業(yè)保險中的人身意外傷害險代替工傷保險。之所以這樣，是因為商業(yè)險隨意性較強(qiáng)，不具有強(qiáng)制性，同時商業(yè)險較之工傷保險賠付較低。雖然二者都是保障人的生命及健康的保險制度，但二者存在本質(zhì)區(qū)別。

第一，工傷保險是一種由國家統(tǒng)一管理，是具有公益性質(zhì)的社會保險制度，是社會保障法律體系的一個重要組成部分。而人身意外傷害險則是由商業(yè)保險公司進(jìn)行管理的，具有營利性。

第二，根據(jù)我國《工傷保險條例》相關(guān)規(guī)定可知，用人單位應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定為其單位的全部職工或者雇工繳納工傷保險費(fèi)。即任何用人單位都必須為職工繳納工傷保險，具有強(qiáng)制性。可見，工傷保險是國家以立法的方式強(qiáng)制實(shí)施的一項社會保險制度，而人身意外傷害險，作為一種商業(yè)保險，具有任意性和補(bǔ)充性，遵循契約自由原則。我國政府則是持鼓勵用人單位為農(nóng)民工購買商業(yè)保險的態(tài)度，并不具有強(qiáng)制性。

第三，工傷保險兼有保障與賠償相結(jié)合的特點(diǎn)，所以，其保險待遇往往高于商業(yè)保險。工傷保險的待遇是以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力為限的，是由法律明文規(guī)定的，其所享受的工傷保險待遇是不受年齡、繳費(fèi)年限、性別的限制，即在具體支付工傷保險待遇時，只是依據(jù)傷殘等級享受相應(yīng)的待遇。而人身意外傷害險的保險范圍及保險金額則是由投保人與保險人在保險合同中自行約定的，并且保險金適用定額給付原則。通常，投保人繳納保險費(fèi)越高，受益人所獲得的保險金也越多。

綜上，工傷保險是不能被人身意外傷害保險所替代的，但二者可以同時存在，二者的保險待遇不發(fā)生抵銷。

（三）“私了”問題嚴(yán)重存在

農(nóng)民工在遭遇工傷事故或者患職業(yè)病之后，往往不尋求工傷保險的保障，而是選擇與用人單位“私了”，然而“私了”的費(fèi)用往往又遠(yuǎn)低于農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后的治療和康復(fù)費(fèi)用。究其原因是多方面的。首先，大量非法用人單位的存在，一些老板將農(nóng)民工視為廉價勞動力，忽視其合法權(quán)益。在發(fā)生工傷事故或職業(yè)病之后，用人單位往往以喪失其工作來恐嚇農(nóng)民工。農(nóng)民工是弱勢群體，為了不丟工作，就不再尋求工傷待遇。其次，農(nóng)民工對社會保險制度不了解，幾乎沒有相關(guān)知識。很多農(nóng)民工甚至不知道工傷保險制度的存在，更無所談起自己所享有的保險待遇權(quán)利。因此，很多用工單位，尤其是沒繳納工傷保險的用工單位，在農(nóng)民工發(fā)生工傷事故或職業(yè)病之后，便以施舍的姿態(tài)與農(nóng)民工協(xié)商，給點(diǎn)錢草草了事，農(nóng)民工對此也只能吃“啞巴虧”。諸如此類不公平“私了”問題的存在，使得農(nóng)民工的合法權(quán)益更加遭受到嚴(yán)重?fù)p害。

（四）農(nóng)民工工傷認(rèn)定、處理程序復(fù)雜

按我國現(xiàn)行《工傷保險條例》規(guī)定，農(nóng)民工在遭受工傷事故或者患職業(yè)病之后，需要經(jīng)過申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇索賠階段三個程序，才有可能獲得工傷保險待遇。雖然看起來并不復(fù)雜，可是實(shí)際操作起來難度還是很大的。第一步申請工傷認(rèn)定，在實(shí)際操作中，工傷認(rèn)定的前提是農(nóng)民工與用人單位存在勞動關(guān)系、人事關(guān)系；如果用人單位主張不存在勞動關(guān)系、人事關(guān)系，并且農(nóng)民工無法提供有效證據(jù)，如工作證、工資支付憑證等足以證明存在勞動關(guān)系的證明材料，則要啟動勞動仲裁程序來確認(rèn)存在事實(shí)勞動關(guān)系；經(jīng)過勞動部門做出的工傷的結(jié)論，如果用人單位或農(nóng)民工拒絕接受，則可能進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟程序；假如用人單位不依法履行工傷保險待遇義務(wù)，經(jīng)協(xié)商、調(diào)解不成，則又會進(jìn)入勞動仲裁，甚至民事訴訟程序。對于沒有參加工傷保險的農(nóng)民工在遭遇工傷之后，要想獲得工傷賠償更是難上加難[3]。《社會保險法》第41條規(guī)定了職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。這就表明，對于未參保的農(nóng)民工來說，在發(fā)生工傷事故或患職業(yè)病之后，工傷保險待遇的費(fèi)用都是需要向用人單位索要的，難度系數(shù)可想而知。在用人單位不支付工傷保險待遇時，農(nóng)民工也只能通過民事訴訟程序來獲得工傷賠償。由于先行支付制度的配套制度建設(shè)不到位，嚴(yán)重缺乏專門性的實(shí)施細(xì)則，該先行支付制度嚴(yán)重被架空，未能得到有效落實(shí)。農(nóng)民工工傷保險案件的處理像是一場馬拉松，看不到什么時候結(jié)束，也看不到結(jié)果會是什么，讓本就是弱勢群體的農(nóng)民工經(jīng)受如此繁瑣、復(fù)雜的程序，在受到傷害之后得不到及時的應(yīng)有的保障，實(shí)在是工傷保險制度的一種悲哀。

三、解決農(nóng)民工工傷保險存在問題的對策

通過以上對于農(nóng)民工工傷保險存在問題的分析可以得出，農(nóng)民工工傷保險問題的存在并非不是單純的一個方面造成的，而是由社會多方面造成。

（一）完善工傷保險法律體系

農(nóng)民工工傷保險存在如此多的問題，從根本上來說還是工傷保險法律體系的不完善所導(dǎo)致的，眾所周知，在法治社會，權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)是法律授權(quán)，即對于公權(quán)力而言，“法無授權(quán)不可為”，因此，要解決工傷保險制度所存在的問題的關(guān)鍵就是完善工傷保險法律體系。我國目前工傷保險的基本法律依據(jù)是2011年修訂的《工傷保險條例》，但它屬于行政法規(guī)，立法層次低，法律約束力相對較弱。

首先，全國人大及全國人大常務(wù)委員會應(yīng)制定《工傷保險法》，以法律的形式對其加以規(guī)范和確認(rèn),以保證工傷保險賠付能規(guī)范有效地運(yùn)行,并切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的功能。制定《工傷保險法》不僅有利于在位階層面提高其法律效力，還有利于進(jìn)一步地規(guī)范工傷保險制度，統(tǒng)領(lǐng)工傷保險的各項工作的具體開展，并進(jìn)而得以適用全國。其次，《工傷保險條例》中并未專門規(guī)定農(nóng)民工參保的標(biāo)準(zhǔn)，由于農(nóng)民工的社會處境以及特殊身份，應(yīng)該結(jié)合其季節(jié)性、臨時性、流動性和工作環(huán)境的特殊性，應(yīng)將農(nóng)民工全部納入到勞動法管理范疇，制定與之相適應(yīng)的勞動法實(shí)施細(xì)則———《農(nóng)民工工傷保險實(shí)施條例》，從法律層面規(guī)范其工傷保險的問題，加強(qiáng)對其的權(quán)益保護(hù)。這樣不僅可以更有針對性地、更加便捷地維護(hù)其合法權(quán)益，還可以充分體現(xiàn)國家對這一特殊群體貢獻(xiàn)的認(rèn)可與關(guān)心，有利于社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。最后，關(guān)于農(nóng)民工工傷保險的治療方案和工亡的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)建立專門的工傷保險條款。以法律形式明確規(guī)定農(nóng)民工與用人單位的勞動合同中工傷保險的最低標(biāo)準(zhǔn)，甚至可以制定適用于農(nóng)民工這類特殊群體的“格式合同”。

（二）強(qiáng)化政府責(zé)任意識

第一，加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管措施。政府應(yīng)針對用人單位在雇傭農(nóng)民工時的各種不規(guī)范現(xiàn)象，及時進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管。如不主動與農(nóng)民工簽訂勞動合同，不按時按標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民工繳納工傷保險等，政府應(yīng)當(dāng)及時有效采取手段予以糾正或者處罰，嚴(yán)密防止用人單位在工傷保險方面有可能出現(xiàn)的惡意逃保、漏保等現(xiàn)象。[4]第二，加強(qiáng)法制思想宣傳。加強(qiáng)相關(guān)法制宣傳，讓農(nóng)民工人認(rèn)識到工傷保險的相關(guān)法律制度，在遇到工傷糾紛和勞動爭議時可以找到合適的途徑維權(quán)，不至于傷了身體又傷心。該措施在一定程度上不僅能達(dá)到扭轉(zhuǎn)我國農(nóng)民工即使沒有工傷保險也可以參加工作的錯誤想法。同時也能使用人單位可以預(yù)判到不參加工傷保險的法律后果。第三，完善農(nóng)民工工會組織建設(shè)。由于農(nóng)民工知識不足、信息匱乏、背井離鄉(xiāng)、力量分散，在遇到工傷糾紛的時候往往不能及時尋求社會團(tuán)體和法律幫助，以充分有效地保護(hù)好自身合法權(quán)益。雖然我國在2001年新修訂的《工會法》以法律的形式肯定了農(nóng)民工享有參加工會組織的權(quán)利，但是事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民工并不知曉此項權(quán)利。因此，政府仍應(yīng)增強(qiáng)宣傳意愿，加強(qiáng)宣傳力度，一方面應(yīng)與工會組織保持密切合作，以充分有效地監(jiān)督企業(yè)參加工傷保險的情況，另一方面，也應(yīng)加強(qiáng)對工會組織建設(shè)的規(guī)范，完善其功能，使其能夠成為維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的有力保障。

（三）建立高效便捷的工傷認(rèn)定途徑

將勞動鑒定和工傷認(rèn)定部門相統(tǒng)一。在我國，勞動關(guān)系的確認(rèn)是仲裁委員會的職責(zé)，工傷認(rèn)定是社會保險行政部門的職責(zé)，如果農(nóng)民工對勞動關(guān)系的確認(rèn)結(jié)果不服，還可以提起行政訴訟，此時，三種不同部門都可以介入到此事當(dāng)中來，既耗費(fèi)了時間成本，又耗費(fèi)了財力，還耗費(fèi)了行政成本，而且其中任何一個環(huán)節(jié)的拖延，都會給知識水平落后，法制意識淡薄的農(nóng)民工以更大的困擾。因此，可以在社會保險行政部分里設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)并授權(quán)其對勞動關(guān)系和工傷認(rèn)定同時予以確認(rèn)，如果當(dāng)事人對確認(rèn)有異議，可以向勞動仲裁委提起仲裁，若對仲裁不服，可以提起行政訴訟。

（四）充分落實(shí)工傷保險待遇先行支付制度

通過前文對于農(nóng)民工工傷保險問題的分析中可以看出，在農(nóng)民工遭受工傷或患職業(yè)病之后，工傷認(rèn)定，工傷待遇的發(fā)放程序復(fù)雜。農(nóng)民工要想盡快獲得工傷賠償是比較困難的。為了解決這個問題，2011年7月1日，我國《社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定了工傷保險待遇先行支付制度。該制度的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)了工傷保險的社會化[5]。對于沒有參加工傷保險農(nóng)民工來說，當(dāng)其遭受工傷事故或患職業(yè)病之后，不再是以其個人的身份向用人單位乞求工傷保險待遇，而是背后有了國家的財力支撐。

盡管二者都從法律上保障了工傷保險待遇先行支付制度的實(shí)施。但實(shí)踐中仍存在一定問題：該制度未能得到充分有效地落實(shí)；相關(guān)配套制度不健全；政府對其宣傳力度不足等。筆者認(rèn)為先行支付制度未能得到普遍有效落實(shí)的原因是多方面的，主要包括：第一，配套的實(shí)施細(xì)則的缺乏；第二，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員職務(wù)意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)素質(zhì)不足；第三，工傷保險基金先行支付存在很大壓力，承擔(dān)風(fēng)險的能力嚴(yán)重不足。

為了進(jìn)一步推動先行支付制度的落實(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，筆者針對先行支付制度落實(shí)不到位的原因，提出如下建議：第一，推動專門性的實(shí)施細(xì)則的制定與出臺，為先行支付制度的充分有效落實(shí)提供可操作標(biāo)準(zhǔn)；第二，從勞動者權(quán)利本位和實(shí)質(zhì)平等價值理念的高度對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)技能與素質(zhì)培訓(xùn)，以使其樹立服務(wù)意識，從而切實(shí)提高相關(guān)工作人員工作的工作熱情；第三，提高工傷保險基金的統(tǒng)籌層次。工傷保險的互濟(jì)性決定了工傷保險基金統(tǒng)籌層次越高，其抗壓抗風(fēng)險能力就越強(qiáng)。相應(yīng)的支付能力也就越強(qiáng)。

總而言之，工傷保險待遇先行支付制度對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，充分落實(shí)該制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅使得遭受工傷的農(nóng)民工在法律上獲得了權(quán)利保障，還使得農(nóng)民工能夠盡快地得到救治和補(bǔ)償，解決了農(nóng)民工獲得工傷待遇和工傷賠償難得問題。

農(nóng)民工工傷保險存在的問題是由多方面引起的。因此，想要很好的解決，需要國家和社會通力配合。解決農(nóng)民工工傷保險的問題，能夠保持城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會主義和諧社會的構(gòu)建。同時，廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益也將得到有效的維護(hù)。本文也僅是此課題的階段性研究成果，還期待下一步更加深入的對此問題進(jìn)行研討。

［1］林嘉.勞動與社會保障法［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2009.

［2］鄭尚元.勞動法與社會保障法學(xué)［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2010.

［3］許素睿.我國農(nóng)民工工傷保險存在的問題及對策分析［N］.中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2009，8（4）：3.

［4］王蕓佳.我國農(nóng)民工工傷保險存在的問題及對策［J］.科技風(fēng)，2010，3（上）：2.

［5］許素睿.我國農(nóng)民工工傷保險存在的問題及對策分析［N］.中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2009，8（4）：5.

（責(zé)任編輯 秦樓月）

D922.5

A

1673-2014（2016）04-0020-04

長治學(xué)院2015年科研項目課題“工傷保險先行支付制度的實(shí)施困境及解決路徑——以長治地區(qū)為例”。

2016—03—24

郭寥（1983—），女，山西長治人，研究生，助教，主要從事行政法研究。