檢察業(yè)務(wù)流程微監(jiān)管的價(jià)值追求和現(xiàn)實(shí)路徑

李翔等

內(nèi)容摘要：統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線以來，各地檢察機(jī)關(guān)依托該系統(tǒng)開展流程監(jiān)管越來越普遍，工作方式也發(fā)生了變化，總體來說網(wǎng)上巡查已成為案件管理部門履行職能的一個(gè)重要手段。連云港市人民檢察院依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)，微化監(jiān)管步驟，細(xì)化監(jiān)管清單，打造案件三級(jí)監(jiān)管體系，積極探索建立以“微監(jiān)管”為核心的新型流程監(jiān)管模式，在促進(jìn)承辦人恪守司法行為規(guī)范，養(yǎng)成良好的辦案習(xí)慣，提升業(yè)務(wù)工作規(guī)范化方面取得了一定成效。

關(guān)鍵詞：微監(jiān)管 統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng) 流程 精細(xì)化 三級(jí)監(jiān)管體系

在當(dāng)前司法管理扁平化和信息化的背景下，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一系統(tǒng)”）于2014年全面上線運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)司法辦案的運(yùn)行環(huán)境和載體較之以往發(fā)生了革命性的變化，也徹底顛覆了傳統(tǒng)的案件管理模式。筆者單位在對(duì)統(tǒng)一系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)歸納、分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出“微監(jiān)管”工作模式。本文將從檢察業(yè)務(wù)流程中“微監(jiān)管”的概念、特征、運(yùn)行基礎(chǔ)和實(shí)踐路徑五個(gè)方面進(jìn)行研究，為案件管理工作提供更加精準(zhǔn)的流程監(jiān)管模式和手段。

一、微監(jiān)管的特征及價(jià)值追求

價(jià)值是指客觀事物對(duì)主體需求的滿足，也就是說客體對(duì)人的作用、效用。微監(jiān)管作為一項(xiàng)制度或監(jiān)管模式，它具有滿足管理主體需要的客觀屬性。而管理主體利用微監(jiān)管本身具有的特征，追求流程監(jiān)管的高效化，就是微監(jiān)管的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，也是管理主體的終極價(jià)值追求。

（一）微監(jiān)管的誕生背景及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線后，監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了巨大變化，所有辦案流程信息全部實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)化，卷宗載體形式由紙質(zhì)卷宗向電子卷宗過渡，法律文書已實(shí)現(xiàn)由手工開具向系統(tǒng)自動(dòng)生成轉(zhuǎn)變，流程監(jiān)控由人工審核向系統(tǒng)巡查轉(zhuǎn)變，檢察統(tǒng)計(jì)逐步由純辦案數(shù)據(jù)向案件信息數(shù)據(jù)云轉(zhuǎn)換，這為案件集中監(jiān)管、精細(xì)化監(jiān)管提供現(xiàn)實(shí)條件。傳統(tǒng)的流程監(jiān)管模式在規(guī)范辦案、提高質(zhì)量和促進(jìn)效率的同時(shí)，也暴露出干擾司法辦案、占用資源、缺乏時(shí)效性和針對(duì)性等突出問題。筆者單位依托統(tǒng)一系統(tǒng)，初步建立起以“微監(jiān)管”為核心的新型檢察業(yè)務(wù)流程監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)辦案全程管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，促使流程監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)了由事后監(jiān)督變?yōu)閷?duì)整個(gè)辦案流程事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。[1]

（二）微監(jiān)管的特征

“微監(jiān)管”應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本特征，即“小、細(xì)、靜”。“小”即“微小”，意即監(jiān)管活動(dòng)小型化。微監(jiān)管將監(jiān)管活動(dòng)小型化，從而使監(jiān)管活動(dòng)變得更加靈活，監(jiān)管的及時(shí)性、針對(duì)性、實(shí)效性得到顯著提升。如筆者單位開展的盜竊罪、搶劫罪是否判處罰金附加刑微監(jiān)管，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題立即進(jìn)行糾正，還可從中發(fā)現(xiàn)抗訴線索。“細(xì)”即“細(xì)微、精細(xì)”。傳統(tǒng)的監(jiān)管活動(dòng)是一種粗放型監(jiān)管，而微監(jiān)管強(qiáng)調(diào)從細(xì)微處下功夫，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管活動(dòng)的精細(xì)化。如開展以糾正系統(tǒng)文書中引用法條錯(cuò)誤和錯(cuò)別字為重點(diǎn)的微監(jiān)管，可以引導(dǎo)承辦人養(yǎng)成規(guī)范的司法行為習(xí)慣，進(jìn)而提升監(jiān)管活動(dòng)的整體質(zhì)量。“靜”即“隱行”，可理解為靜默式監(jiān)管，不干擾承辦人日常辦案，但是要做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提醒。

（三）微監(jiān)管的價(jià)值追求

對(duì)案件的監(jiān)管要求在于“全程、同步、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)”四個(gè)方面，但由于監(jiān)督業(yè)務(wù)能力不足、監(jiān)督針對(duì)性不強(qiáng)在實(shí)際中做到以上幾點(diǎn)的難度還是較大的。微監(jiān)管的價(jià)值在于將經(jīng)常出現(xiàn)的問題提煉出負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)啟動(dòng)簡(jiǎn)單、過程簡(jiǎn)潔、方法明確、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的目的，可以讓具備初步監(jiān)管能力的流程監(jiān)管員高效精準(zhǔn)地開展監(jiān)管工作，從而增強(qiáng)流程監(jiān)管工作的實(shí)效性和及時(shí)性。

二、實(shí)施微監(jiān)管的基本原則

檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)流程管理，就是根據(jù)案件辦理過程中的不同階段，依據(jù)訴訟法及有關(guān)司法解釋，制定有關(guān)管理規(guī)則，對(duì)案件的辦理實(shí)施全面管理的一種方法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的動(dòng)態(tài)監(jiān)督、過程控制和質(zhì)量監(jiān)控。[2]根據(jù)微監(jiān)管的特征和價(jià)值追求，認(rèn)為微監(jiān)管應(yīng)該堅(jiān)持以下四項(xiàng)基本原則。

（一）有限原則

微監(jiān)管重點(diǎn)在于專而不在于全，主要是對(duì)業(yè)務(wù)部門在辦案過程中的關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行同步監(jiān)督，確保司法辦案工作規(guī)范有序，保障流程節(jié)點(diǎn)都依法進(jìn)行，促進(jìn)案件質(zhì)效的不斷提高，并在監(jiān)管過程中嚴(yán)格控制監(jiān)管范圍，要做到監(jiān)督到位不越位，不影響案件正常辦理。

（二）精細(xì)原則

微監(jiān)管需要對(duì)統(tǒng)一系統(tǒng)中運(yùn)行的案件流程進(jìn)行整理、分解，將流程的各個(gè)環(huán)節(jié)容易出錯(cuò)的問題列出負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精準(zhǔn)、監(jiān)管高效的目的。通過對(duì)照負(fù)面清單，監(jiān)管員可以系統(tǒng)內(nèi)的案件辦理情況開展精確監(jiān)督，這也極大減輕了監(jiān)督的工作量，提高監(jiān)管效率。[3]

（三）及時(shí)原則

微監(jiān)管需要監(jiān)管者對(duì)系統(tǒng)中辦理的各類案件及時(shí)進(jìn)行個(gè)案流程監(jiān)控，及時(shí)將案件流程監(jiān)管情況反饋至業(yè)務(wù)部門承辦人和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，認(rèn)真聽取對(duì)方意見，幫助分析原因，提出糾正和整改意見。避免出現(xiàn)普通監(jiān)管模式下，因監(jiān)管時(shí)間的滯后性而失去整改的最佳時(shí)機(jī)。

（四）廣泛參與原則

微監(jiān)管的主體不局限于案件管理部門，而且將業(yè)務(wù)部門精通業(yè)務(wù)、責(zé)任心強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干作為監(jiān)管共同體，充分發(fā)揮監(jiān)管人員廣泛的優(yōu)勢(shì)。要充分尊重業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員的主體地位，提高業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員參與微監(jiān)管的工作積極性，案件管理部門通過適時(shí)、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)監(jiān)管工作，發(fā)揮獎(jiǎng)懲制度的引導(dǎo)激勵(lì)功能，共同打造一支善監(jiān)管、敢監(jiān)管的流程監(jiān)管員隊(duì)伍。

綜上，“微監(jiān)管”是指案件管理部門依托全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以有限性、精細(xì)化、及時(shí)性和廣泛參與性為原則，通過對(duì)照負(fù)面清單，組織業(yè)務(wù)流程監(jiān)管員，對(duì)司法辦案流程實(shí)施全程、同步、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)檢查提醒、糾正的流程監(jiān)管模式。

三、建立“微監(jiān)管”的硬件基礎(chǔ)

微監(jiān)管依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展工作，因此統(tǒng)一系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行直接關(guān)系微監(jiān)管能否成功開展。如果系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定、承辦人主觀操作失誤，案件管理部門和業(yè)務(wù)部門將花費(fèi)大量時(shí)間在解決系統(tǒng)問題上面，出現(xiàn)本末倒置的情況。因此需要主動(dòng)采取多項(xiàng)措施，積極做好“微監(jiān)管”硬件保障工作。

（一）主動(dòng)搭建模擬平臺(tái)，開展針對(duì)性培訓(xùn)

統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為新生事物，各業(yè)務(wù)承辦人接受能力不盡相同，操作能力有高有低。為避免因操作失誤給監(jiān)管工作帶來不便，可以充分利用系統(tǒng)模擬運(yùn)維平臺(tái)，結(jié)合條線特點(diǎn)和承辦人信息化水平的不同，制定多種培訓(xùn)方案，對(duì)重點(diǎn)部門和重點(diǎn)崗位人員開展差異化輪訓(xùn)和針對(duì)性現(xiàn)場(chǎng)操作，確保案件承辦人能夠熟練使用統(tǒng)一系統(tǒng)。

（二）主動(dòng)測(cè)試，制定系統(tǒng)流程操作規(guī)范

筆者認(rèn)為可以重點(diǎn)對(duì)重大疑難案件辦理、案卡信息填錄、法律文書開具等方面可能遇到的問題在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)培訓(xùn)版上進(jìn)行一一測(cè)試，提前預(yù)警，并及時(shí)形成操作規(guī)范發(fā)送至各承辦人手中，避免出現(xiàn)因操作失誤而帶來的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

（三）主動(dòng)實(shí)施權(quán)限配置，優(yōu)化系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境

統(tǒng)一系統(tǒng)權(quán)限配置復(fù)雜多變，如果給承辦人配置不合適的權(quán)限可能導(dǎo)致案件辦理流程不順暢，因此需要在全國(guó)統(tǒng)一的系統(tǒng)配置基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)本部門辦案的實(shí)際需要，重新設(shè)計(jì)和配置權(quán)限，不使權(quán)限配置成為影響流程的主要因素。

四、微監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑

微監(jiān)管的目標(biāo)在于既能切實(shí)保障打通檢察工作“主動(dòng)脈”，促進(jìn)司法辦案高效有序開展，又能掌控“末梢神經(jīng)”，改善微循環(huán)，防止和糾正違法辦案和辦案瑕疵問題。筆者認(rèn)為可遵循基本原則開展微監(jiān)管工作。

一為制定流程監(jiān)管負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)微監(jiān)管對(duì)癥下藥。微監(jiān)管的監(jiān)督對(duì)象是統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)司法辦案活動(dòng)相關(guān)的各項(xiàng)流程，并具有顯著的特點(diǎn)：①?gòu)V泛性。監(jiān)管對(duì)象是職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴、刑罰執(zhí)行、民事和行政審判監(jiān)督等各類案件。②客觀性。監(jiān)管核心問題是依據(jù)檢察工作規(guī)律，采用定性定量的方式確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行客觀的考核評(píng)估。③協(xié)調(diào)性。監(jiān)管是突出重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全面系統(tǒng)地進(jìn)行科學(xué)管理的活動(dòng)。[4]

開展微監(jiān)管的關(guān)鍵是找準(zhǔn)監(jiān)管的著力點(diǎn)。筆者認(rèn)為在司法辦案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和控制節(jié)點(diǎn)，建立包含明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面清單，使每項(xiàng)監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)明確、有據(jù)可查，并能使各工作環(huán)節(jié)和部門之間資源共享有效實(shí)現(xiàn)，提高辦案效率。[5]首先要確定監(jiān)管的業(yè)務(wù)流程。我們可從統(tǒng)一系統(tǒng)中共包含16大類案件幾百項(xiàng)流程提煉出關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要流程進(jìn)行監(jiān)管。其次要根據(jù)每個(gè)流程的特點(diǎn)，確定監(jiān)管內(nèi)容，明確監(jiān)管方向和方式。再次要對(duì)案件評(píng)查、流程監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)一進(jìn)行梳理，根據(jù)反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、控申、民行等各業(yè)務(wù)部門大概率出現(xiàn)的問題制作流程監(jiān)管負(fù)面清單。重點(diǎn)涵蓋但不局限于案件受理、審查、辦結(jié)等各個(gè)節(jié)點(diǎn)以及法律文書制作、案卡信息填錄、涉案款物管理等易出錯(cuò)的地方。最后還應(yīng)及時(shí)根據(jù)法律法規(guī)和工作實(shí)際情況變化，對(duì)負(fù)面清單的問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單與系統(tǒng)辦案流程實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新。

二為建立三級(jí)監(jiān)管體系，確保微監(jiān)管無死角。各級(jí)檢察院通過選拔流程監(jiān)管員組建流程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，打造三級(jí)微監(jiān)管體系，以確保監(jiān)管員的履職效果。第一級(jí)是每名監(jiān)管員通過對(duì)照流程負(fù)面清單每天檢查2個(gè)案件，可逐案、逐節(jié)點(diǎn)進(jìn)行檢查，重點(diǎn)排查到期案件和重大敏感案件，做到準(zhǔn)確、高效發(fā)現(xiàn)和糾正辦案流程過程中可能出現(xiàn)的問題。第二級(jí)是案管部門專人負(fù)責(zé)從監(jiān)管日志中抽查案件，對(duì)抽查的案件進(jìn)行復(fù)查，做到查漏補(bǔ)缺。第三級(jí)是上級(jí)案件管理部門匯總下級(jí)案件監(jiān)管明細(xì)，反饋本院流程監(jiān)管員開展復(fù)查。

三為適時(shí)啟動(dòng)微領(lǐng)域和微主題監(jiān)管活動(dòng)，確保微監(jiān)管有的放矢。案件管理部門通過一階段內(nèi)監(jiān)管日志和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)檢查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)某個(gè)問題或者某類案件頻發(fā)，可適時(shí)開展監(jiān)管主題監(jiān)管。如可以開展量刑建議填錄情況是否規(guī)范、非法證據(jù)排除不捕不訴案件、自偵案件犯罪嫌疑人身份信息是否準(zhǔn)確等多個(gè)微主題監(jiān)管。通過確定監(jiān)管微主題，將要檢查的案件發(fā)至各流程監(jiān)管員，對(duì)某個(gè)問題進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并及時(shí)將檢查情況反饋至案件管理部門，案件管理部門在檢查基礎(chǔ)上對(duì)檢查情況進(jìn)行微分析，及時(shí)避免問題再次發(fā)生。如筆者單位發(fā)現(xiàn)一段時(shí)間送案環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)送案不及時(shí)，送達(dá)地址不準(zhǔn)確等問題，即時(shí)開展送案主題微監(jiān)管活動(dòng)，并在監(jiān)管的基礎(chǔ)上出臺(tái)《連云港市人民檢察院收送案管理規(guī)定》，有效提高了送案工作質(zhì)量。

四為建立協(xié)調(diào)通報(bào)機(jī)制，打造監(jiān)管共同體。案管部門在和各業(yè)務(wù)部門充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，共同構(gòu)建流程監(jiān)管共同體，指導(dǎo)和規(guī)范微監(jiān)管工作的深入有效開展。案管部門每周應(yīng)召開流程監(jiān)管員協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)案件監(jiān)管情況和改進(jìn)措施、案件抽查情況，并確定下階段監(jiān)管重點(diǎn)，既促進(jìn)了各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)信息交流共享，又有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并集中解決存在的問題。在每周例會(huì)工作的基礎(chǔ)上，每月可以通報(bào)當(dāng)月重點(diǎn)案件監(jiān)管情況，幫助辦案部門梳理辦案過程中存在的共性問題以及業(yè)務(wù)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)提出整改要求和注意事項(xiàng)。

五、深化微監(jiān)管程序

微監(jiān)管作為一種精細(xì)化、及時(shí)性、動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)前期案件辦理過程中各類苗頭性、傾向性和深層次的問題。案件管理部門可以根據(jù)多個(gè)微主題的監(jiān)管深入研判異常敏感數(shù)據(jù)，通過調(diào)研形成初步認(rèn)識(shí)，再回到微監(jiān)管工作尋找數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)而針對(duì)整體辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，推動(dòng)開展專項(xiàng)整治活動(dòng)、建立完善管理制度，有效地服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，促進(jìn)社會(huì)法治建設(shè)。如案管部門通過微監(jiān)管發(fā)現(xiàn)一階段撤回移送起訴案件較多，積極開展撤回移送起訴和撤回起訴等案件專項(xiàng)檢查，認(rèn)真核對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)，深入核查時(shí)間、原因以及后續(xù)處理情況，深挖隱藏在系統(tǒng)外的案件信息，形成專題分析報(bào)告，為院黨組研究決策提供有效參考，也為相關(guān)業(yè)務(wù)部門改進(jìn)辦案工作、提高辦案質(zhì)量提供了重要依據(jù)。

注釋：

[1]王晉：《案件管理監(jiān)督職能理論問題探究》，載《人民檢察》2013年第19期。

[2]參見羅昌平、王喜娟：《檢察業(yè)務(wù)管理理論與實(shí)務(wù)》，上海人民出版社2008年版，第92頁。

[3]參見何雄偉，張毅：《檢察改革與案件科學(xué)管理》，載《人民檢察》2012年第17期。

[4]羅昌平，顧文虎：《檢察機(jī)關(guān)案件管理的要素與構(gòu)成》，載《法學(xué)》2010年第5期。

[5]參見張創(chuàng)新、卓黎黎：《基于流程再造理論的檢察業(yè)務(wù)流程管理模式創(chuàng)新》，載《理論與改革》2013年第5期。