保障性住房建設中運用PPP模式討論

◎ 趙凱芳嚴鍵

保障性住房建設中運用PPP模式討論

◎ 趙凱芳1嚴鍵2

改善城市低收入人群的居住條件是重要的民生工程。保障性住房是調節(jié)市場配置，實現(xiàn)政府職能的一項重要措施。在保障性住房建設中引入PPP模式，能夠有效彌補政府部門在公共設施建設中巨大的資金缺口，提高其公共產(chǎn)品及公共服務的提供能力。PPP模式通過兩方力量整合，將保障性住房最大的社會效益充分的發(fā)揮出來。本文對我國保障性住房現(xiàn)狀及運用PPP模式存在的問題進行總結，并提供一定解決途徑的建議，希望可以促進保障性住房事業(yè)的發(fā)展。

我國保障性住房建設現(xiàn)狀

資金缺口較大。當前我國大部分的保障性住房建設，依靠中央政府和地方政府供給。我國人口基數(shù)大，地方政府債務高，因此保障性住房建設存在很大的資金缺口。

進程不夠均衡。需改善居住條件的往往是城市非核心區(qū)域，開發(fā)環(huán)境相對較差。保障性住房的非盈利性，很難具有凈產(chǎn)出。保障房的建設進行出現(xiàn)不均衡及相對滯后的情況。

配套設施滯后。解決居住條件后，緊隨的是居民對于配套設施的需求。周邊的公共設施不夠完善，醫(yī)療和教育等方面的水平較落后，都將影響保障房社會效益實現(xiàn)。

PPP模式下建設保障性住房

PPP（Public Private Partner ship）即公私合作模式，是政府與私人資本基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為目標的合作形式。在保障性住房建設中引入PPP模式，能夠有效彌補政府部門在公共設施建設中巨大的資金缺口，提高其公共產(chǎn)品及公共服務的提供能力,同時私人資本獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。該模式下，私人機構和政府部門形成有效的協(xié)議，分攤利益和風險，發(fā)揮二者優(yōu)勢，有效提升基礎建設的質量和效率。但是同時，由于保障性住房項目的特殊性，在其中采用PPP模式，需考慮解決以下問題：

產(chǎn)權關系復雜。PPP模式引入保障性住房建設后，意味著新的投資主體介入，需要考慮新的產(chǎn)權分配理念及資源配置方式。在房屋整個生命周期內，需要進行私有產(chǎn)權及多種公共產(chǎn)權形式的選擇以實現(xiàn)對使用、收益、處分等物權內容的分配。

低收益性，回收期較長。由于保障性住房面對的服務群體為城市中低收入人群，收益一般通過限定標準、限定價格或租金實現(xiàn)。脫離市場形成價格的定價形式，使得保障性住房通常收益性較低，如果通過租金等長期方式獲得報酬，則回收期較長。所以單靠項目本身的收益狀況，對私有資本吸引力較低。

多個參與方，多重契約鏈條。PPP項目的運作過程往往涉及多個參與方，各個參與方之間通過不同的契約實現(xiàn)交易或合作，常見有以下且不限于圖1中的各參與方：

具體PPP模式的選擇。引入PPP模式后，在具體的實施過程中，根據(jù)私方參與的深入程度不同，有多種具體的合作模式供選擇。如表1所示，不同模式下，兩方的風險及收益分配存在差異：

保障性住房建設中引入PPP模式的建議

結合目前我國保障性住房現(xiàn)狀和PPP模式引入后存在的問題，本文提出以下建議：

做好項目前期的評估工作。依據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》要求，除可行性報告研究外，PPP項目識別階段，需定量、定性進行項目的物有所值評價。一方面，確定新模式 是否能夠實現(xiàn)增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率等目標；另一方面計算物有所值量值，確定項目全生命周期成本。以此決策PPP模式的引入是否更優(yōu)，也可為政府補助及優(yōu)惠政策力度確定科學的定量標準。

結合項目內容選擇PPP模式。針對保障性住房PPP模式，政府部門和私營方需要將責任和風險進行分擔，借助于合理的組合，構建最優(yōu)的合作模式。不同的PPP模式具有自身不同的特點，可以發(fā)揮不同的效用。

同時可以考慮以額外的PPP協(xié)議將保障房周圍的配套設施進行打包，以補充私人資本在保障房中投入資本的效益回收，降低財政補貼比例，同時實現(xiàn)配套設施的完善，一舉多得。

完善PPP模式的保障機制。為吸引資金投入，保障各方權益，最終實現(xiàn)增加公共供給，除按一定比例提取專項保障基金外，針對保障性住房收益性低，價值回收期長等特點，政府部門還應做好土地無償劃撥，適當稅收減免等保障性措施。

同時，在合作的各個環(huán)節(jié)充分考慮對應協(xié)議的全面覆蓋，進行明確的責權劃分，確定違約責任，以形成對各方的有效法定約束力。

另外，政府應有效承擔其職能，以復合性的身份和角度看待整個項目中的產(chǎn)權分配過程，科學地選擇產(chǎn)權共有形式，以切實保障住戶權益。

形成完善的立法及監(jiān)管體系。如上所述，保障房工程中引入PPP模式后，形成復雜的多方契約關系，并涉及到三方產(chǎn)權的分配問題。這些內容的實現(xiàn)，都離不開必要的立法及監(jiān)管環(huán)節(jié)。

通過以上綜合的論述，在保障性住房建設過程中，PPP模式具有其自身優(yōu)勢，但實際操作的過程中，也需要考慮妥善處理好存在的問題。利用PPP模式，可以降低政府的財政投入壓力，控制私人資本的投資風險，緩解低收入群眾的住房問題，有效地完成居住資源的市場配置和政府調節(jié)過程，實現(xiàn)社會效益最大化。該模式在未來的保障房中存在巨大的潛力有待發(fā)掘。

（作者單位：1.西南交通大學希望學院 ；2.四川省機械研究設計院）