“就近入學”：基于教育均衡發展之審視

夏心軍

“就近入學”是一項重要的民生工程，是基礎教育推進教育均衡發展的重要組成部分，但在實踐中為何困難重重，出現家長“不領情”，學校“不買賬”的窘境，這不僅是基礎優質教育資源的缺乏，更是家長教育選擇權的必然，這將影響著我國基礎教育綜合改革的深入發展。

一、“就近入學”的基本意涵

所謂“就近入學”是指教育行政部門依據《義務教育法》規定，為了照顧適齡就學兒童的起居習慣和生活便捷需求，按照地域位置合理劃分每一所學校施教學區，提供配套的教育教學資源保障，確保適齡兒童能夠方便就學的教育保障機制。

“就近入學”是基礎教育均衡發展的保障政策。教育均衡發展承認教育領域是一個復雜的、有機的系統整體，不同層面、范疇、類別的教育改革之間是密切關聯、交叉制約的。如果其中的一個要素發生變化，其他與之相關聯的要素都會直接或間接地受到影響。教育均衡發展必然需要一個公平、人文的教育環境，而教育資源配置不均衡是我國現階段基礎教育發展的主要矛盾，影響著基礎教育的綜合改革的推進方式和水平，甚至制約了基礎教育整體發展?！熬徒雽W”作為基礎教育的綜合改革的應然組成部分不僅奠定了制度基礎，也是教育均衡發展的重要表征，對大眾來說，“就近入學”是群眾多年來心目中的教育夢想，也是全社會對教育的期盼，也是教育行政部門簡政放權的重要舉措。

“就近入學”是基礎教育均衡發展的核心政策。我國目前主要參照的是戶籍制度和實際居住地雙重標準為依據的管理規定。從經濟學的角度進行分析，政府如何有效整合教育資源實現義務教育資源的優化自然成了首選的政策目標，而就近入學可以使學生降低交通費成本，可以使政府通過統籌規劃、合理布局降低辦學成本，降低學生入學的教育成本。“就近入學”是一項民生工程，是基于時間、空間距離提出的教育管理政策，在時空距離上實現了人文管理，為解決學生（特別是小學生）疲于就學路途之苦探索出一條科學管理之路，從而保證小學生對學校學習生活的認知有一定的感情基礎，也確保了小學生的就學安全。

“就近入學”是基礎教育均衡發展的關鍵政策。就近入學使得城鄉二元化的教育結構矛盾得以充分緩解，以縣為主管理體制上加大教育統籌力度，形成城鄉一體化，加強系統設計和整體推進。確保城鄉學校各項改革要求之間環環相扣、相互關聯、相互耦合、相互促進，確保城鄉資源共建，提升學校辦學水平；確保城鄉同步，統籌兼顧。進一步統籌城鄉教育布局結構需要進一步優化城鄉和學校整體布局，使有限的教育資源能夠在統籌改革中充分做到效率與公平的最佳結合，進一步統籌城鄉教師的互動政策，城區教師走向農村，農村教師有了城區教學鍛煉的機會，提升教育的教育創新力和教育適應力。

二、“零擇?！笔菍Α熬徒雽W”政策的誤解

有不少人士、媒體將“就近入學”簡化為“零擇?！薄９P者認為，“就近入學”不是“零擇校”，從教育均衡發展的視角來辨別兩者的關系，兩者最終目標都是讓所有適齡學生都能就近享受同等的教育資源。但“零擇?！辈荒芮宄磉_“就近入學”對教育均衡發展的訴求，兩者的主要區別表現在以下幾方面：

“就近入學”是一個法律概念，“零擇?！笔且粋€倫理概念。“就近入學”以法律的形式規定了就近入學的責任主體、對象、要求等，使得教育行政部門依據此法律規定進一步完善就近入學的教育管理政策?！傲銚裥！辈粌H是對教育行政部門和學校的招生政策的限制，同時也對學生及家長提出了相對應的要求，這從倫理上建立了對應關系，但對于學生來說也是缺乏倫理道德的且不公平的，“零擇?！钡摹傲恪本鸵馕吨鴮W生學習選擇權的被剝奪，對學生來說沒有任何選擇余地，必須按照指定學校入學，教育行政的指令有絕對權威性。

“就近入學”是基于學生的地理空間距離進行的定位，而“零擇校”是學生心理滿足程度進行定位。就近入學體現在地理位置上，學生居住地與學校距離原則上應在3公里以內，雖然各地依據地區實際都制定了相應的距離，但對于學生及家長來說，僅僅是地理空間的長短，學校有一定的服務義務?！傲銚裥！眲t是學生內心需要的一種負向要求，是對學生就學心理上一種制約，在心理空間上，學生及家長是零的狀態和能力，一直處于被支配地位，沒有任何選擇空間及應對。

“就近入學”執行主體是教育行政部門和學校，“零擇校”的施行主體是適齡學生及家長。“就近入學”是以法律形式規定各級政府執行《義務教育法》的要求，是政府教育明示義務，必須不折不扣完成。“零擇校”是對適齡學生入學選擇權提出的限制，以防止多樣化的選擇導致基礎教育發展不均衡，防止招生市場的混亂，而用簡單的“堵”式規定去解決教育的復雜性，客觀上也嚴重違背教育市場規律。

“就近入學”是一個相對概念，“零擇?！笔且粋€絕對概念。“就近入學”由教育行政部門根據公辦義務教育學校的資源配置狀況、義務教育適齡學生的分布和需求狀況等，合理規劃和確定本地區義務教育階段公辦學校招生入學范圍和招生人數，為每一位適齡兒童、少年提供“就近”入學的義務教育學額。“零擇?！笔且粋€絕對概念，“零”是一個絕對的基數概念，“零擇校”表示“不可能”和“無”，沒有任何可以突破的余地和可能，使得學生入學機會被狹隘地絕對化理解，實際上這也是一種不公平的表現。

三、“就近入學”政策對基礎教育均衡發展的意義

“就近入學”是一項教育政策，也是政府必須履行的教育責任，是教育行政部門依據教育法規施行的一項教育工程，這不僅影響到生源結構，關乎轄區內學校發展格局，推動著教育管理文化，還影響著周邊地區教育招生政策的變革，推動更大區域內教育生態化發展。

教育行政部門服務功能增強。隨著“就近入學”政策有效推行，教育行政部門的招生管理功能逐步轉向，即教育協調功能明顯增強。一是對學校招生計劃有了宏觀管理；二是有效調節教師流動，解決教師的后顧之憂；三是有效指導學校的發展規劃。隨著“就近入學”的施行，各所學校生源結構和數量產生了變化，學校發展規劃將面臨新的選擇和挑戰，因此，教育行政部門必須加強指導，幫助學校依據生源變化趨勢合理調整學校發展方式和規模，理性建構學校發展愿景和目標，不僅關注整體均衡發展，更要關心各所學校的個性化發展，指導學校制定行之有效的發展規劃，搭建發展平臺，豐富發展路徑，為學校科學發展進行合理布局，提升教育綜合實力。

學校之間的教育資源趨于均衡。長期以來，熱點學校教育資源嚴重不足，薄弱學校教育資源過度閑置普遍存在，教育資源明顯失衡，導致教育行政部門向熱點學校的投入再多效益也不顯現、對薄弱學校減少效益更差的教育境界。“就近入學”使得學校之間的生源與學校教育資源之間的匹配度明顯增強，特別是生均占有的教育資源趨于平衡，克服教育行政的教育投入失衡，克服原來熱點學校投入永遠不夠，薄弱學校不愿投入的尷尬局面。隨著“就近入學”政策不斷深化和完善，教育投入日趨均衡，學校教育資源日益滿足自身發展的實際需要，學生生均占有的教育資源也日趨合理，有利于學校特色化和個性化教育發展。

教師教育交流趨于合理。隨著“就近入學”政策施行，教師合理流動成為現實，由于熱點學校新生人數減少，而原來的薄弱學校新生增多，形成單向性、大幅度流動傾向，這為后續的教師流動管理奠定了堅實的人力基礎和制度保障。教育行政部門不再簡單地隨機“派送”，而是基于學校教師結構的特點和學校教育教學發展的需要進行有效補充，特別要關注教師專業發展的“最近發展區”，關注教師成長環境的營造，建立切實可行的教師專業發展機制推動教師流動機制，確保每一位流動教師安心、熱心參與到流動中去。

家長攀比心態逐步淡化?！安蛔尯⒆虞斣谄鹋芫€”這句話曾經誤導了多少人的入學教育觀念，作為監護人的家長對子女入學的關注和投入則會成為家庭生活中的頭等大事，舉全家之力為孩子的入學出謀劃策，出現了上幼兒園比上小學難，上小學比上中學難，上中學比上大學難的尷尬局面，嚴重制約了基礎教育的公平，熱點學校過熱，薄弱學校過冷的現象影響了教育的均衡發展。隨著“就近入學”政策推行，熱點學校只招收施教區范圍內的生源，熱點學校的教師有序分流，學校之間教育資源配置逐步均衡，適齡就學兒童就近入學有利于家長消除攀比的虛榮心態，強化“就近入學”就是幫助家長理性面對孩子的教育問題，克服攀比消費心態，尊重家庭資源的實際選擇適合孩子的學校。

四、“就近入學”政策應然關注的問題

“就近入學”是基礎教育均衡發展的顯性工程，將影響著學生的可持續發展，影響著學校的均衡發展，影響著千家萬戶的切身利益。因此，就近入學不是一個單項事件，是一項牽一發而動全身的系統教育工程。

優化優質教育資源留存方式。眾所周知，原來熱點學校之所以成為熱點，主要是因為這些學校都是區域內優質教育資源中心，對區域教育發展起著舉足輕重的影響，甚至左右著區域教育改革的方向和發展的“風向標”，而這些學校的教師和學生心理都會產生較大的教育優勢。隨著“就近入學”政策施行，部分熱點學校的教育質量會有一個明顯的走低趨向（主要原因是生源結構發生了變化和熱點學校的師資結構等原因），使得各學校的教育質量趨于平衡，出現了“好學?！眱瀯莶辉倜黠@?！熬徒雽W”解決的首要問題就是優質學校文化的留存問題。文化是每一所學校發展的命脈，是每一所學校留存的“血液”，對學校的每一位成員都起著潛移默化的教育影響，因此，必須厘清學校的優勢所在和文化依存，關注新時期學校文化對教育發展愿景的影響，找準學校文化建設的突破點和立足點，強化學校文化建設的自主發展和特色發展。

幫助薄弱學校重建教育自信。“就近入學”不是為了照顧薄弱學校而推行的教育政策，不是薄弱學校的“救命稻草”，而是基于教育市場規則促進學校自主發展的一劑良方?！熬徒雽W”有利于薄弱學校樹立教育自信，關注其教育質量改進，激發其獲得教育重生，關注教師專業成長方式，關注學校傳統文化的留存與弘揚，關注學校生存環境的改善。薄弱學校必須借“就近入學”新政進一步規范教育教學行為，提升學校的社會公信力；進一步關注教育質量建設，完善學校課程建設，完善教師教學管理機制，提高學校的教育影響力；進一步加強學校軟實力建設，轉變教師教育教學思維，改進教育教學方式，提高學校成員的學習力；進一步優化教育教學路徑，豐富教育教學成果，提升學校的教育品位力。

尊重學生的個性化發展需求。青年強則國家強，強國先強教，強國必強教。學生是應該受尊重的差異性個體，每一個學生都有自己的興趣特點和優勢，“就近入學”必須解決的一種重要問題，即不同特質的學生應該享有與其特質相適應的教育機會?；A教育階段是青少年學生身心發展的關鍵期，如何利用有限的教育資源豐富學生的個性化發展則成為教育政策成功與否的關鍵。由于教育資源趨于同質化，再加上現在不少學校施行的集體備課等同質化的教育行為，使得學生教育趨于同質，忽視了學生成長過程中的個性化需求。“就近入學”必須尊重學生的個性發展的需要，關注學生的需求和專長，幫助學生找到適合自己成長的“土壤”。可以對每一位適齡兒童的發展狀況進行檔案建設，幫助其找到更適合的學校和班級，提高入學管理的科學性和發展性。

完善區域化教師交流機制。隨著教師專業發展日趨完善，區域內教師流動機制問題則成了“就近入學”重點關注問題。教育行政機構可以根據區域師資配備進行適度調動，從學校教育教學工作需求和教師專業發展視角出發，關注教師交流方式。第一，維護教師專業發展權。關注教師的生存樣態、關注教師專業忠誠、關注教師專業發展方式和路徑、關注教師專業成長的機制建設等。第二，完善教師交流機制建設。確保教師樂于交流、安于交流，形成良性的教師交流管理機制，建立科學的人事管理機制，科學推動區域每一所學校的軟實力的均衡發展。第三，規范教師教育教學工作。確保交流教師嚴于職守，克服“做一天和尚撞一天鐘”的應付式工作狀態，優化流動教師工作績效評估。第四，強化教師的職業操守。如何管理在職教師參與培訓的工作造成教師人力資源隱形流失問題，特別是一些優秀教師成為培訓機構的追逐對象，相對學校教學而言，培訓機構的教學比較隨意，甚至導致課堂教學中“偷工減料”、“補小灶”等不良傾向的發生，破壞了學校正常教學秩序與管理，人為造成教育不公平。

加大政府的教育支持。“就近入學”政策有效推行不僅靠學?？茖W實施，更得益于社會的理解和政府的支持。政府如何解決“入學難”、“入學貴”等問題則成為新時期施政的重要課題。政府必須提高教育公信力，提高政府對教育均衡發展的承諾，關注社會對教育的關切，關注教育均衡發展對于群眾生活的影響，關注教育均衡發展對教育生態的價值。“就近入學”政策是對政府辦學行為的一種規范，但在推進過程中出現了“就近入學”成為家長必須遵循的規則，而教育行政部門乃至學校都有教育選擇權，而戶籍管理行政部門有一定的控制權。無論是生源地域界定，還是擇校生進校方式都是他們決定的，家長只能無條件接受，缺少應有的民主程序，導致“就近入學”頒布以來，不少家庭為了幫子女選擇理想的學校到學校所在社區購置房產，或者把原有的房產置換到這一社區。因此，“就近入學”必須強化教育行政部門對學校的非指導性教育調控，尊重教育選擇權，建立各級學校擇校的標準和要求，規范擇校行為，確保擇校滿足學生個性化發展的實際需要。

優化教育均衡的發展路徑?！熬徒雽W”是學校教育的均衡發展基點，但是這種教育均衡是否反映了教育均衡發展的應然要求，從某種意義上來說，這僅僅是一種教育機會的公平，而教育均衡發展的內涵不僅于此，更應當關注教育過程公平和教育結果的公平，這對于教育均衡發展是一種嚴峻的挑戰。如果學校人浮于事，勢必導致教育質量的嚴重下滑，教師職業的倦怠，學校教育信度缺失，校長領導力下降，這必然出現新的不公平，影響教育生態的健康發展。因此，“就近入學”必須與教育過程的監督和教育結果的科學評價有機整合，形成較為系統的教育質量推進鏈條，確保以“就近入學”為基點，以教育質量為保障，以科學的教育評價體系的循環教育管理機制，有效推進教育均衡發展。教育均衡發展是實現辦有特色的教育與為學生提供最適合個性協調可持續發展的教育的有機結合、近期“治標之法”與中長期“治本之策”的有機結合、薄弱學校改造與擴大教育總體供給的有機結合、政府外部推動與學校內部系統改革的有機結合等。

“就近入學”政策雖經數年實踐，但在實踐過程中總是會出現違背“滿足人民需要”的教育現象。因此，欲想進一步完善“就近入學”教育政策，必須尊重學校歷史，尊重現實的家長需要，尊重學生發展需求，進行科學規劃和理性教育判斷，循序漸進地推進“就近入學”政策的完善。

（作者單位：江蘇揚州市教育科學研究院）